T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/3497
Karar No : 2023/720
DAVACI : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av…
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Vekili …
DAVANIN KONUSU : Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) 65 ve 66. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Muğla iline ilişkin Çevre Düzeni Planı (Göcek/Gökova Özel Çevre Koruma Bölgesi) hükümlerine göre gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine tahsis yapılamayacağı, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 109/d bendine göre yapılacak tahsislerin imar planlarına uygun olması gerektiği, ilgili plan hükümleri, Yönetmeliğin 68. maddesi, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 109/d bendi ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 47. maddesi gereğince Muğla ilinde kıyı kesimlerde bulunan muhtelif taşınmazların kendilerine tahsis edilmesinin talep edildiği, ancak taleplerinin söz konusu taşınmazların daha önce kiralanmış olduğu ve kira sözleşmelerinin devam ettiği gerekçesiyle reddedildiği, tahsis taleplerinin reddine ilişkin işlemlere karşı Muğla 2. İdare Mahkemesi nezdinde iptal davalarının açıldığı, özel çevre koruma bölgelerinde bulunan taşınmazların kendilerine tahsis edilmesi gerekirken ihale yoluyla üçüncü kişilere kiralandığı, kıyılarda bulunan iskele, tekne ve gemi bağlama yerleri ile liman ve marina işletme yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu, dava konusu düzenlemelerin taleplerinin değerlendirmeye alınmayıp taşınmazların üçüncü kişilere devredilmesine ve kamu hizmetinin verilmesine engel teşkil ettiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usûle ilişkin olarak, davacının dava konusu işlemler nedeniyle menfaatinin ne şekilde etkilendiğinin anlaşılamadığı, ayrıca davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise, mevzuat gereğince tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde her türlü tasarrufta bulunma, işletme, işlettirme ve kullanma izni verme yetkisinin Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü'ne ait olduğu, söz konusu yetkiye istinaden dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı, başvuru konusu taşınmazların dava konusu Yönetmeliğin ilgili hükümleri uyarınca ihale yoluyla kiraya verildiği, ihale yapılmaksızın kiralama veya devir işlemi gerçekleştirilmediği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ :
Dava; Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 65. ve 66. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmemiştir.
Davacı Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olması ve kıyılardan yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetilmesi gerektiğinden bahisle buraları işletme yetkisinin büyükşehir belediyesinde olduğu, Muğla ilinde de aynı şekilde kıyıları işletme yetkisinin kendilerine ait olması gerektiği, ancak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Valiliğin koordineli bir şekilde Büyükşehir Belediyesinden bu yetkiyi aldıkları, Bakanlığa bağlı Türkiye Çevre Koruma Vakfı ile Valiliğe bağlı Muğla'ya Hizmet Vakfının %50 şer hisse ile ortak oldukları MUÇEV Turizm ve Ticaret Ltd. Şti.'ne kıyıların işletilmesi hakkının ihalesiz olarak hukuka aykırı bir şekilde verilmiş olduğu, Muçev'in Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 42.maddesinde sayılan kiralama ya da kullanma izni verilecek kurum ve kuruluşlar arasında yer almadığı, ileri sürülerek dava konusu yönetmelik hükümlerinin iptali istenilmektedir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 123. maddesinin birinci fıkrasında, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve Kanunla düzenlenir" hükmü; 124. maddesinde ise "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler" hükmü, "Kıyılardan yararlanma" başlıklı 43. maddesinde de; "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkan ve şartları kanunla düzenlenir." hükmü bulunmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (1 Nolu Kararname) 109. maddesinin 1 . fıkrasının (e) bendiyle; "Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak," görevleri Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğüne verilmiştir.
02/05/2013 tarihli ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren "Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesinde; " (Değişik : RG-23/6/2018-30457) (1) Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.
" kuralı ve 2. maddesinde de; Yönetmeliğin, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsadığı, 3. maddesinde ise; " (Değişik:RG-31/5/2022-31852) (1) Bu Yönetmelik, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109 uncu maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." kuralı getirilmiştir.
