T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/3941
Karar No : 2024/692
TEMYİZ EDENLER :1-(DAVACI):... Vakfı
VEKİLİ: Av. ...
2-(DAVALI):…Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU: Danıştay Altıncı Dairesinin 28/09/2021 tarih ve E:2017/6600, K:2021/10176 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 06/07/2017 tarihinde onaylanan Zonguldak Bartın-Karabük Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin ...ve ...sayılı paftaların serbest bölge olarak planlanan bölümünün ve plan hükümlerinin VI. 1.4.3, V.16. V.21, V.37. V.38. V.48. VI.10.4, Vl.24.4, VI.31, VI.12, sayılı maddeleri, VI.18.5. sayılı maddesinin "Tarımsal amaçlı yapılar için Emsal: 0,20'dir" kısmı ile Vl.29.11. sayılı maddesinin üçüncü paragrafının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 28/09/2021 tarih ve E:2017/6600, K:2021/10176 sayılı kararıyla;
Dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden;
Dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin, plan hükümlerinin VI.1.4.3, V.16. V.21, V.37. V.38. V.48. VI.10.4, VI.24.4, VI.31, VI.12 sayılı maddeleri, VI.18.5 sayılı maddesinin "tarımsal amaçlı yapılar için emsal: 0,20'dir" kısmı ve VI.29.11 sayılı maddesinin üçüncü paragrafına ilişkin kısmı yönünden;
VI.1.4.3 sayılı maddesinde, "Filyos Limanının uygulanmasını destekleyici ve fonksiyonu gereği ihtiyaç duyacağı Liman Gerisi Alan Filyos Endüstri Bölgesinde oluşturulabilir.” hükmünün yer aldığı,
Dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine askı süresi içinde Zonguldak Valiliği Bilim, Sanayi ve Teknoloji İl Müdürlüğü tarafından yapılan itiraz sonucunda anılan hükmün "11/09/2017 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile ilan edilen Filyos Endüstri Bölgesinin sınırları içinde 4737 sayılı Endüstri Bölgeleri Kanunu hükümleri saklıdır.” şeklinde yeniden düzenlendiği, liman gerisi alanın dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı uyarınca ilgili idarelerce yapılacak alt ölçekli imar planlarında planlanacağı sonucuna ulaşıldığından, bu maddede şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık görülmediği,
2) Plan hükümlerinin V.16, V.21, V.37, V.38, V.48, VI.10.4, VI.24.4, VI.31 sayılı maddeleri yönünden;
Anılan maddelere ilişkin davacının iddiaları ile davalı idarenin savunması tek çerçevede toplandığından, bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden,
Planın V.16 sayılı maddesinde; "19.07.2007 tarihinden önce İlbank A.Ş. tarafından ihale edilerek çalışmaları başlatılan imar planları, bu çevre düzeni planının nüfus kabullerini aşmamak ve ilgili kurum ve kuruluş görüşlerine uyulmak kaydı ile bu planda değişikliğe gerek kalmaksızın yapılır ve onaylanır. Onaylanan planlar veri tabanına işlenmek üzere sayısal ortamda Bakanlığa gönderilecektir.” hükmünün,
V.21 sayılı maddesinde; "Bu planda kentsel yerleşme alanı ve kırsal yerleşme alanı olarak belirlenen alanların baraj gölü altında kalması durumunda, bu alanlara ilişkin yeni yer seçimleri ve alt ölçekli planlar ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda çevre düzeni planı değişikliği yapılmaksızın ilgili idarelerce yapılacak ve onaylanacaktır. Onaylanan planlar veri tabanına işlenmek üzere sayısal ortamda Bakanlığa gönderilecektir.” hükmünün,
V.37 sayılı maddesinde; "Bu plan kapsamındaki alanlarda, ihtiyaç olması halinde güvenlik, sağlık, eğitim, yeşil alanlar vb. gibi sosyal ve teknik altyapı alanları; kent veya bölge/havza bütününe yönelik her türlü atık bertaraf tesisleri ve bunlarla entegre geri kazanım tesisleri, arıtma tesisleri, resmi kurum alanı, mezbaha, karayolu, demiryolu, havaalanı, baraj, enerji iletimi, yenilenebilir enerji üretim ve doğalgaz depolama vb. gibi teknik altyapı alanları, organize sanayi bölgeleri, endüstri bölgeleri ve serbest bölgeler yapılabilir. Bu kullanımlara ilişkin imar planları, ÇED Yönetmeliği kapsamında kalanlar için “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu” veya “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir” kararının bulunması; ÇED Yönetmeliği kapsamı dışında olanlar için ise, ilgili kurum ve kuruluşların uygun görüşü olması kaydı ile bu planda değişikliğe gerek olmaksızın, kurum ve kuruluşların görüşlerine uyularak ilgili idaresince hazırlanır ve onaylanır. Onaylanan planlar sayısal ortamda veri tabanına işlenmek üzere Bakanlığa gönderilir. Söz konusu tesisler/tesis alanları amacı dışında kullanılamaz." hükmünün,
V.38 sayılı maddesinde; "Bu plan kapsamındaki alanlarda, Toplu Konut İdaresi'ne (TOKİ) tahsis edilmiş alanlarda, TOKİ tarafından üretilecek toplu konut alanlarına ilişkin başvurular, özelleştirme kapsam ve programındaki alanlarda yapılacak olan uygulamalar, 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanuna tabii alanlara ilişkin uygulamalar ile İlbank A.Ş. Tarafından 6107 Sayılı Kanun uyarınca yapılacak uygulamalar, bu planın koruma, gelişme ve planlama ilkeleri ve nüfus kabulleri çerçevesinde bu planda değişikliğe gerek olmaksızın ilgili idaresince değerlendirilir. Bu doğrultuda onaylanan alt ölçekli planlar sayısal ortamda veri tabanına işlenmek üzere Bakanlığa gönderilir. Söz konusu talepler kentsel ve kırsal yerleşme alanları içerisinde kalması durumunda, imar planı bütünlüğü çerçevesinde ve nüfus kabulü dâhilinde, ilgili idaresince alt ölçekli planlarda değerlendirilir ve onaylanır." hükmünün,
V.48 sayılı maddesinde; "Planlama alanında yer alacak beton santrallerinin öncelikle planda belirlenmiş olan sanayi alanlarına yönlendirilmesi esastır. Ancak ihtiyaç olması halinde birden fazla beton santralinin bir araya getirileceği alanların yer seçimi; söz konusu alanların kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının içinde ya da bu alanlara bitişik olmaması, su kaynakları koruma kuşakları içerisinde veya herhangi bir koruma statüsü bulunan bir alanda yer almaması, tarımsal arazi vasfının düşük olması ile bölgede yer alacak tesislerin birbirine bitişik konumda olması esasları dikkate alınarak, ilgili Valilik ve/veya Büyükşehir/İl Belediyesi koordinatörlüğünde kurulacak olan, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı İl Müdürlüğü ve diğer ilgili kurum ve kuruluş temsilcilerinin yer aldığı komisyonca belirlenebilir. Yer seçimi yapılan bu alanların imar planları, bu planda değişiklik yapılmaksızın ilgili idaresince onaylanır. Seçilmiş alanlara ilişkin onaylanan planlar sayısal ortamda veri tabanına işlenmek üzere Bakanlığa gönderilir. Bu alanlarda çevre kirliliğini önleyici her tür önlemin alınması ve ortak arıtma tesisleri oluşturulması esastır." hükmünün,
VI.10.4 sayılı maddesinde; "İlgili mevzuatı uyarına mevcut Serbest Bölgelere yapılacak olan 50 hektarı geçmeyen ilaveler için 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğine gerek kalmaksızın alt ölçekli planlar hazırlanabilir." hükmünün,
