DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/3373 E. , 2021/3109 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/3373
Karar No : 2021/3109
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR): 1- …
2- …
…
29-…
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR): 1- …
2- … Bakanlığı
VEKİLLERİ: Hukuk Müşaviri …
DAVALILAR YANINDA MÜDAHİL : …Belediye Başkanlığı
İSTEMİN KONUSU :Danıştay Altıncı Dairesinin 10/06/2021 tarih ve E:2019/13822, K:2021/8077 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 15/10/2016 tarih ve 29858 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Mardin İli, Yeşilli İlçesi, Gül ve Tepebaşı Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 26/09/2016 tarih ve 2016/9283 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/12/2018 tarih ve E:2018/4334, K:2018/5459 sayılı usule ilişkin bozma kararına uyularak, Danıştay Altıncı Dairesince verilen 10/06/2021 tarih ve E:2019/13822, K:2021/8077 sayılı karar ile; Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet haklarının güvence altına alındığı, mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği, kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebileceği; ancak, kanun koyucunun bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağladığı ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunun hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasının şarta bağlandığı,
Dava dosyasında bulunan bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; bölgedeki yapıların önemli bir bölümünü oluşturan yığma yapıların eski ve bakımsız oldukları, bazı binalarda farklı zamanlarda farklı malzemeler kullanılarak eklentiler yapılması nedeniyle düzgün yük aktarımı ve elemanların uyumlu davranışından söz etmenin mümkün olmadığı, alanda kattan kata taşıyıcı sistemi değişen binaların mevcut olduğu, dava konusu alanda önemli sayıdaki taş yığma yapının terk edilmiş, bir kısmının da yıkılmış bir halde olduğu, anılan yapıların içinde insan yaşayan diğer yapılarla iç içe olması nedeniyle risk teşkil ettiği,
Bazı bölgelerinde ise binalar arasındaki ulaşım yollarının oldukça dar olduğu, pek çok yerine araç ile ulaşımın mümkün olmadığı, bazı yerlerde sokak geçişlerinin iyice daraldığı ve taş tonoz geçitlerin yer aldığı, alanda az sayıda da olsa yer alan betonarme çerçeveli binaların gözlemsel incelenmesinden, malzeme kalitesi ve yapısal sistemi konusunda bazı zayıflıkların olduğu, yapılarda, planda ve düşeyde düzensizliklerin mevcut olduğunun anlaşıldığı, yapı stokunun çoğunluğunun yaşı, görünen kalitesi, mühendislik hizmeti görmeden inşa edilmiş olması ve zamanla çevre koşullarından yapısal özelliklerini kaybetmiş olması nedeniyle, yapıların deprem etkisi altında riskli olduğu, bölgedeki oldukça dar olan ara sokaklar nedeniyle olası bir deprem sırasında bu bölgelerde ulaşımı engelleyen durumlar ortaya çıkabileceği, bölgedeki yapılaşmanın can ve mal kaybına yol açma riski bulunduğu anlaşıldığından, riskli alan ilanına ilişkin dava konusu Bakanlar Kurulu Kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacılar tarafından, mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporundan sadece belirli kısımların hükme esas alınarak karar verildiği, oysa bilirkişi raporunda dava konusu işlemin teknik anlamda usulüne uygun olarak tesis edilmediğinin ortaya konulduğu, alandaki dar sokak yapısının bir alanın riskli alan edilmesi için gerekçe olamayacağı, zira Mardin gibi tarihi bir şehrin Dünya Mirası listesinde yer almasının bir nedeninin de, belirtilen özgün sokak yapısı olduğu, 6306 sayılı Kanun uyarınca bir bölgenin riskli alan ilan edilebilmesi için alanın zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybı riski taşıdığının ayrıntılı teknik raporla ortaya konulması gerektiği, riskli alan kararına esas alınacak