Yönetmeliğin dava konusu; "Kıyılarda yapılacak düzenlemeler" başlıklı 65. maddesi; "(Başlığı ile Birlikte Değişik: RG -23/6/2018 -30457) (1) Kıyılar, 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılması ve kıyıların kamunun kullanımına açık tutulması kaydı ile Ek-1 ve Ek-2’deki formlara uygun olarak İdarece kiralanabilir.
" hükmünü; "Kıyı yapıları" başlıklı 66. maddesi; "(1) 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılmak ve ilgili kuruluşlardan izin alınmak suretiyle; kıyıda deniz turizmi tesisleri, tersane, liman, barınak, iskele, yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapan yatırımcılara azami otuz yıla kadar kullanma izni verilebilir." hükmünü içermektedir.
Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik'in, "Kıyılarda yapılacak düzenlemeler" başlıklı dava konusu 65. maddesinde kıyıların, Ek-1 ve Ek-2'deki formlara uygun olarak idarece kiralanabileceği, Ek-1'de ise, söz konusu kiralama işleminin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda belirtilen usullerden birine göre gerçekleştirilecek ihale yoluyla yapılabileceği düzenlenmiştir. Yönetmelik'in "Kıyı yapıları" başlıklı dava konusu 66. maddesinde ise, kıyıda deniz turizmi tesisleri, tersane, liman, barınak, iskele, yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapan yatırımcılara azami otuz yıla kadar kullanma izni verilebileceği düzenlenmiş olup, aynı Yönetmelik'in "Ön İzin ve Kullanma İzni" başlıklı sekizinci bölümünden, kullanma izninin de yine pazarlık usulüyle gerçekleştirilecek ihale yoluyla verileceği anlaşılmaktadır.
3621 sayılı Kıyı Kanunun 1. maddesinde; Kanunun, deniz, tabii ve suni göl ve akarsu kıyıları ile bu yerlerin etkisinde olan ve devamı niteliğinde bulunan sahil şeritlerinin doğal ve kültürel özelliklerini gözeterek koruma ve toplum yararlanmasına açık, kamu yararına kullanma esaslarını tespit etmek amacıyla düzenlendiği,
5. maddesinde; Kıyıların, Devletin hüküm ve tasarrufu altında, herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasına açık olduğu, Kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceği, "Kıyının Korunması, Yapı Yasağı, Kıyı ve Denizde Yapılacak Yapılar " başlıklı 6. maddesinde ise; "Kıyı, herkesin eşitlik ve serbestlikle yararlanmasına açık olup, buralarda hiçbir yapı yapılamaz; duvar, çit, parmaklık, telörgü, hendek, kazık ve benzeri engeller oluşturulamaz. Kıyılarda, kıyıyı değiştirecek boyutta kazı yapılamaz; kum, çakıl vesaire alınamaz veya çekilemez. Kıyılara moloz, toprak, curuf, çöp gibi kirletici etkisi olan atık ve artıklar dökülemez. (Ek fıkra:14/2/2020-7221/21 md.) Kıyının kumluk veya çakıllık olduğu alanlarda denize girme, güneşlenme, amatör su sporları gibi faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik rekreatif amaçlı iskele yapılamaz. Ancak, kıyının kayalık karakter gösterdiği ya da kıyının kumluk veya çakıllık olmasına rağmen niteliği gereği su alanından başka türlü faydalanmanın mümkün olmadığı zorunlu hallerde genişliği üç metreyi geçmeyen ve platform niteliği taşımayan rekreatif amaçlı iskeleler yapılabilir. Buna ilişkin usul ve esaslar; 2634 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından müştereken, diğer alanlarda ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca belirlenir.