VI.24.4 sayılı maddesinde; "Bu planda gösterilen askeri alanların Milli Savunma Bakanlığı tarafından askeri alan dışına çıkarılarak ilgili idaresine tahsis veya devir edilmesi halinde, çevre düzeni planı değişikliği yapılmaksızın bu alanlar alt ölçekli planlarda öncelikle sosyal ve teknik altyapı alanı olarak kullanılmak üzere ilgili idaresince kentsel yerleşme alanı olarak planlanabilir. Onaylanan planlar veri tabanına işlenmek üzere sayısal ortamda Bakanlığa gönderilir." hükmünün,
VI.31 sayılı maddesinde; "Yenilenebilir enerji (rüzgâr, güneş, jeotermal, hidroelektrik) üretim alanlarında, ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve enerji piyasası düzenleme ve denetleme kurulunca verilecek lisans kapsamında, bakanlığın görüşü alınarak, bu çevre düzeni planında değişikliğe gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda hazırlanan nazım ve uygulama imar planları, ilgili idaresince onaylanır ve bu planın veri tabanına işlenmek üzere sayısal ortamda Bakanlığa gönderilir." hükmünün yer aldığı,
V.16 sayılı madde yönünden yapılan değerlendirmede; davaya konu çevre düzeni planının yapımı aşamasında, yerleşim bölgesindeki illerde yer alan yerleşim yerlerine ilişkin İller Bankasınca ihale edilmiş ve çalışmalara başlanmış imar planlarının bulunabileceği gözetilerek, çevre düzeni planı nüfus kabullerini aşmamak kaydıyla çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın veri tabanına işlenerek alt ölçekli planların yapılmasında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık görülmediği,
V.21 sayılı madde yönünden yapılan değerlendirmede; davaya konu çevre düzeni planında belirlenen kentsel ve kırsal yerleşim alanlarının, baraj gölünün altında kalmasının istisnai bir durum olduğu açık olduğundan, böyle bir durumun varlığı halinde bu alanlara ilişkin yeni yer seçimlerinin ve alt ölçekli planların ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda çevre düzeni planında değişiklik yapılmaksızın ilgili idarelerce yapılacağı ve onaylanacağına dair düzenlemede şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık görülmediği,
V.37 sayılı madde yönünden yapılan değerlendirmede; düzenlemenin, plan esnekliğini ve dinamizmini sağlaması açısından önemli olmasına karşın fazlasıyla genel bir madde olduğu, plan değişikliği gerektiren hususların mutlaka plana işlenmesinin gerekmesi nedeniyle, plan hükümlerinin hangi yatırım kararlarının çevre düzeni planında değişiklik gerektireceği hangilerinin gerektirmeyeceği konusunda net bir düzenleme yapılarak çerçeve çizilecek şekilde yeniden oluşturulması gerektiği gerekçesiyle, söz konusu düzenlemede şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği,
V.38 sayılı madde yönünden değerlendirmede; plan notunun, ÇDP'nında belirlenen kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının dışında da TOKİ'nin plan hazırlayıp konut inşa edebileceğini öngörmesi ve ÇDP'nda belirlenen kentsel ve kırsal gelişme alanlarının dışında konut üretilmesini sağlanması nedeniyle plan hiyerarşisi ve çevre düzeni planı yapma amaçlarıyla bağdaşmadığı, bu nedenle söz konusu düzenlemede şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği,
V.48 sayılı madde yönünden değerlendirmede; beton santralleri için planlama ve sanayi mevzuatı uyarınca organize sanayi bölgeleri, küçük sanayi siteleri, konut dışı kentsel çalışma alanlarında yer seçilmediği, inşaat sektöründeki gelişmeye paralel olarak meydana gelen talebi yönetmek ve beton santrallerinin münferit ve plansız gelişmesini önlemek amacıyla çevre kirliliğine yol açmayacak tüm önlemlerin alınarak, ortak alt yapı ihtiyacını karşılamak üzere birden fazla beton santralinin belirlenen sanayi alanlarına yönlendirilmesine, bu alanların koruma statüsü olmayan, kırsal ve kentsel yerleşim alanlarına bitişik olmayan, tarımsal arazi vasfının düşük olduğu alanlar tespit edilerek Valilik ve/veya Büyükşehir/ İl Belediyesi koordinatörlüğünde kurulacak olan Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı İl Müdürlüğü ve diğer ilgili kurum ve kuruluş temsilcilerinin yer aldığı komisyonca belirleneceğine dair düzenlemede, planlama esasları ve şehircilik ilkelerine aykırılık görülmediği,
VI.10.4 sayılı madde yönünden değerlendirmede; bilirkişi raporundaki görüşler doğrultusunda, davaya konu planların bu kısmının yürürlükteki mevzuata uygun olarak hazırlandığı görüldüğünden, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık görülmediği,
VI.24.4 sayılı maddesine ilişkin olarak yapılan değerlendirmede; askeri alan dışına çıkarılan alanların sadece sosyal ve teknik alt yapı alanı olarak ayrılabileceğinin plan notu ile düzenlendiği, bu alanların yerleşik alan ya da gelişme alanlarının ihtiyacı olduğu gözönünde bulundurulduğunda, 1/100.000 ölçekli planda değişikliğe gerek bulunmadığı, ayrıca sadece alt ölçekli planın konusu olmayıp, çevre düzeni planı lejantında yer alan bir kullanım (örneğinin bölge parkı gibi) alt ölçekli planlar kapsamında belirlendiği takdirde, davalı idarece çevre düzeni planında değişiklik yapılacağının kuşkusuz olduğu,
VI.31 sayılı madde yönünden değerlendirmede; davaya konu planın ölçeği de gözönünde bulundurularak ÇDP'nin onayından önce veya sonra EPDK'dan alınacak izin ve lisans kapsamında alt ölçekli plan kararları ile plan paftalarında gösterime gerek olmaksızın yenilebilir enerji kaynakları ile enerji üretim tesislerinin yapılmasına olanak tanınmasının şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırı bulunmadığı, davacının iddiaları ve bilirkişileri tespitlerinin planı kusurlandırır nitelikte görülmediği,
3 ) Plan hükümlerinin "Organize Tarım ve Hayvancılık Alanlarını" düzenleyen VI.12 sayılı maddesi yönünden;
Anılan maddenin, "VI.12.1: Bu alanlar içerisinde; tarımsal amaçlı yapılar ile hububat, meyve ve sebze üretimi için uygun tarım alanları, sebze ve çiçek yetiştiriciliği için seralar, mantarcılık, hayvancılık ve et entegre tesisleri, otlaklar, tarımsal işletmeler, tarımsal ürün işleme ve paketleme tesisleri, meyve işleme tesisleri, soğuk hava depoları, yem depoları, tarımsal işletmelerinin ön arıtma ya da toplu arıtma tesisleri, organik atıkların geri dönüşüm tesisleri, hayvan klinikleri, kireçli ölü hayvan gömü çukurları, tarımsal araç-gereç parkları, tarımsal ürün toplama, depolama, saklama ve pazarlama hizmetleri, ürün borsası, tarımsal eğitim merkezleri, tarım ve hayvancılığa yönelik ar-ge ve laboratuvar alanları gibi Gıda, Tarım Ve Hayvancılık Bakanlığı’nın bölge stratejisine uygun görüş verdiği tesisler ile çalışanların ihtiyacına yönelik sosyal ve kültürel donatı alanları, ihtiyaçlara ve planlama ilkelerine uygun şekilde toplu olarak -organize şekilde-yer alabilecektir.