bilimsel ve objektif bir teknik raporun mevcut olmadığı, bölgenin riskli alan ilan edilebilmesi için gereken koşulların bulunmadığı, yüzlerce vatandaş tarafından uyuşmazlığa konu işleme karşı bir araya gelinerek imza toplandığı, idarenin yöre halkı ile birlikte bu süreci yönetmesi gerekirken buna uyulmadığı, dava konusu işlemin 6306 sayılı Kanunun afet riski altındaki alanlarda, sağlıklı ve güvenli yaşama çevreleri teşkil etmek amacına aykırılık taşıdığı, Anayasa'ya aykırı olduğu, mülkiyet ve barınma hakkının ihlal edildiği belirtilerek, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idareler ile davalılar yanında davaya müdahil olan Yeşilli Belediye Başkanlığı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava dosyasındaki bilgi ve belgeler ile Danıştay Altıncı Dairesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; alandaki yapıların çoğunluğunu yığma binalar oluşturduğu ve anılan binalar açısından 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği ve ekinde yer alan Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar'a göre değerlendirme yapılması gerekirken, Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre değerlendirme yapıldığı, yığma binalar arasından seçilen 3 adet yapıya ilişkin risk analizinin dava konusu işlemin dayanağı olan teknik raporda yer almadığı, Dairelerinin 10/09/2019 tarih ve E:2019/13822 sayılı ara kararı uyarınca … Bakanlığı ile … Belediye Başkanlığı'ndan belge istenilmesi üzerine davalı Bakanlık tarafından dava dosyasına sunulduğu, ancak 152 adet yığma bina arasından analizi yapılan 3 adet yığma bina ile 32 adet betonarme yapı arasından seçilerek karot alınan 1 adet binanın tesadüfen mi yoksa tesadüfü olmayan şekilde mi belirlendiğinin ortaya konulmadığı, analiz yapılan bina sayısının da riskli alan ilan edilen bölgenin temsil edilebilirliği açısından yetersiz olduğu, kaldı ki alanda bulunan taş yapılar ile karma nitelikteki yapısal sisteme sahip olan (zemin katı yığma olup üst katları betonarme çerçeveli olan sistemle taşınan) binalar açısından mevzuata uygun olarak teknik bir risk analizi yapılmadığı, teknik raporda sadece gözleme dayalı olarak bu yapıların riskli olduğunun tespit edildiği gibi karma yapıdaki binaların sayısının net olarak belirlenmediğinden teknik raporun bu yönden de yetersiz olduğu; diğer yandan, alandaki yapıların kaçının ruhsatlı ve yapı kullanma izin belgesine sahip olduğunun davalı Bakanlık veya davalılar yanında davaya müdahil olan Yeşilli Belediyesince ortaya konulmadığı, ayrıca alanda bulunan harabe/terk edilmiş yapıların varlığı da, Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca inşaat halinde olup ikamet edilmeyen yapılar ile metrukluk veya başka bir sebeple statik bakımdan yapı bütünlüğü bozulmuş olan yapıların riskli yapı tespitine konu edilmeyeceği hükmü gereği, bir alanın riskli olarak ilan edilmesinin gerekçelerinden olamayacağı; diğer yandan, Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar'a göre alandaki her bina açısından düzenlenmesi gereken hızlı değerlendirme formlarının (betonarme ve yığma binalar açısından ayrı ayrı belirlenen veri toplama formu) hiçbir binada hazırlanmadığı; sonuç olarak, Esaslar'da riskli yapı tespitinin çok katı ve ayrıntılı kurallara bağlanmış olduğu (riskli alan kararı alınan bölgenin bütünüyle temsil edilmesini sağlayacak yapılar arasından), doğru bir örnekleme seçim yöntemi ile belirlenen binalar üzerinde, anılan Esaslar'da yer alan koşulların birebir yerine getirilmesi, tüm parametrelerin hesaplanması ve her binaya ilişkin formların hazırlanması suretiyle riskli alan kararı alınması gerekirken, tüm bu hususlar yerine getirilmeksizin tesis edilen dava konusu işlemde mevzuata ve hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozularak dava konusu işlemin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi uyarınca gereği görüşüldü:
