Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/4111 E. , 2021/742 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/4111
Karar No : 2021/742
KARARIN DÜZELTİLMESİNİ İSTEYEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı - …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Turizm Yatırımları Ticaret Ltd.Şti.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : İzmir ili, Karşıyaka ilçesi, … Sokak, No:… adresinde bulunan davacı şirkete ait içkili restoran olarak faaliyet gösteren işyerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunmadığından bahisle kapatılmasına ilişkin 29/03/2012 günlü Karşıyaka Belediye Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan davada, … İdare Mahkemesince davanın reddi yolunda verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın bozulmasına ilişkin Danıştay Onyedinci Dairesinin 13/06/2016 günlü, E:2015/8122, K:2016/4577 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
KARAR DÜZELTME TALEBİNDE
BULUNANIN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanunun 2. maddesinin (c) bendinde yer alan muafiyetin, Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalan yatırımları kapsadığı, dava konusu işyerinin umuma açık eğlence ve istirahat yeri olarak işletildiği, Turizm Tesislerinin Belgelendirilmesine ve Niteliklerine İlişkin Yönetmelik ve Deniz Turizmi Yönetmeliği Uygulama Tebliğinde de, turizm yatırım belgesi alabilmenin koşulları arasında işyeri açma ve çalışma ruhsatına sahip olunması gerektiğinin yer aldığı ileri sürülerek, Danıştay Onyedinci Dairesince verilen kararın düzeltilmesi istenilmektedir.
KARŞI TARAFIN CEVABI : Karar düzeltme isteminin reddi gerektiği yolundadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Karar düzeltme isteminin kabul edilerek İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay Onuncu Dairesi tarafından, Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının "Ortak Hükümler" kısmının 6. fıkrası uyarınca, ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Danıştay dava daireleri ile idari veya vergi dava daireleri kurulları tarafından verilen kararların düzeltme yolu ile yeniden incelenebilmelerini gerektiren nedenler, 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesinin 1. fıkrasında gösterilmiş, aynı maddenin 2. fıkrasında ise, anılan daire ve kurulların kararın düzeltilmesi isteminde ileri sürülen nedenlerle bağlı oldukları belirtilmiş bulunmaktadır.
Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Onyedinci Dairesinin 13/06/2016 günlü, E:2015/8122, K:2016/4577 sayılı kararı kaldırılarak uyuşmazlık yeniden incelendi:
KARAR SONUCU :
1. Davalı idarenin karar düzeltme isteminin kabulüne,
2. Davanın reddi yolundaki … İdare Mahkemesinin … günlü, E:…, K:… sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının ONANMASINA, 22/03/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Polis Vazife ve Selâhiyet ve Kanunu’nun 7. maddesinde;” Kişilerin tek tek veya toplu olarak eğlenmesi, dinlenmesi veya konaklaması için açılan otel, motel, pansiyon… ve benzeri yerler umuma açık istirahat ve eğlence yeri sayılır... Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatı bağlı olduğu kolluk kuvvetinin görüşü alındıktan sonra belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler; bu alanların dışında il özel idareleri tarafından verilir. Kolluk kuvveti görüşünü yedi gün içinde verir. Ruhsat talepleri bir ay içinde sonuçlandırılır. İzin alınmadan açılan umuma açık istirahat ve eğlence yerleri kapatılır.
Bu iş yerlerinin faaliyet göstereceği alanları belirlemeye veya mevcut umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin bu amaç için ayrılan yerlerde toplanmasına, belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler; bu alanlar dışında il özel idareleri yetkilidir. Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin bulunacağı alanların tespiti ve bu yerlerin ruhsatlandırılmasında uygulanacak usul ve esaslar İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir. Bu iş yerleri için düzenlenen iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarının bir örneği yetkilikolluk kuvvetine gönderilir. Bu iş yerleri genel güvenlik ve asayiş yönünden genel kolluk tarafından denetlenir.