VI.12.2 : Bu alanlarda yer alacak işletmelerin yapılanma koşulları ve nitelikleri alt ölçekli planlarda belirlenecektir.
VI.12.3 : Bu planda gösterilenler dışında ihtiyaç olması halinde diğer yerlerde talep edilen organize tarım ve hayvancılık alanları için, en az 20 ha. olacak şekilde, ilgili kurum ve kuruluş görüşlerine bağlı kalınarak, İl Toprak Koruma Kurulu marifetiyle yer seçimi yapılabilir.
VI.12.4 : Bu planda gösterilenler dışında yer seçimi yapılan alanlara ilişkin imar planları bu çevre düzeni planında değişikliğe gerek olmaksızın ilgili idaresince hazırlanır ve onaylanır. Onaylanan planlar sayısal ortamda veri tabanına işlenmek üzere Bakanlığa gönderilir. Söz konusu tesisler/tesis alanları amacı dışında kullanılamazlar." şeklinde olduğu,
Davacı tarafından, hayvancılığın, tarımdan ayrı ve bağımsız sektör olarak ele alınmaması gerektiğinin ileri sürüldüğü,
Davaya konu çevre düzeni planı hükümlerinin III.25 sayılı maddesinde, organize tarım ve hayvancılık alanlarının tanımlandığı, V.I2 sayılı maddenin alt maddelerinde, bu alanlarda bulanabilecek kullanımların belirlendiği,
Plan açıklama raporunda, alana ilişkin tarım sektörüne yönelik ana stratejilerin belirlendiği, burada hayvansal üretime ilişkin strateji ve uygulama stratejilerinin oluşturulduğu, davalı idarece de bölgenin büyük potansiyelinin tarım (bitkisel ve hayvansal) üretimi olduğu, bu potansiyelin değerlendirilmesi için plan kararlarının getirildiği, küçük işletmelerin faaliyetlerini sürdürmelerine engel bulunmadığı yönündeki görüşlere göre bölgede organize tarım ve hayvancılık bölgeleri kullanımının öngörülmesinin ve gerçekleşmesinin bölgenin gelişmesinde büyük rol oynayacağı,
Bu itibarla, plan hükümlerinin yeterli korumayı sağladığı, getirilen uygulamanın bölgenin özelliğine uygun olduğu, planda şematik olarak gösterilen organize tarım ve hayvancılık bölgesi olan bir alanda yer alacak işletmelerin yapılanma koşullarının ve niteliklerinin alt ölçekli planlara bırakılmasının, bu ölçeğin ayrıntı düzeyi az olduğu için uygun olduğu, diğer taraftan bu alanlarda bulunanların ihtiyacına yönelik sosyal ve kültürel donatı alanlarının yer almasının bilirkişi raporunda da belirtildiği üzere, konut içermemesi nedeniyle şehircilik ilkelerine aykırı olmadığı,
4) Plan hükümlerinin VI.18.5 sayılı maddesinin “Tarımsal amaçlı yapılar için Emsal 0.20’dir” kısmı yönünden;
Dava konusu çevre düzeni planı hükümlerinin III.34 sayılı maddesinde, tarımsal amaçlı yapıların; "toprak koruma ve sulamaya yönelik alt yapı tesisleri, entegre nitelikte olmayan hayvancılık ve su ürünleri üretim ve muhafaza tesisleri ile zorunlu olarak tesis edilmesi gerekli olan müştemilatlar, mandıralar, üreticinin bitkisel üretime bağlı olarak elde ettiği ürünü için ihtiyaç duyacağı yeterli boyut ve hacimde depolar, un değirmeni, tarım alet ve makinelerinin muhafazasında kullanılan sundurma ve çiftlik atölyeleri, seralar, tarımsal işletmede üretilen ürünün özelliği itibariyla hasattan sonra iki saat içinde işlenmediği takdirde ürünün kalite ve besin değeri kaybolmasının söz konusu ise bu ürünlerin işlenmesi için kurulan tesisler ile T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından tarımsal amaçlı olduğu kabul edilen entegre nitelikte olmayan tesisler " olarak tanımlandığı,
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 27. maddesinde entegre tesis niteliğinde olmayan ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar ibaresine yer verildiği,
Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, tarım alanlarında, Kanun'da öngörülen ve III.34 sayılı plan notunda belirtilen kullanımlar dışında bir yapı yapmanın mümkün olmadığı,
Kaldı ki, 5403 sayılı Kanun ve plan hükümleri uyarınca tarım arazilerinin bölünemeyeceği açık olduğundan, tarım topraklarında tarımsal faaliyetlerini geliştirilmesi amacıyla tarım alanlarında (3083 Sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa Tabi Tarım Arazileri) tarımsal amaçlı yapılar için E:0.20 yapılaşma koşullarının getirilmesinin mevzuata aykırı olmadığı,
5) Plan hükümlerinin Vl.29.11 sayılı maddesinin üçüncü paragrafı yönünden;
Maddede, “Alt ölçekli planlarda ve yönetim planı sınırları içerisindeki uygulamalarda; Porsuk Barajı Havza Koruma Planı, Akşehir-Eber Gölleri Sulak Alan Yönetim Planı ile Karakuyu Sazlıkları Yönetim Planı hükümlerine uyulması zorunludur.” hükmüne yer verildiği, Plan hükümlerinin Vl.29.11. sayılı maddesinin üçüncü paragrafında yer verilen hükmün sehven getirildiği anlaşıldığından, söz konusu düzenlemede şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği,
Dava konusu plan değişikliğinin ...ve ...sayılı paftalarında belirlenen "serbest bölge" kullanımı yönünden;
Filyos Serbest Bölgesine ilişkin alınan ilk kararın 04/04/1994 tarih ve 94/5377 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararı olduğu, anılan kararda Filyos Nehri boyunca dört kısımdan oluşacak şekilde serbest bölge öngörüldüğü, 30/09/1996 tarih ve 96/8692 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararı ile Filyos Serbest Bölge sınırlarının küçültüldüğü,
30/11/2006 (Daire kararında sehven 30/11/2016 olarak yazılmıştır) tarih ve 2006/11566 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararı ile Filyos Serbest Bölgesinin kurulması ve sınırlarına ilişkin önceki kararnamelerin yürürlükten kaldırıldığı ve daha önce alınan serbest bölge kararlarının iptal edildiği, 2008 yılında, 01/09/2008 tarih ve 2008/14087 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararıyla 1994 yılında ilan edilen sınırla uyumlu şekilde yeniden Filyos Serbest Bölgesi kararının ilan edildiği, 2009 yılında ise, 25/02/2009 tarih ve 2009/14730 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararıyla serbest bölgenin sınırlarında ve alt bölge tanımlarında değişikliğe gidildiği, Mülga Bakanlar Kurulu'nun 05/10/2010 tarih ve 2010/975 sayılı kararı ile, Filyos Serbest Bölgesi alanının kuzeydeki kısmı ile güneydeki kısmının serbest bölge dışına çıkarıldığı, anılan serbest bölge kararının dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğiyle ...ve ...plan paftalarına işlenmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı,