Üyeler … ve …'nin, dava konusu işlemin, kiracı konumundaki davacılar olan …, …, …, …, …., …, …, …, …, … ve …'ın menfaatlerini etkilemediği, davanın bu kişiler açısından ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiğine ilişkin usule yönelik oylarına karşılık, belirtilen davacıların riskli alan sınırları içinde ikamet ettikleri anlaşıldığından, dava açma ehliyetlerinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek işin esasına geçildi.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Yeşilli Belediye Başkanlığı tarafından Mardin İli, Yeşilli İlçesi, …ve …Mahalleleri sınırları içerisindeki 6,6 ha büyüklüğündeki alanın, üzerindeki yapılaşma nedeniyle 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine dair teklif dosyası hazırlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığına iletilmiş (bu kapsamda savunma dilekçesinde belirtilen Yeşilli Belediyesinin … tarih ve …sayılı talep yazısı ile Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısı ile davalı Bakanlığa iletilen görüş yazısının dava dosyasına sunulmadığı görülmüştür), daha sonra uyuşmazlık konusu alana ilişkin olarak 2015 yılı Mayıs ayında Yeşilli Belediye Başkanlığınca teknik rapor hazırlatılmıştır.
Anılan teknik rapor uyarınca, alanın dava konusu işlem ile riskli alan ilan edilmesi üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Kanun ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."hükmü, "Mülkiyet Hakkı" başlıklı 35. maddesinde de "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" hükmüne yer verilmiştir.
20/03/1952 günü kabul edilen ve Türkiye tarafından 19/03/1954 tarihinde onaylanan İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokolün "Mülkiyetin Korunması" başlıklı 1. maddesinde ise: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; bu Kanun'un amacı, afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemek olarak belirtilmiş; Kanunun 2. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
15/12/2012 tarih ve 28498 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği" başlıklı Yönetmeliğin (25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile bahse konu Yönetmeliğin adı, "6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği" olarak değiştirilmiştir.) işlem tarihinde yürürlükteki haliyle, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, "Riskli alan;
a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükmüne, "Riskli yapıların tespiti ve itiraz" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Riskli yapılar, 6/3/2007 tarihli ve 26454 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre tespit edilir." hükmüne yer verilmiş iken; 02/07/2013 tarih ve 28695 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile, anılan Yönetmeliğin 7. maddesinin birinci fıkrası, “Riskli yapılar, Ek-2’de yer alan Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslara göre tespit edilir.” şeklinde değiştirilmiş, 14. maddesi ile de Yönetmeliğe, "Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar" başlıklı Ek-2 eklenmiştir.
Son olarak 27/10/2016 tarih ve 29870 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile 7. maddenin birinci fıkrası; "Riskli yapılar, Ek-2’de yer alan Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslara göre tespit edilir. Riskli yapı tespiti; kendi başına kullanılabilen, üstü örtülü ve insanların içine girebilecekleri ve insanların oturma, çalışma, eğlenme veya dinlenmelerine veya ibadet etmelerine yarayan yapılar ile hayvanların ve eşyaların korunmasına yarayan yapılar hakkında yapılır. İnşaat halinde olup ikamet edilmeyen yapılar ile metrukluk veya başka bir sebeple statik bakımdan yapı bütünlüğü bozulmuş olan yapılar riskli yapı tespitine konu edilmez." şeklinde değiştirilmiştir.
Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esasların, "Kapsam" başlıklı 1. bölümünün 1.1. maddesinde, bu Esasların 16/05/2012 tarih ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında deprem etkisi altında 2.1.de tanımlanan riskli binaların tespit edilmesinde kullanılacak kuralları içerdiği belirtilmiş (Riskli bina başlıklı 2.1. maddede, "Bulunduğu bölge için DBYBHY’de tanımlanan Tasarım Depremi altında yıkılma veya ağır hasar görme riski bulunan bina riskli bina olarak tanımlanır. Riskli binanın tespiti için uygulanacak değerlendirme kuralları bu esaslarda verilmiştir." düzenlemesi yer almaktadır.), 1.2. maddesinde, "Bu Esaslarda verilen yöntemler, 6/3/2007 tarihli ve 26454 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmeliğin eki Esaslarda [DBYBHY] tanımlanan bina deprem performans değerlendirmesi ve güçlendirmesi amacıyla kullanılamaz..." kuralına, 1.3. maddesinde, "Bu Esaslar, sadece DBYBHY Tablo 7.7.’de “diğer binalar” kapsamındaki binalardan, yüksekliği 25 m veya zemin döşemesi üstü sekiz katı geçmeyen betonarme ve yığma binaların risk belirlemesi için kullanılır. Daha yüksek katlı binaların risk belirlemesi için DBYBHY’de belirtilen yöntemler kullanılacak ve göçme öncesi performans düzeyini sağlamayan bina riskli olarak kabul edilecektir. DBYBHY Tablo 7.7.’deki “diğer binalar” dışında kalan binaların risk belirlemesi için DBYBHY’de belirtilen yöntemler kullanılacaktır." kuralına yer verilmiş; riskli bina tespit yöntemleri, betonarme ve yığma binalar açısından ayrı ayrı detaylandırılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Mülkiyet hakkı, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile güvence altına alınmış olup, anılan düzenlemeler uyarınca bu hak, sadece kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabilir. 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, mülkiyet hakkına sınırlama getirilmesine ilişkin hükümler içermekle birlikte, sınırlama yetkisinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunun hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut olarak ortaya konulmasının gerekliliğini öngörmüştür.
6306 Sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin eki "Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar" uyarınca, binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin (taşıyıcı eleman sayısı ve dağıtımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrûktif uygulamalar, vb.) dikkate alınarak yapıların bulunduğu yerdeki deprem tehlikesi ve yapının deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerin, saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi ve yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek, bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp, buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerekmektedir.
Zira anılan Esaslar'ın, işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle "Riskli Bina Tespit Yöntemi" başlıklı kısmına göre riskli binaların tespiti için hesapların, mevcut bina taşıyıcı sistem özellikleri dikkate alınarak yapılacağı, binanın mevcut taşıyıcı sistem özelliklerinin sadece kritik kat rölevesi ile belirlenebileceği, kritik katın, rijitliği diğer katlara oranla çok küçük olan (betonarme çevre perdeleri bulunmayan) veya yanal ötelenmesi zemin tarafından tutulmamış olan en alt bina katı olduğu, binanın kat adedi ve kat yüksekliklerinin rölevede belirtileceği, kritik kattaki kısa kolonlar ve binadaki konsolların rölevede işleneceği, taşıyıcı sistem bilgi düzeyinin, asgari veya kapsamlı olabileceği, taşıyıcı elemanların kapasitelerinin, "Mevcut Malzeme Dayanımı" kullanılarak hesap edileceği belirlenmiştir.
Daha sonra, "Betonarme Binalarda Donatı Tespiti ve Malzeme Özelliklerinin Belirlenmesi" başlıklı kısmında, mevcut donatı düzenini belirlemek için kritik katta 6 adetten az olmamak üzere perde ve kolonların en az % 20’sinde boyuna donatı türü, miktarı ve düzeni belirleneceği; bu işlemin, seçilen perde ve kolonların en az yarısında kabuk betonu sıyrılarak yapılacağı, mevcut beton dayanımını belirlemek için kritik kat kolon ve perdelerinden en az 10 elemanda tahribatsız yöntemler kullanılacağı ve en düşük sonucun alındığı 5 yerden beton numunesi alınacağı, kat alanı 400 m2 den fazla ise, 400 m2'yi aşan her 80 m2 için beton numunesinin bir adet arttırılacağı, numunelerden elde edilen ortalama beton dayanımının % 85'inin mevcut beton dayanımı olarak alınacağı düzenlenmiştir.
