Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/3959 E. , 2021/3042 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2021/3959
Karar No:2021/3042
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Tesisleri Petrol İnşaat Tekstil Güvenlik Temizlik Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 26/12/2019 tarihinde yapılan denetimde, istasyonda kurulu bulunan otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentlerine aykırılık nedeniyle anılan Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 125.000,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E: …, K: … sayılı kararda; davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucu düzenlenen 26/12/2019 tarihli tutanak ve davacı şirkete ait kurum kayıtlarına yansıyan otomasyon raporu ile, akaryakıt istasyonunda kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı yapıldığının tespit edildiği, dolayısıyla davacı şirkete isnat edilen fiilin sübuta erdiği, bu itibarla davaya konu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı; öte yandan, davacı tarafından akaryakıt istasyonunun yakınında bulunan karakoldaki sinyal kesiciler ve elektrik kesintileri nedeniyle otomasyon sisteminin zarar görebildiği ve veri akışının olmayabileceği iddia edilmiş ise de mevzuatta otomasyon sisteminin sağlıklı bir şekilde kurulması ve verilerin kuruma düzenli olarak aktarımı konusunda bayiye ve dağıtıcıya sorumluluklar yüklenlendiği, veri aktarımına ilişkin detaylı düzenleme yapılmadığı, alternatif yolların seçimi ve aksama olması hâlinde gerekli tedbirlerin alınması hususu bayi ve dağıtıcının sorumluluğunda bulunduğundan bu iddialara itibar edilemeyeceği sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde tank ve pompalara fiziki olarak müdahale edildiğine ilişkin herhangi bir tespit yapılmadığı, otomasyon sistemine şifre ile giriş yapılabildiğinden davacı şirketin müdahale etmesinin mümkün olmadığı, istasyonda tespit edilen aykırılıklardan dağıtıcı şirketin sorumlu olduğu, otomasyon sisteminde yazılım hatası bulunduğu, bu hatadan bayinin sorumlu olmaması gerektiği, ürünlerin ulusal marker seviyesinin geçerli olduğu ve suç unsuruna dair herhangi bir düzenek ve tesisata rastlanmadığı, istasyonun karşısında bulunan karakoldaki sinyal kesici cihazların çalışması nedeniyle otomasyon sisteminde kesintiler ve arızaların meydana geldiği, davacı şirketin kasti yada ihmali bir davranışının bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 26/12/2019 tarihinde yapılan denetimde düzenlenen tutanakta; (1) ve (4) nolu pompalara bağlı 4 adet tabancadan yapılan test satışlarının otomasyon sistemine yansımadığı, otomasyon sistemindeki bir yıllık dönem esas alınarak yapılan incelemede 248.097 lt. alış, 259.305 lt. satış yapıldığı, 2018 yılından 14.841 lt. devrin olduğu, stok sonunda ise 3.633 lt fark bulunduğuna ilişkin tespitlere yer verildiği, kurum kayıtlarından erişilen otomasyon verileri üzerinde 01/01/2019-26/12/2019 tarih aralığına ilişkin yapılan incelemede ise, 05/03/2018 tarihinde dönem sonu stok verisi 32.433 lt iken izleyen gün dönem başı stok verisinin 4.634 lt. olduğu, 11/04/2019 tarihinde dönem sonu stok verisi 38.143 lt. iken izleyen gün dönem başı stok verisinin 4.641 lt. olduğu, aradaki stok farklarının satış olarak yansımadığı, farklı tarihlerde ve dönemsel olarak stok miktarlarında tutarsızlıklar olduğu, dönem başı stok miktarı, dolum miktarı, satış miktarı ve dönem sonu stok miktarı verilerinin tutarsız olduğunun tespit edildiği, anılan tespitlerle ilgili olarak davacı şirket hakkında doğrudan soruşturmaya başlandığı, hazırlanan soruşturma raporu davacı şirkete tebliğ edilerek anılan raporda belirtilen hususlarla ilgili yazılı savunma yapılmasının istenildiği, davacı şirket tarafından yazılı savunma yapılmadığı, davaya konu işlemin tesis edilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde,
"Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. ..." kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde, "Dördüncü maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli" hâlinde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına uymayanlara Kurumca yüz on bin Türk Lirasından az olmamak ve beş yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası uygulanır." kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde,
"Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında,
"(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.
ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder.” kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu fiil gerçekleştirilmek suretiyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "Kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinin mi uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu durumda, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece, yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı şirket hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği açıktır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … -TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 27/09/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.