Dosyanın ve dosya kapsamında yer alan bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, çevre düzeni planı kararlarının kurumlardan ve arazi çalışmalarından elde edilen veriler, nüfus projeksiyonları ve yerel idarelerin imar planları, bölgesel yatırım kararları, koruma statülü alanlar, ulaşım ağları gibi plana girdi sağlayan verilerin değerlendirilmesi sonucunda oluşturulduğu,
Bilirkişiler tarafından her ne kadar, ...ve ...sayılı paftaların serbest bölge olarak planlanmasına ilişkin dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin gerek ekolojik değerleri koruma ve sürdürme, gerekse sel ve taşkın riski açısından evrensel planlama ilkeleri olan sürüdürülebilir kalkınma, iklim değişikliği ile mücadele, kaynakların verimli kullanımı ve korunarak sürdürülmesi ilkelerine, çevre düzeni planının amaçlarını, özünü ve niteliğini tanımlayan ilgili imar mevzuatına uygun olmadığı tespit ve değerlendirmelerinde bulunulmuş ise de, dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğiyle ...ve ...sayılı paftaların serbest bölge olarak planlanmasının ekolojik açıdan uygun olduğu anlamı taşımadığı, söz konusu plan değişikliğinin yukarıda belirtildiği üzere kurumlardan elde edilen veriler ile yasal mevzuat uyarınca yetkili kurumlarca oluşturulan bölgesel yatırım kararlarının çevre düzeni planına işlenmesinden ibaret olduğu, dava konusu edilen planlama kararının 05/10/2010 tarih ve 2010/975 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararına dayandığı, söz konusu bölgedeki taşınmazların acele kamulaştırılmasına ilişkin 01/09/2008 tarih ve 2008/14087 sayılı mülga Bakanlar Kurulu kararı ile anılan bölgenin Serbest Bölge olarak ilan edilmesine ilişkin mülga Bakanlar Kurulu'nun 25/02/2009 tarih ve 2019/14730 sayılı ve 05/10/2010 tarih ve 2010/975 sayılı kararlarının iptaline karar verilmesi istemiyle açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 18/12/2018 tarih ve E:2012/8443, K:2018/4030 sayılı kararıyla, taşınmazların acele kamulaştırılmasına ilişkin işlemin iptaline, davanın serbest bölge ilanı ve serbest bölge sınırlarının yeniden belirlenmesine ilişkin kısmı yönünden reddine karar verildiği, anılan kararın ise, davacı ve davalı idareler tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/10/2019 tarih ve E:2019/12198, K:2019/4483 sayılı kararıyla onanmasına karar verildiği,
Bu durumda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 06/07/2017 tarihinde onaylanan Zonguldak-Bartın-Karabük Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğinin ...ve ...sayılı paftalarının serbest bölge olarak planlanan bölümüne ilişkin kısmında hukuka, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
Dava konusu plan hükümlerinin V.37 ve V.38 sayılı maddeleri ile VI.29.11. sayılı maddesinin üçüncü paragrafının iptaline, VI.1.4.3, V.16, V.21, V.48, VI.10.4, VI.24.4, VI.31, VI.12 sayılı maddeleri ile V.18.5. sayılı maddesinin "Tarımsal amaçlı yapılar için Emsal: 0,20'dir" kısmı ile ...ve ...sayılı paftaların serbest bölge olarak planlanan bölümü yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, Daire kararının dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Taraflarca, karşı tarafın temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Davalının temyiz isteminin reddinin, davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile Daire kararının, V.21, VI.10.4, VI.31, VI.12.4 ilişkin kısımları ile VI.18.5 sayılı plan notunda yer alan "Tarımsal amaçlı yapılar için Emsal:0,20'dir" ibaresine ilişkin kısmının bozulmasının, diğer kısımlar açısından ise onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1-V.21 sayılı plan notu yönünden:
Plan notunda; "Bu planda kentsel yerleşme alanı ve kırsal yerleşme alanı olarak belirlenen alanların baraj gölü altında kalması durumunda, bu alanlara ilişkin yeni yer seçimleri ve alt ölçekli planlar ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda çevre düzeni planı değişikliği yapılmaksızın ilgili idarelerce yapılacak ve onaylanacaktır. Onaylanan planlar veri tabanına işlenmek üzere sayısal ortamda Bakanlığa gönderilecektir.” kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, yerleşim alanları gibi başta ulaşım ağları olmak üzere diğer arazi kullanım kararlarını etkileyecek, doğal çevre üzerinde tahribat potansiyeli yüksek arazi kullanım kararlarının çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak plansızlığa yol açıldığı, bu durumun üst ölçekli mekansal planlamanın en önemli işlevlerinden biri olan arazi kullanımlarının birlikte bütüncül bir bakış açısı ile değerlendirme ve bölgesel ölçekte öneme sahip bu tür kullanım kararlarına yönelik karar alma süreçlerine katılım imkanını ortadan kaldırdığı, böylece üst ölçekli planlama devre dışı bırakılarak, arazi kullanım kararlarının parçacıl yaklaşımlar sonucunda üretilmesinin önünün açıldığı ileri sürülmüştür.
Davalı idarece, çevre düzeni planlarının çok geniş alanları kapsayan ve uygulamaya esas olmayan planlar olduğu, amacı genel arazi kullanım kararları ile bu kararlar bazında politika ve strateji üretmek olan çevre düzeni planlarının uygulamaya esas imar planları gibi değerlendirilemeyeceğinden her talep için sürekli olarak çevre düzeni planı değişikliği yapılmasının hem mevzuata aykırı hem de üst ölçekli planların mantığı ile bağdaşmayan bir yaklaşım olduğu, stratejik ve esnek bir planlama yaklaşımının benimsendiği günümüzde bu dinamik yaklaşım ile planlamanın sürdürülebilirliğinin sağlanabildiği, ayrıca Mekansal Plan Yapım Yönetmeliği kapsamında hangi durumlarda plan değişikliklerinin yapılabileceğinin belirlendiği, bunun yanısıra ulaşım ve enerji gibi alanlardaki büyük ölçekli yatırımların Ulusal Kalkınma Planları doğrultusunda hazırlanan, yetkili kurumların yatırım programlarından gelen ve bu kurumların yetki ve sorumluluğunda olan yatırımlar olduğundan çevre düzeni planı ile yetkisini kanunlardan ilgili kurum ve kuruluşlar adına karar alınabilmesinin söz konusu olmadığı savunulmuştur.