"Yığma Binaların Taşıyıcı Sistem ve Malzeme Özelliklerinin Belirlenmesi" başlıklı kısımda ise, yığma binanın kritik katında düşey hatılların ve dolgu duvarların yerleşiminin, uzunluğunun, boşluğunun ve kalınlıklarının röleve planında belirtileceği, binanın kat adedi ve kat yüksekliklerinin de rölevede bulunacağı, yığma binalar için asgari bilgi düzeyi katsayısı kullanılacağı, duvar malzemelerinin türünün, duvar yüzeyinin bir bölümünün sıvası kaldırılarak gözle tespit edileceği, yalnızca "bina dayanımı hesapları"nın DBYBHY Bölüm 5’e göre Ra = 2 alınarak yapılacağı kurala bağlanmıştır.
6306 sayılı Kanun kapsamında, belirli alanlarda riskli olabilecek binaların bölgesel dağılımının belirlenmesi ve önceliklendirme kararı verilmesi amacıyla kullanılabilecek, bina özelliklerini ve deprem tehlikesini dikkate alan basitleştirilmiş yöntemler, Esaslar'ın EK-A kısmında belirlenmiş; yine hem betonarme hem de yığma yapılar için ayrı ayrı "veri toplama formu" örnekleri burada düzenlenmiştir.
Dava konusu işlem; 6306 sayılı Kanun'un 2. maddesi uyarınca, alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığı gerekçesiyle tesis edildiğinden, yapılaşmanın risk taşıyıp taşımadığı hususunun mevzuata uygun olarak belirlenmesi gerekmektedir.
Somut olayda; dava konusu riskli alan kararının dayanağı olan teknik raporun incelenmesinden, alanda yaklaşık 2000 kişinin yaşadığı ve 174 adet hak sahibi bulunduğu, alanda daha önce meydana gelmiş herhangi bir doğal afet bulunmadığı, ancak çarpık yapılaşma nedeniyle 2014 yılında alanın doğusunda yaşanan yangına, ulaşım imkanları nedeniyle müdahale edilemediği, alan içerisinde sit alanı veya tescilli yapı bulunmadığı, yine alanda toplam 307 yapı ve 500 bağımsız bölüm yer aldığı, 500 adet bağımsız bölümün %68'lük kısmının konut, kalan kısmın depo/ahır/garaj ve ticari birimlerden oluştuğu, yapı kalitesi olarak binaların %69,38'inin kötü, %18,57'sinin orta, %1,95'inin iyi, %9,12'sinin harabe, %0,98'inin inşaat halinde olduğu, yapı cinsi yönünden ise, 152 adet yığma, 92 adet taş, 32 adet betonarme, 28 adet harabe ve 3 adet inşaat halinde yapı bulunduğu, oransal olarak ifade edildiğinde ise yapıların %49,51'inin yığma, %29,97'sinin taş, %10,42'sinin betonarme ve %9,12'sinin harabe olduğu, alanın çoğunlukla 1 ve 2 katlı yapılardan oluştuğu yönünde tespitlere yer verildiği görülmektedir.
Ulaşım ve teknik altyapı durumuna ilişkin olarak raporda; büyük konut adaları içerisinde kalan yapılara, genellikle sokaklardan yaya ulaşımı yoluyla erişim sağlanabildiği, söz konusu ulaşım bağlantıları üzerinde ömrünü tamamlamış tonoz kemer geçişlerinin göze çarptığı, mevcut kanalizasyon altyapısının büyük kısmının çökmüş ve kullanılamaz durumda olduğu ifade edilmiştir.