Kıyıda imar planı kararı ile;
a) İskele, liman, barınak, yanaşma yeri, rıhtım, dalgakıran, köprü, menfez, istinat duvarı, fener, çekek yeri, kayıkhane, tuzla, dalyan, tasfiye ve pompaj istasyonları gibi, kıyının kamu yararına kullanımı ve kıyıyı korumak amacına yönelik alt yapı ve tesisler, Sahil Güvenlik Komutanlığının faaliyetlerinin özelliği gereği kıyıdan başka yerde yapılması mümkün olmayan Sahil Güvenlik Komutanlığı bağlısı gemi/bot karakolları ve destek birimi binaları,
b) Faaliyetlerinin özellikleri gereği kıyıdan başka yerde yapılmaları mümkün olmayan tersane, gemi söküm yeri ve su ürünlerini üretim ve yetiştirme tesisleri gibi, özelliği olan yapı ve tesisler,
c) (Ek: 3/7/2005-5398/13 md.) Organize turlar ile seyahat eden kişilerin taşındığı yolcu gemilerinin (kruvaziyer gemilerin) bağlandığı, günün teknolojisine uygun yolcu gemisine hizmet vermek amacıyla liman hizmetlerinin (elektrik, jeneratör, su, telefon, internet ve benzeri teknik bağlantı noktaları ve hatlarının) sağlandığı, yolcularla ilgili gümrüklü alan hizmetlerinin görüldüğü, ülke tanıtımı ve imajını üst seviyeye çıkaracak turizm amaçlı (yeme-içme tesisleri, alışveriş merkezleri, haberleşme ve ulaştırmaya yönelik üniteler, danışma, enformasyon ve banka hizmetleri, konaklama üniteleri, ofis binalar) fonksiyonlara sahip olup, kruvaziyer gemilerin yanaşmasına ve yolcuları indirmeye müsait deniz yapıları ve yan tesislerinin yer aldığı kruvaziyer ve yat limanları,
d) (Ek: 31/7/2008-5801/3 md.) Uluslararası spor otoritelerinin, Türkiye’de spor faaliyetlerinin düzenleneceğine dair kararı gereğince Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu spordan sorumlu Bakanlığın izni doğrultusunda, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun (I) sayılı Cetvelinde düzenlenen genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, aynı Kanunun (II) sayılı Cetvelinde düzenlenen özel bütçeli idareler, belediyeler ile il özel idareleri tarafından her türlü spor aktiviteleri ve organizasyonların yapılmasına/yaptırılmasına yönelik spor tesisleri ve zorunluluk arz eden durumlarda bunların tamamlayıcı konaklama tesisleri,
e) (Ek: 18/6/2017-7033/33 md.) Trabzon, Rize ve Zonguldak illerinde 24/5/1933 tarihli ve 2219 sayılı Hususi Hastaneler Kanunu kapsamında kalan sağlık tesisleri hariç olmak üzere, Cumhurbaşkanınca alınacak kamu yararı kararı doğrultusunda kurulacak sağlık tesisleri ve alternatif alan bulunmaması durumunda 9/1/2002 tarihli ve 4737 sayılı Endüstri Bölgeleri Kanununa göre kurulan, işletilen ve mevcut en iyi teknikleri kullanan endüstri bölgeleri,
f) (Ek: 29/11/2018-7153/18 md.) Enerji iletim hatları,
g) (Ek:14/2/2020-7221/21 md.) Millet bahçeleri, Yapılabilir. " hükmü getirilmiştir.
Yukarıda değinilen tüm mevzuatın değerlendirilmesinden; Kıyıların; devletin hüküm ve tasarrufu altında olması ve kıyılardan yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetilmesi amir hükümleri doğrultusunda, Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılması ve kıyıların kamunun kullanımına açık tutulması kaydı ile 2886 sayılı İhale Kanununa uygun olarak İdarece kiralanabileceği yolundaki hükümde ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılmak ve ilgili kuruluşlardan izin alınmak şartlarıyla; kıyıda deniz turizmi tesisleri, tersane, liman, barınak, iskele, yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapan yatırımcılara azami otuz yıla kadar kullanma izni verilebileceği yolundaki düzenlemede yasa ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü ve Altıncı Daireleri'nce, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte yapılan toplantıda, duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/02/2023 tarihinde, davacı vekili Av....'un ve davalı idare vekili Hukuk Müşaviri Vekili ...'in geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava konusu yönetmelik 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Dava konusu Yönetmelik'in 65 ve 66. maddelerin de aralarında yer aldığı bir kısım maddelerinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Ondördüncü Dairesi’nin 03/07/2014 tarih ve E:2014/1554 sayılı kararıyla 65. madde yönünden yürütmenin durdurulması, 66. madde yönünden yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmiş; devam eden süreçte Danıştay Ondördüncü Dairesi’nin 22/02/2017 tarih ve E:2014/1554, K:2017/966 sayılı kararıyla 65. maddenin iptaline, 66. madde yönünden ise davanın reddine karar verilmiş; bu karara karşı yapılan temyiz başvurusu ise Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 25/02/2019 tarih ve E:2017/2214, K:2019/771 sayılı kararı ile reddedilmiştir.