Dairece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda; "Kentsel ve kırsal yerleşmeler için yeni yer seçimi konusu son derece stratejik öneme sahip bir konudur ve üst ölçekli çevre düzeni planına konu edilmesi gereken, bu planın ana stratejilerine uyumlu biçimde plan bütünlüğü dikkate alınarak verilmesi gereken bir karardır. Plan hükmünde belirtildiği gibi bir durumun yaşanması sonucunda, çevre düzeni planı bütününde kapsamlı bir değerlendirme yapılarak yer seçimi belirlenmeli ve bu doğrultuda plan değişikliği işlemi yapılmalıdır.
Plan değişikliği işlemi yapılmasına gerek olmadan bir kentsel veya kırsal yerleşim için yeni yer seçimi yapılabilmesine olanak tanımak, yukarıdaki madde için anlatıldığı gibi üst ölçek stratejilere aykırı bir konumun da planlanabileceğine işaret etmektedir. Aynı biçimde bu uygulama hükmü de çevre düzeni planını işlevsiz kılmakta; alt ölçekte plan çalışmalarının üst ölçekli plan stratejisine aykırı biçimde planlanıp gerçekleştirilmesine olanak tanımakta olup planlama esaslarıyla bağdaşmamaktadır." tespit ve değerlendirmesine yer verilmiştir.
Bu kısım yönünden Dairece davanın reddine karar verilmiş ise de; Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği uyarınca, çevre düzeni planı, orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan bir plan olup, alt ölçekli planları yönlendiren strateji ve ilkeleri ortaya koyan bu planda, kentsel ve kırsal yerleşim alanlarının leke niteliğinde gösterilmesi gerektiği kuşkusuzdur.
Diğer taraftan, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 6. maddesinde, planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; "Mekânsal Strateji Planı", "Çevre Düzeni Planı", "Nazım İmar Planı" ve "Uygulama İmar Planı"ndan oluştuğu belirtilmiş olup, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca her planın, yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu kurala bağlanmıştır.
Dava konusu plan hükmü ile, bu planda kentsel yerleşme alanı ve kırsal yerleşme alanı olarak belirlenen alanların baraj gölü altında kalması durumunda, bu alanlara ilişkin yeni yer seçimlerinin çevre düzeni planında değişiklik yapılmaksızın alt ölçekli planlar ile belirleneceği öngörülmüştür.
Bu durumun, alt ölçekli plan kararının, üst ölçekli çevre düzeni planı ile belirlenen genel arazi kullanım kararından farklılaşması sonucunda, planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırılık oluşturacağı gibi, alt ölçekli planları yönlendirecek ilke ve stratejileri oluşturması beklenen çevre düzeni planının işlevsiz kalmasına sebebiyet vereceği açıktır.
Yukarıda yer verilen bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, baraj gölü altında kalması söz konusu olan bölgelere yönelik belirlenen yeni kentsel ve kırsal yerleşik alanlara ilişkin genel arazi kullanım kararlarını, dava konusu Çevre Düzeni Planının konusu olmaktan çıkartarak, üst ölçekli planının işlevsiz hale gelmesi sonucunu doğuran dava konusu plan hükmünde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, Daire kararında, dava konusu Çevre Düzeni Planında belirlenen kentsel ve kırsal yerleşim alanlarının baraj gölünün altında kalmasının istisnai bir durum olduğu belirtilmiş ise de, planların kademeli birlikteliği ilkesi uyarınca alt ölçekli planların çevre düzeni planları ile belirlenen kullanım kararları ile ilke ve stratejilerine aykırı olamayacağının açık olması karşısında, istisnai dahi olsa, üst ölçekli plan kararlarına aykırı sonuç doğurabilecek herhangi bir durumun hukuka uygun olduğunun, çevre düzeni planlarının niteliği gereği kabulüne olanak bulunmamaktadır.
2-V.10.4 sayılı plan notu yönünden:
Plan notunda, "İlgili mevzuatı uyarına mevcut Serbest Bölgelere yapılacak olan 50 hektarı geçmeyen ilaveler için 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğine gerek kalmaksızın alt ölçekli planlar hazırlanabilir." kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, serbest bölge gibi diğer arazi kullanım kararlarını etkileyecek, doğal çevre üzerinde tahribat potansiyeli yüksek arazi kullanım kararlarının çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak plansızlığa yol açıldığı, bu durumun üst ölçekli mekansal planlamanın en önemli işlevlerinden biri olan arazi kullanımlarının birlikte bütüncül bir bakış açısı ile değerlendirme ve bölgesel ölçekte öneme sahip bu tür kullanım kararlarına yönelik karar alma süreçlerine katılım imkanını ortadan kaldırdığı, böylece üst ölçekli planlama devre dışı bırakılarak, arazi kullanım kararlarının parçacıl yaklaşımlar sonucunda üretilmesinin önünü açıldığı ileri sürülmüştür.
Davalı idarece, çevre düzeni planlarının çok geniş alanları kapsayan ve uygulamaya esas olmayan planlar olduğu, amacı genel arazi kullanım kararları ile bu kararlar bazında politika ve strateji üretmek olan çevre düzeni planlarının uygulamaya esas imar planları gibi değerlendirilemeyeceğinden her talep için sürekli olarak çevre düzeni planı değişikliği yapılmasının hem mevzuata aykırı hem de üst ölçekli planların mantığı ile bağdaşmayan bir yaklaşım olduğu, stratejik ve esnek bir planlama yaklaşımının benimsendiği günümüzde bu dinamik yaklaşım ile planlamanın sürdürülebilirliğinin sağlanabildiği, ayrıca Mekansal Plan Yapım Yönetmeliği kapsamında hangi durumlarda plan değişikliklerinin yapılabileceğinin belirlendiği, bunun yanısıra ulaşım ve enerji gibi alanlardaki büyük ölçekli yatırımların Ulusal Kalkınma Planları doğrultusunda hazırlanan, yetkili kurumların yatırım programlarından gelen ve bu kurumların yetki ve sorumluluğunda olan yatırımlar olduğundan çevre düzeni planı ile yetkisini kanunlardan ilgili kurum ve kuruluşlar adına karar alınabilmesinin söz konusu olmadığı savunulmuştur.
Dairece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda; "Plan paftalarının incelenmesinden anlaşıldığı üzere serbest bölge sadece Filyos projesi kapsamındaki bölgede önerilmiştir. Nitekim planın gösterim kısmında serbest bölge gösteriminin yanında parantez içinde “Strateji 1” ifadesi bulunmaktadır. Dolayısıyla bu plan uygulama hükmü Filyos vadisindeki serbest bölgeye 50 hektarı geçmeyen ilaveleri olanaklı kılmaktadır.