Teknik raporun, yapıların taşıyıcı sistemlerine ilişkin risk analizi kısmında; betonarme binalarının büyük çoğunluğunun zemin katının yığma olup, üst katlarının betonarme çerçeveli sistem olduğunun gözlemlendiği, alan içerisinde malik izni alınabilen 1 adet binadan 5 adet karot alındığı ve 6306 sayılı Kanun uyarınca risk analizi yapılarak binanın %100 riskli bina olarak değerlendirildiği, betonarme yapıların bir kısmında ise zemin kat sistemlerinin karot testi için numune alımına elverişli olmaması nedeniyle karot alınamadığı, alandaki yığma binaların risk analizinin ise 2007 tarihli Deprem Bölgelerinde Yapılacak Olan Binalar Hakkında Yönetmelikte yer alan kriterlerin dikkate alınarak yapıldığı, yığma binaların tamamının bu Yönetmeliğe uygun olmadığının belirtildiği, zemin katı yığma olup üst katları betonarme çerçeveli olan sistemle taşınan binaların (karma) risk analizi kısmında da, mevzuat gereği karot örneklerinin zemin katın kolonlarından alınması gerektiği, bu binaların zemin katında ise kolon bulunmadığından karot numuneleri alınarak risk analizinin yapılamadığı, anılan binalarda, kolonların konsol kirişlerinin ucuna oturtulmuş olduğundan ciddi tehlike arz ettiği ve söz konusu binalar yönünden gözleme dayalı olarak tamamının %100 riskli bina olarak değerlendirildiği görülmüş olup, her bina türüne göre kategorize edilen fotoğrafların teknik rapora eklendiği görülmektedir.
Danıştay Altıncı Dairesince, mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda; alandaki yapıların büyük kısmının az katlı (1-3 kat) yığma yapılar olduğu, yığma yapılarda malzeme olarak genellikle taş ve beton briket kullanıldığı, yer yer delikli fabrika tuğlasına da rastlandığı, taş yığma yapıların eski ve bakımsız oldukları, hem kesme taş hem de moloz taş taşıyıcı yığma duvarlara rastlandığı, bazı binalarda taşların arasındaki derzin bağlayıcı özelliklerini kaybetmiş olduğu, bazı binalarda farklı zamanlarda farklı malzemeler kullanılarak eklentiler yapılması nedeniyle düzgün yük aktarımı ve elemanların uyumlu davranışından söz etmenin mümkün olmadığı; yine kattan kata taşıyıcı sistemi değişen binaların da mevcut olduğu, örneğin alt katı önceden taş yığma olarak yapılmış olup daha sonra üst katı betonarme çerçeve olarak inşa edilmiş binaların tespit edildiği, dava konusu alanda taş yığma yapıların büyük çoğunluğunun terk edilmiş, bir kısmının da yıkılmış halde olduğu; bu virane yapıların içinde insan yaşayan diğer yapılarla iç içe olmasının risk teşkil ettiği, bazı bölgelerde binalar arasındaki ulaşım yollarının oldukça dar olduğu, alanın pek çok yerine araç ile ulaşımın mümkün olmadığı, bazı yerlerde sokak geçişlerinin iyice daraldığı ve taş tonoz geçitlerin yer aldığı, alanda az sayıda da olsa orta katlı (4-8 kat) betonarme çerçeveli binaların yer aldığı, bu yapılar dışarıdan incelendiğinde, malzeme kalitesi ve yapısal sistemi konusunda bazı zayıflıkların olduğunun görüldüğü, yapılarda planda ve düşeyde düzensizliklerin mevcut olduğu belirtilmiştir.