Aktarılan süreç sonrasında 23/06/2018 tarih ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik değişikliği ile Yönetmeliğin 65. maddesi de başlığı ile birlikte yeniden düzenlenmiştir.
Davacı tarafından 22/04/2019 ve 01/11/2019 tarihli dilekçeler ile davalı idareye yapılan 14 ayrı başvuru ile Muğla ilinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki plaj, kumsal, günübirlik alan, iskele, şamandıra ve hizmet alanı niteliğindeki muhtelif taşınmazların ilgili mevzuat hükümleri kapsamında kendilerine tahsis edilmesi talep edilmiştir.
Davalı idarenin … tarih ve E…. sayılı yazısı ile başvuru konusu alanların daha önceki yıllarda kiralanmış olduğu ve kira sözleşmelerinin devam ettiği gerekçesiyle tahsis talebinin değerlendirilemediği ve diğer tahsis taleplerinin Bakanlıkça değerlendirileceği bildirilmiş, bunun üzerine davacı tarafından dava konusu Yönetmeliğin 65 ve 66. maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USÛL YÖNÜNDEN :
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Kıyılardan yararlanma" başlıklı 43. maddesinde, "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir." kuralı yer almaktadır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü" başlıklı 109. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri;
e) Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak" kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik'in yayımlandığı tarih itibarıyla "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsar."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 29/6/2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A ve 33. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin "Kıyılarda yapılacak düzenlemeler" başlıklı 65. maddesinde, "Kıyılar, 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılması ve kıyıların kamunun kullanımına açık tutulması kaydı ile Ek-1 ve Ek-2’deki formlara uygun olarak İdarece kiralanabilir."; "Kıyı yapıları" başlıklı 66. maddesinde, "3621 sayılı Kıyı Kanunu ve 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılmak ve ilgili kuruluşlardan izin alınmak suretiyle; kıyıda deniz turizmi tesisleri, tersane, liman, barınak, iskele, yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapan yatırımcılara azami otuz yıla kadar kullanma izni verilebilir." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmelik ekinde yer alan Ek-1 Kira Şartnamesi'nin 2. maddesinde ise, "1 inci maddede niteliği ve diğer özellikleri belirtilen taşınmaz Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce/…..Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğünce, ..../...../...... tarihinde .................. günü saat ......... de yapılacak ihale ile kiraya verilecektir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
İdarelerin, düzenleyici işlem tesis ederken objektif bir şekilde hareket etmeleri, kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralı yer almıştır.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, yürürlüklerini üst düzeydeki kurallardan aldıkları kuşkusuzdur. Kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasadan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm içermemesi gerekir.
Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili her türlü tasarrufta bulunma, işletme, işlettirme ve kullanım izinlerini verme yetkisinin 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bünyesinde bulunan Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü'ne verildiği, söz konusu yetkiye istinaden çıkarılan dava konusu Yönetmelik'te taşınmazlarla ilgili olarak Bakanlığın sahip olduğu yetkinin ihale yoluyla kullanılacağının temel prensip olarak belirlendiği, bu bağlamda dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde, "Bu Yönetmelikte geçen; Kanun, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade eder." kuralına yer verildiği anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı Büyükşehir Belediyesi tarafından Muğla il sınırları içerisinde bulunan ve Yönetmelik kapsamında yer alan alanların ilgili imar planları gereğince ve kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla kendilerine tahsis edilmesinin talep edildiği, bu talebin söz konusu taşınmazların daha önce kiralanmış olduğu gerekçesiyle reddi üzerine bakılan davanın açıldığı, davacı tarafından esas itibarıyla, söz konusu taşınmazların dava konusu Yönetmelik hükümleri uyarınca belirli bir şirkete ihalesiz olarak protokol ile devredildiği, buna bağlı olarak tahsis taleplerinin değerlendirmeye alınmadığı ve kamu hizmetinin yerine getirilmesine engel olunduğu iddialarının ileri sürüldüğü anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmelik'in 65. maddesinin incelenmesi;
Yönetmelik'in 65. maddesinde yer alan düzenlemenin incelenmesinden; Yönetmelik kapsamındaki kıyıların, 3621 sayılı Kıyı Kanunu ile 03/08/1990 tarih ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılması ve kıyıların kamunun kullanımına açık tutulması koşuluyla kiralanabilmesine imkân tanındığı, kiralamanın ise Yönetmelik ekinde yer alan Kira Şartnamesi (Ek-1) ve Kira Sözleşmesi (Ek-2)'ne uygun olarak yapılması gerektiğinin belirtildiği, Kira Şartnamesi (Ek-1)'nin ikinci maddesinde yer alan düzenleme uyarınca taşınmazın yapılacak ihale neticesinde kiraya verilebileceği anlaşılmaktadır.