1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı üzerinden ölçü alınarak değerlendirme yapılabilecek bir plan ölçeği değildir. Burada bölgenin konumu genel hatlarıyla işlenmektedir. Uygulamada tam koordinatlarda konum değişmediği sürece değişiklikler olağandır. Dolayısıyla (Filyos Vadisi özelinde raporun önceki kısımlarında saptanan sakıncalar, aykırılıklar ve yer seçimi hatalarına ilişkin değerlendirmeler saklı kalmak üzere) bu plan hükmünün iptalini gerektiren bir aykırılık saptanmamıştır." tespit ve değerlendirmesine yer verilmiştir.
Bu kısım yönünden Dairece davanın reddine karar verilmiş ise de; dava konusu Çevre Düzeni Planının VI.10.4 sayılı maddesi uyarınca, mevcut serbest bölgelere 50 hektarı geçmeyen ilavelerin, 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğine gerek kalmaksızın doğrudan ilgili idarece yapılacak alt ölçekli planlar ile belirlenebileceği anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen hususa yönelik değerlendirmede de belirtildiği üzere, çevre düzeni planı, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen bir plan olup, alt ölçekli planları yönlendiren strateji ve ilkeleri ortaya koyan bu planda, sanayi alanlarının leke niteliğinde gösterilmesi gerektiği kuşkusuzdur.
Çevre düzeni planının bu niteliği göz önünde bulundurulduğunda, serbest bölge kullanım kararının, çevresel etkilere yönelik alt ölçekli planları yönlendirmesi beklenen ilke ve stratejilerin oluşturulması ve koruma-kullanma dengesinin sağlanması açısından, üst ölçekli çevre düzeni planı kapsamında ele alınması gerekmektedir.
Nitekim dava konusu Çevre Düzeni Planının lejantında da serbest bölge kullanımı yer almıştır.
Bilirkişi raporunda, bu plan uygulama hükmünün Filyos vadisindeki serbest bölgeye 50 hektarı geçmeyen ilaveleri olanaklı kıldığı, uygulamada tam koordinatlarda konum değişmediği sürece değişikliklerin olağan olduğu, dolayısıyla bu plan hükmünün iptalini gerektiren bir aykırılığın saptanmadığı belirtilmiş ise de, Danıştayın yerleşik içtihatları uyarınca, 50 hektar olarak öngörülen üst sınırın, çevre düzeni planı değişikliği gerektiren büyüklükte bir alan olduğu açık olup, bu nitelikteki bir belirlemenin, leke olarak gösterilen mevcut serbest bölgelerin üst ölçekli plan kararını etkilemeyeceğinden söz edilebilmesine olanak bulunmamaktadır.
Yukarıda belirtilen açıklamalar doğrultusunda, mevcut serbest bölgelere 50 hektarı geçmeyen ilaveleri, dava konusu Çevre Düzeni Planının konusu olmaktan çıkartarak, üst ölçekli planı işlevsiz hale getirdiği açık olan dava konusu plan hükmünde bu haliyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Kaldı ki, Kurulumuzun E:2018/3405, K:2019/2906 sayılı kararı da bu yöndedir.
Diğer yandan, Kurulumuzun 26/11/2020 ve YD İtiraz No:2020/486 sayılı kararı ile, uyuşmazlığa konu plan notunun yürürlüğünün durdurulmasına yönelik yargı kararının uygulanması amacıyla, 31/03/2021 tarihli plan değişikliği ile anılan plan notunun iptaline yönelik davalı idarece de işlem tesis edilmesine karşın, dava konusu planın yürürlükte olan plan notlarına bakıldığında, bu defa planın "VI.11.3" sayılı maddesinde, "İlgili mevzuatı uyarına mevcut Serbest Bölgelere yapılacak olan 50 hektarı geçmeyen ilaveler için 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğine gerek kalmaksızın alt ölçekli planlar hazırlanabilir." şeklinde, dava konusu plan hükmünün varlığını koruduğu görülmekte olup, davalı idarece, yargı kararı uyarınca işlem tesis edileceği açıktır.
3- VI.31 sayılı plan notu yönünden:
Plan notunda, "Yenilenebilir enerji (rüzgâr, güneş, jeotermal, hidroelektrik) üretim alanlarında, ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve enerji piyasası düzenleme ve denetleme kurulunca verilecek lisans kapsamında, bakanlığın görüşü alınarak, bu çevre düzeni planında değişikliğe gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda hazırlanan nazım ve uygulama imar planları, ilgili idaresince onaylanır ve bu planın veri tabanına işlenmek üzere sayısal ortamda Bakanlığa gönderilir." kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, enerji üretim alanları gibi diğer arazi kullanım kararlarını etkileyecek, doğal çevre üzerinde tahribat potansiyeli yüksek arazi kullanım kararlarının çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak plansızlığa yol açıldığı, bu durumun üst ölçekli mekansal planlamanın en önemli işlevlerinden biri olan arazi kullanımlarının birlikte bütüncül bir bakış açısı ile değerlendirme ve bölgesel ölçekte öneme sahip bu tür kullanım kararlarına yönelik karar alma süreçlerine katılım imkanını ortadan kaldırdığı, böylece üst ölçekli planlama devre dışı bırakılarak, arazi kullanım kararlarının parçacıl yaklaşımlar sonucunda üretilmesinin önünü açıldığı ileri sürülmüştür.
Davalı idarece, çevre düzeni planlarının çok geniş alanları kapsayan ve uygulamaya esas olmayan planlar olduğu, amacı genel arazi kullanım kararları ile bu kararlar bazında politika ve strateji üretmek olan çevre düzeni planlarının uygulamaya esas imar planları gibi değerlendirilemeyeceğinden her talep için sürekli olarak çevre düzeni planı değişikliği yapılmasının hem mevzuata aykırı hem de üst ölçekli planların mantığı ile bağdaşmayan bir yaklaşım olduğu, stratejik ve esnek bir planlama yaklaşımının benimsendiği günümüzde bu dinamik yaklaşım ile planlamanın sürdürülebilirliğinin sağlanabildiği, ayrıca Mekansal Plan Yapım Yönetmeliği kapsamında hangi durumlarda plan değişikliklerinin yapılabileceğinin belirlendiği, bunun yanısıra ulaşım ve enerji gibi alanlardaki büyük ölçekli yatırımların Ulusal Kalkınma Planları doğrultusunda hazırlanan, yetkili kurumların yatırım programlarından gelen ve bu kurumların yetki ve sorumluluğunda olan yatırımlar olduğundan çevre düzeni planı ile yetkisini kanunlardan ilgili kurum ve kuruluşlar adına karar alınabilmesinin söz konusu olmadığı savunulmuştur.