Bilirkişi raporunun devamında, Mardin İli, Yeşilli İlçesi … ve …Mahallelerinin olduğu alan ve yakın çevrede aktif bir fay hattı bulunmadığı, alanın 3. derece deprem kuşağında bulunduğu, alandaki zeminin bazı lokal dolgular dışında tamamen ana kaya üzerinde yer aldığı ve zemin açısından oluşmuş bir sorun tespit edilmediği, detaylı zemin etüdü yapılarak deprem durumunda zeminin davranışı detaylı araştırılmadığından, dosyaya sunulan tüm raporlarda daha detaylı çalışmaların parsel bazında yapılacak etütlerde dikkate alınmasının önerildiği; bu çerçevede, yapı bazında ve detaylı zemin etütlerine dayanarak uygun parametreler ile yapılacak analiz ve değerlendirmeler sonrası, zemin kaynaklı risk değerlendirmesinin daha sağlıklı yapılabilmesinin mümkün olabileceği, alanda yer alan betonarme ve yığma yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için yapıların bulunduğu bölgedeki deprem tehlikesinin ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin güncel saha çalışmaları sonucunda elde edilip, daha sonra yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması ile bir korelasyon çıkarılıp, buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bu detayda bir çalışma yapılmadan alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın yanıltıcı olabileceği ifade edilmiştir.
Teknik değerlendirme açısından iki yaklaşımdan birinin tercih edilmesi gerektiği, her iki yöntemde de ilk aşama olarak Esaslar'ın ekinde yer alan betonarme ve yığma yapılar açısından düzenlenmiş hızlı değerlendirme yönteminin tüm binalara uygulanması gerektiği, bu kapsamda binaların sokaktan ve gerekirse içeriden yapılan incelemelere tabi tutularak her bina için bir form doldurulması gerektiği bilirkişilerce belirtilmiş, sonrasında da her iki yöntemin detayları bilirkişi raporunda ortaya konulmuştur.
Devamında, alanda yer alan betonarme ve yığma yapılar için yeterli örnekleme yapılmadığından, özellikle betonarme yapılar açısından bir risk değerlendirmesi yapmak için yeterli veri bulunmadığı, alandaki yığma yapı stoku değerlendirildiğinde de, dosyada yeterli teknik çalışma bulunmamasına rağmen görsel incelemeler sonucunda yığma yapıların önemli bir bölümünün mühendislik hizmeti görmemiş, eski ve yapısal açıdan zayıf olduğunun anlaşıldığı belirtilmiş; diğer yandan, dava konusu riskli alan sınırı incelendiğinde, sınırın her iki tarafında kalan binaların yapısal özelliklerinin ve zemin koşullarının farklı olmadığı değerlendirmesi yapılmıştır.
Keşif sırasında yapılan gözlemlere dayalı olarak ise bilirkişi raporunda; mevcut yapıların yaklaşık %80 oranındaki kısmının yapısal sisteminin yığma olduğu, yaklaşık %10 civarında betonarme binalardan oluştuğu, kalan %10’luk bölümünün ise harabe yapılardan oluştuğu, 1 ve 2 katlı binaların yoğun olarak bulunduğu yerlerde, binaların genellikle düzensiz ve birbirlerine yakın inşa edildikleri, görünen kalitesi kötü olan pek çok yığma binaya rastlandığı, ancak sadece görsel incelemeye dayalı olarak bu binaların riskli olduğunu söylemenin mümkün olmadığı, 3. derece deprem bölgesinde olan alanın deprem tehlikesinin yüksek olmadığı; ancak, yapı stokunun çoğunluğunun yaşı ve görünen kalitesi dikkate alındığında, özellikle yeterli mühendislik hizmeti görmeden inşa edilmiş olan ve zamanla çevre koşulları nedeniyle yapısal özelliğini kaybetmiş olan bazı yapıların deprem etkisi altında riskli olduğunun söylenebileceği, bölgedeki oldukça dar olan ara sokaklar nedeniyle olası bir deprem sırasında bu bölgelerde ulaşımı engelleyen durumlar ortaya çıkabileceği yönünde görüş ve tespitlere yer verilmiştir.