Yönetmelik kapsamındaki taşınmazların kiraya verilmesine ilişkin düzenlemelere 55. ve devamındaki maddelerde yer verildiği, Yönetmelik'in 55. maddesinde ise, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazların kiraya verilmesinde uygulanacak ihale usullerinin düzenlendiği görülmekte olup, aktarılan düzenlemeler gereğince Yönetmelik kapsamındaki kıyıların 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda yer alan usullere göre yapılacak ihale neticesinde kiralanabileceği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili her türlü tasarrufta bulunma, işletme, işlettirme ve kullanım izinlerini verme yetkisinin davalı idareye verildiği, söz konusu yetkinin Yönetmelik kapsamındaki yerlerin kiralanabilmesini de kapsadığı, anılan yetkiye istinaden dava konusu Yönetmelik kuralı ile Yönetmelik kapsamındaki kıyıların yapılacak ihale neticesinde kiralanabilmesine ilişkin düzenleme yapıldığı, her ne kadar davacı tarafından ihale yapılmaksızın işletme hakkı verilmesi ve protokol yapılması suretiyle kiralama yapıldığı ileri sürülmüş ise de, söz konusu usûle imkân tanıyan düzenlemenin dava konusu maddenin önceki hâlinde yer aldığı, ayrıca düzenlemeyle kıyıların korunmasını ve kamunun kullanımına açık tutulmasını güvence altına alan hükümlere de yer verildiği göz önünde alındığında, davalı idareye tanınan yetki kapsamında tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik'in 66. maddesinin incelenmesi;
Yönetmelik'in 66. maddesinde yer alan düzenlemenin incelenmesinden; 3621 sayılı Kıyı Kanunu ile 03/08/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılmak ve ilgili kuruluşlardan izin alınmak şartıyla, kıyıda deniz turizmi tesisleri, tersane, liman, barınak, iskele, yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapanlara âzâmî otuz yıla kadar kullanma izni verilebilmesine imkân tanındığı anlaşılmaktadır.
Yönetmelik kapsamındaki yapı ve tesisler için kullanma izni verilmesi şartlarını içeren düzenlemelere 61. ve devamındaki maddelerde yer verildiği, Yönetmelik'in 63. maddesinde ise, kullanma izninin hangi ihale usûlüyle verileceğinin kurala bağlandığı görülmekte olup, bu düzenlemeler gereğince kıyılarda inşa edilen yapı ve tesisler için yapılacak ihale neticesinde kullanma izni verilebileceği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili her türlü tasarrufta bulunma, işletme, işlettirme ve kullanım izinlerini verme yetkisinin davalı idareye verildiği, söz konusu yetkinin Yönetmelik kapsamındaki yerlerde inşa edilen yapılar için kullanma izni verilebilmesini de kapsadığı, anılan yetkiye istinaden dava konusu Yönetmelik kuralı ile Yönetmelik kapsamındaki kıyı yapıları için yapılacak ihale neticesinde kullanma izni verilebilmesine ilişkin düzenleme yapıldığı, maddede sayılan yapı ve tesislerin Kıyı Kanunu ile Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte kıyıda yapılabilecek yapılar arasında yer aldığı ve kıyıların korunmasını güvence altına alan hükümlere yer verildiği göz önünde bulundurulduğunda, davalı idareye tanınan yetki kapsamında tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/02/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.