Dairece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda; "Yenilenebilir enerji alanlarının gelişiminin desteklenmesi enerji güvenliği açısından olumlu olmakla beraber, bu tür enerji üretim alanlarının doğal çevreye, doğal yaşama, ve hatta insan yaşam kalitesine olası olumsuz etkileri vardır. Rüzgar enerjisi için yapılan rüzgar türbinlerinin yarattığı ses, estetik ve göresel etkilerinin yanısıra, ekolojik dengeye de (kuş gibi uçan canlıların hayatlarını tehlikeye atması ve karada yaşayan hayvanların yaşam alanlarını bölmesi gibi) etkisi olabilmektedir. Havaalanları yakınlarına yerleştirilen rüzgar türbinlerinin güvenlik açısından da olumsuz etkileri söz konusudur. Güneş enerjisi panelleri içeren enerji tarlaları doğal alanı, doğal hayatı, doğal çevrenin bütünlüğünü, ayrıca tarım alanlarını ve bütünlüğünü olumsuz etkileyebilir. Burada da bağlamdan bağımsız bir biçimde, herhangi bir noktada sadece görüş alınarak bu alanlara izin verilmesi doğru bir yaklaşım değildir. Plan bütünlüğü içinde değerlendirilmesi gerekir. Bu nedenle söz konusu plan hükmü planlama esaslarına aykırılık taşımaktadır." tespit ve değerlendirmesine yer verilmiştir.
Bu kısım yönünden Dairece davanın reddine karar verilmiş ise de; ölçeği gereği leke plan niteliğinde bulunan dava konusu Zonguldak Bartın-Karabük Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, koruma-kullanma dengesinin sağlanması için alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan, genel arazi kullanım kararlarının üretildiği bir plan olup, bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, bölgesel ya da bazı durumlarda ülke düzeyinde etkileri olan enerji üretim alanlarının üst ölçekli çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmesi ve planda bu hususlara yönelik alt ölçekli planları yönlendirecek temel ilke ve politikaları içeren hükümlerin bulunması gerektiği açıktır.
Uyuşmazlık konusu plan hükmünde ise, yenilenebilir enerji üretim alanları dava konusu çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak, bu kullanımların, ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve/veya Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca verilecek lisans kapsamında, Bakanlığın uygun görüşünün alınması kaydı ile alt ölçekli planlar ile belirlenmesi ve bu doğrultuda uygulamaya geçilmesi öngörülmüştür.
Bu durumda, bölgesel, hatta ülkesel düzeyde etkileri olan enerji üretim alanlarına ilişkin kararların, koruma-kullanma dengesinin sağlanması amacıyla korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğindeki çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmeksizin, alt ölçekli planlara bırakılmasını öngören dava konusu plan hükmünde, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Dairece, bakılan uyuşmazlıkta V.37 sayılı plan hükmünün, plan esnekliği ve dinamizminin sağlanması açısından önemli olmasına karşın genel bir madde olduğu, plan değişikliği gerektiren hususların, mutlaka plana işlenmesinin gerekmesi nedeniyle plan hükümlerinin, hangi yatırım kararlarının çevre düzeni planında değişiklik gerektireceği, hangilerinin gerektirmediği konusunda net bir düzenleme yapılarak, çerçeve çizilecek şekilde yeniden oluşturulması gerektiği gerekçesiyle iptaline karar verilmiş olmasına karşın, yargı kararıyla yeniden düzenlenmesi öngörülen bu plan hükmüne benzer nitelikteki VI.31 sayılı plan hükmüne yönelik davanın reddine karar verilmesinde de hukuki isabet görülmemiştir.
4- VI.12.4 sayılı plan notu yönünden:
Dava konusu edilen VI.12 sayılı plan notunun VI.12.3 sayılı maddesinde;, "Bu planda gösterilenler dışında ihtiyaç olması halinde diğer yerlerde talep edilen organize tarım ve hayvancılık alanları için, en az 20 ha. olacak şekilde, ilgili kurum ve kuruluş görüşlerine bağlı kalınarak, İl Toprak Koruma Kurulu marifetiyle yer seçimi yapılabilir." kuralına,
VI.12.4 sayılı maddesinde ise; "Bu planda gösterilenler dışında yer seçimi yapılan alanlara ilişkin imar planları bu çevre düzeni planında değişikliğe gerek olmaksızın ilgili idaresince hazırlanır ve onaylanır. Onaylanan planlar sayısal ortamda veri tabanına işlenmek üzere Bakanlığa gönderilir. Söz konusu tesisler/tesis alanları amacı dışında kullanılamazlar." kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, en az 20 ha olan organize tarım ve hayvancılık alanlarının yer seçimi ile ilgili çevre düzeni planı değişikliğine gerek olmamasının doğru bir planlama yaklaşımı olmadığı ileri sürülmüştür.
Davalı idare savunmasında bu hususa yönelik herhangi bir değerlendirme bulunmamaktadır.
Dairece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda; "VI.12.3 ve VI.12.4 sayılı maddeler yukarıdaki başlıklar altında vurgulanan aynı sakıncayı taşımaktadır. Bağlamdan ve konumdan bağımsız olarak planın herhangi bir yerinde, plan kapsamında organize tarım ve hayvancılık alanı olarak gösterilmemiş bir bölgede bu işlev için yer seçilmesi ve bunun plan değişikliği süreci içine alınmadan, plan bütünlüğü içinde irdelenmeden, yani plan değişikliğine gerek olmadan plana işlenmesi doğru bir plan yaklaşımı değildir. Bu iki plan uygulama hükmü planlama esaslarına aykırı bulunmuştur." tespit ve değerlendirmesine yer verilmiştir.
Daire tarafından, V.12 sayılı maddenin tümü yönünden davanın reddine karar verilmiş ise de; Zonguldak Bartın-Karabük Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının VI.12.3 sayılı plan hükmü ile, bu planda gösterilenler dışında, yeni "Organize Tarım ve Hayvancılık Alan"larına ihtiyaç duyulması halinde, bu alanların yer seçiminin ilgili İl Toprak Koruma Kurulunca en az 20 (yirmi) hektarlık alan için yapılabileceği öngörülmüştür.
Ancak, planın VI.12.4 sayılı plan hükmünde, yeni belirlenen organize tarım ve hayvancılık alanlarına yönelik yer seçimi kararının çevre düzeni planı kapsamında değil, alt ölçekli planlar çerçevesinde değerlendirileceği anlaşılmaktadır.
Yukarıda belirtilen hususlara yönelik değerlendirmelerde de vurgulandığı üzere, çevre düzeni planı, orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan bir plan olup, çevre düzeni planı hazırlanırken, çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması gerekmektedir.
Çevre düzeni planının bu niteliği göz önünde bulundurulduğunda, bölgesel tarım ürünlerinin değerlendirilmesi ve korunması amacıyla entegre tesislerin yer alabileceği organize tarım ve hayvancılık alanı kullanım kararının, çevresel etkilere yönelik alt ölçekli planları yönlendirmesi beklenen ilke ve stratejilerin oluşturulması ve koruma-kullanma dengesinin sağlanması açısından, üst ölçekli çevre düzeni planı kapsamında ele alınması gerektiği hususunda kuşku bulunmamaktadır.