Bu durumda, dava dosyasındaki bilgi ve belgeler ile yukarıda özetlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; alandaki yapıların çoğunluğunu yığma binaların oluşturduğu ve anılan binalar açısından 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği ve ekinde yer alan Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar'a göre değerlendirme yapılması gerekirken, Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre değerlendirme yapıldığı, yığma binalar arasından seçilen 3 adet yapıya ilişkin risk analizinin dava konusu işlemin dayanağı olan teknik raporda yer almadığı, Danıştay Altıncı Dairesinin 10/09/2019 tarih ve E:2019/13822 sayılı ara kararı uyarınca … Bakanlığı ile …Belediye Başkanlığı'ndan belge istenilmesi üzerine davalı Bakanlık tarafından dava dosyasına sunulduğu, ancak 152 adet yığma bina arasından analizi yapılan 3 adet yığma bina ile 32 adet betonarme yapı arasından seçilerek karot alınan 1 adet binanın tesadüfen mi yoksa tesadüfü olmayan şekilde mi belirlendiğinin ortaya konulmadığı, analiz yapılan bina sayısının da riskli alan ilan edilen bölgenin temsil edilebilirliği açısından yetersiz olduğu, kaldı ki alanda bulunan taş yapılar ile karma nitelikteki yapısal sisteme sahip olan (zemin katı yığma olup üst katları betonarme çerçeveli olan sistemle taşınan) binalar açısından mevzuata uygun olarak teknik bir risk analizi yapılmadığı, teknik raporda sadece gözleme dayalı olarak bu yapıların riskli olduğunun tespit edildiği gibi karma yapıdaki binaların sayısının net olarak belirlenmediğinden teknik raporun bu yönden de yetersiz olduğu; öte yandan, alandaki yapıların kaçının ruhsatlı ve yapı kullanma izin belgesine sahip olduğunun davalı Bakanlık veya davalılar yanında davaya müdahil olan Yeşilli Belediyesince ortaya konulmadığı, ayrıca alanda bulunan harabe/terk edilmiş yapıların varlığı da, Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca inşaat halinde olup ikamet edilmeyen yapılar ile metrukluk veya başka bir sebeple statik bakımdan yapı bütünlüğü bozulmuş olan yapıların riskli yapı tespitine konu edilmeyeceği hükmü gereği, bir alanın riskli olarak ilan edilmesinin gerekçelerinden olamayacağı anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar'a göre alandaki her bina açısından düzenlenmesi gereken hızlı değerlendirme formlarının (betonarme ve yığma binalar açısından ayrı ayrı belirlenen veri toplama formu) hiçbir binada hazırlanmadığı; sonuç olarak, Esaslar'da riskli yapı tespitinin çok katı ve ayrıntılı kurallara bağlanmış olduğu (riskli alan kararı alınan bölgenin bütünüyle temsil edilmesini sağlayacak yapılar arasından), doğru bir örnekleme seçim yöntemi ile belirlenen binalar üzerinde, anılan Esaslar'da yer alan koşulların birebir yerine getirilmesi, tüm parametrelerin hesaplanması ve her binaya ilişkin formların hazırlanması suretiyle riskli alan kararı alınması gerekirken, tüm bu hususlar yerine getirilmeksizin tesis edilen dava konusu işlemde mevzuata ve hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla; dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerekirken, davanın reddine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacıların temyiz istemlerinin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 10/06/2021 tarih ve E:2019/13822, K:2021/8077 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Dava konusu işlemin İPTALİNE,
4. Kurulumuzca yeniden bir karar verildiğinden, aşağıda dökümü yapılan toplam …-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL avukatlık ücretinin davalı idarelerden alınarak davacılara verilmesine,
5. Keşif avansından artan …-TL'nin davacılara iadesine,
6.Davalılar yanında müdahil tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin üzerinde bırakılmasına,
7. Yatırılan gider avanslarından artan miktarların istemleri halinde taraflara iadesine,
8. Kesin olarak, 16/12/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka aykırı bulunmadığı, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.