Nitekim Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin eki Ek-1c maddesinde, organize tarım ve hayvancılık alanları, "Çevre Düzeni Planı Gösterimleri" içerisinde yer almakta olup, dava konusu Çevre Düzeni Planının lejantlarında da bu kullanım gösterilmektedir.
Yukarıda yer verilen açıklamalar ve bilirkişi raporundaki tespitler göz önünde bulundurulduğunda, organize tarım ve hayvancılık alanlarının üst ölçekli çevre düzeni planı çerçevesinde ve bu plan kararları doğrultusunda öngörülmesi gerekirken, ihtiyaç duyulan yeni alanların yer seçimi kararının çevre düzeni planı kapsamından çıkarılarak, alt ölçekli planlamaya bırakılmasına yönelik dava konusu VI.12.4 sayılı plan uygulama hükmünde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Kaldı ki, Kurulumuzun 14/12/2023 tarih ve E:2021/2817, K:2023/3136 sayılı kararı da bu yöndedir.
5- V.48 sayılı plan notu yönünden:
Plan notunda, "Planlama alanında yer alacak beton santrallerinin öncelikle planda belirlenmiş olan sanayi alanlarına yönlendirilmesi esastır. Ancak ihtiyaç olması halinde birden fazla beton santralinin bir araya getirileceği alanların yer seçimi; söz konusu alanların kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının içinde ya da bu alanlara bitişik olmaması, su kaynakları koruma kuşakları içerisinde veya herhangi bir koruma statüsü bulunan bir alanda yer almaması, tarımsal arazi vasfının düşük olması ile bölgede yer alacak tesislerin birbirine bitişik konumda olması esasları dikkate alınarak, ilgili Valilik ve/veya Büyükşehir/İl Belediyesi koordinatörlüğünde kurulacak olan, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı İl Müdürlüğü ve diğer ilgili kurum ve kuruluş temsilcilerinin yer aldığı komisyonca belirlenebilir. Yer seçimi yapılan bu alanların imar planları, bu planda değişiklik yapılmaksızın ilgili idaresince onaylanır. Seçilmiş alanlara ilişkin onaylanan planlar sayısal ortamda veri tabanına işlenmek üzere Bakanlığa gönderilir. Bu alanlarda çevre kirliliğini önleyici her tür önlemin alınması ve ortak arıtma tesisleri oluşturulması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Daire tarafından, bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmiş ise de; plan notu irdelendiğinde, beton santrallerinin öncelikle sanayi alanlarına yönlendirilmesi esas olmakla birlikte, sanayi alanları dışında muhtelif beton santrali yapılabileceği yönünde bir düzenleme getirilmediği, ihtiyaç duyulması halinde, birden fazla beton santralinin bir araya getirileceği alanların oluşturulabileceği, ancak bu alanlara ilişkin yer seçimi yapılırken; bu alanların kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının içinde ya da bu alanlara bitişik olmaması, su kaynakları koruma kuşakları içerisinde ve herhangi bir koruma statüsü bulunan bir alanda yer almaması, tarımsal arazi vasfının düşük olması ile bölgede yer alacak tesislerin birbirine bitişik konumda olması esasları dikkate alınarak, ilgili valilik ve/veya büyükşehir/il belediyesi koordinatörlüğünde kurulacak olan, bilim, sanayi ve teknoloji bakanlığı il müdürlüğü ve diğer ilgili kurum ve kuruluş temsilcilerinin yer aldığı komisyonca belirlenebileceği hükme bağlandığından, madde metninde sınırları çizilen şekilde ve komisyon kararı ile yer seçimi yapılan birden fazla beton santralinin yapılabileceği alanların, çevre düzeni planında değişikliğe gerek olmaksızın alt ölçekli planlarda belirlenmesinde, hukuka aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, bu plan kapsamında kalan herhangi bir alanda alt ölçekli imar planları kapsamında belirlenen beton santraline karşı açılan davada, yargı yerince, çevre düzeni planı ile beraber ilgili mevzuat uyarınca değerlendirme yapılabileceği açıktır.
Açıklanan nedenle, bu kısım yönünden davanın reddine yönelik Daire kararına ilişkin temyiz isteminin belirtilen açıklama çerçevesinde reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.
6- Temyize konu kararın diğer kısımları yönünden:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının, diğer kısımları aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine, davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 28/09/2021 tarih ve E:2017/6600, K:2021/10176 sayılı kararının V.21, VI.10.4, VI.31 ve VI.12.4 sayılı plan notlarına ilişkin kısmının BOZULMASINA, oyçokluğuyla,
3.Daire kararının diğer kısımlarının ise, V.48 sayılı plan notu yönünden yukarıda yer verilen açıklamayla olmak üzere ONANMASINA, V.48 sayılı plan notu yönünden oyçokluğuyla, diğer kısımlar yönünden oybirliğiyle,
4.Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Altıncı Dairesine gönderilmesine,
5.Kesin olarak, 27/03/2024 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın, V.21 ve V.31 sayılı plan notlarına ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın, anılan kısımlarının onanması gerektiği oyuyla, karara belirtilen kısımlar açısından katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX-Davacı tarafından, beton santrallerinin, planlama alanındaki sanayi alanlarında yer alması mümkün olmayan durumlarda, birden fazla beton santralinin bir araya getirilebileceği alanların, böyle bir ihtiyaç gündeme geldiğinde, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında belirlenmesi gereken bir karar olduğu, bu konuda plan değişikliği yapılmaması yönünde yapılan düzenlemenin şehircilik ve planlama ilkeleri ile bağdaşmayacağı, planın bütününü etkileyebilecek ve planın kararları ile çelişebilecek nitelikteki değişikliklerin planlama süreci dışında bırakıldığı gerekçesiyle, anılan maddedeki "bu planda değişiklik yapılmaksızın" ibaresinin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Daire tarafından, davanın reddine karar verilmiş ise de; beton santrallerinin, çevresel etkisi olan ve Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında kalan tesislerden olduğu, ayrıca madde metni irdelendiğinde de, bir alanda kümülatif şekilde birden fazla beton santrali yapılabileceği ve bu hususun çevre düzeni planı değişikliği gerektirmediği yolunda düzenleme yapıldığı dikkate alındığında, bölgesel, hatta ülkesel düzeyde etkileri olan bu nitelikteki alanların, koruma-kullanma dengesinin sağlanması amacıyla korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğindeki çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmeksizin, alt ölçekli planlara bırakılmasını öngören dava konusu plan hükmünde, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık bulunmamaktadır.
Bu nedenle, davacının temyiz isteminin kabulü ile bu madde yönünden, temyize konu kararın bozulması gerektiği oyu ile, karara katılmıyorum.
KARŞI OY
XXX-Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın, V.10.4 sayılı plan notuna ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın, anılan kısmının onanması gerektiği oyuyla, karara belirtilen kısım açısından katılmıyoruz.
KARŞI OY
XXXX-Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın, V.12.4 sayılı plan notuna ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın, anılan kısmının onanması gerektiği oyuyla, karara belirtilen kısım açısından katılmıyoruz.