Bu iş yerleri genel güvenlik ve asayiş yönünden genel kolluk tarafından denetlenir. Bu yerlerin ruhsatlandırılmasında 14.6.1989 tarihli ve 3572 sayılı İş Yeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanunun 5 inci ve 6 ncı maddelerinin hükümleri uygulanmaz.” hükmü yer almıştır.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 5.maddesinde,ruhsatın beyana göre tanzim edilmesi, 6. Maddesinde, tanzimden bir ay içinde denetimin yapılmaması halinde ilgilinin çalışma ruhsatını almış sayılması, yapılan denetimlerde, mevzuata aykırılık tespit edildiğinde, verilen ruhsatın iptal edilerek işyerinin kapatılması kurala bağlanmıştır.
Dayanağı kanunlar arasında, Polis Vazife ve Selâhiyet ve Kanunu’nun da bulunan, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında; “Yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamaz ve çalıştırılamaz. İşyerlerine bu Yönetmelikte belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri işlemler bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma mükellefiyetini ortadan kaldırmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerleri yetkili idareler tarafından kapatılır.İşyeri ruhsatları yetkili idarelerin en üst amiri veya görevlendireceği yetkili tarafından bu Yönetmelikte öngörülen sürede imzalanır; ruhsat için ayrıca, meclis veya encümen tarafından bir karar alınmaz. ";
Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin açılması başlıklı 32. maddesinde ”Umuma açık istirahat ve eğlence yeri açmak ve işletmek isteyen gerçek ve tüzel kişiler… beyan formu ile yetkili idareye başvurur. Umuma açık istirahat ve eğlence yerinin açılması ve faaliyette bulunmasına belediye sınırları ve mücavir alan sınırları içinde belediye, bu alanlar dışında il özel idaresi tarafından izin verilir. İl özel idaresi ve belediyeler, umuma açık istirahat ve eğlence yeri ruhsatını vermeden önce kolluk kuvvetinin görüşünü alır. Yetkili kolluk kuvveti, açılacak yerin genel güvenlik ve asayişin korunması açısından kolaylıkla kontrol edilebilecek bir yerde ve konumda olup olmadığını dikkate alarak, işyeri hakkındaki görüşünü mülki idare amiri vasıtasıyla yedi gün içinde bildirir. Umuma açık istirahat ve eğlence yeri açılması hususundaki başvurular yetkili idareler tarafından bir ay içinde sonuçlandırılır…
İzin almadan açılan umuma açık istirahat ve eğlence yerleri, yetkili idarelerin ilgili birimleri tarafından sebebi bir tutanakla belirlenmek ve mühürlenmek suretiyle re’sen kapatılır.
Kollukça, izin almadan açıldığı tespit edilen umuma açık istirahat ve eğlence yerleri düzenlenecek bir tutanakla kapatılmak üzere yetkili idareye bildirilir. Yetkili idare yapılan bildirim üzerine izin almadan açılan yeri kapatarak en geç üç gün içinde kolluğa bilgi verir…” düzenlemesi yapılmıştır.
Görüldüğü üzere, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması farklı bir yöntem benimsenmiş; beyana değil değerlendirmeye ve kolluk kuvvetinin görüşüne dayalı olarak ruhsat verilmesi, bu iş yerlerinin genel güvenlik ve asayiş yönünden genel kolluk tarafından denetlenmesi, ruhsatın verilmiş sayılması durumunun, bu işyerleri için geçerli olmaması kurala bağlanmıştır.
Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin izinsiz açılması halinde, kapatılarak, faaliyetten men edileceği tartışmasız ise de uyuşmazlığın çözümü için, öncelikle bu işlemleri yapacak yetkili idarelerin, ilgili birimlerinin belirlenmesi gereklidir.
Yukarıda anılan, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğinin 6. maddesi uyarınca, işyeri ruhsatının belediyenin en üst amiri olan belediye başkanı veya görevlendireceği yetkili tarafından verileceği, ruhsat verilmesinden sonra yapılan denetimde, Yönetmelikte belirtilen kriterlere aykırılık tespit edildiğinde, verilen ruhsatın iptal edilerek işyerinin kapatılmasının aynı yöntemle yapılacağı, bu aşamaya kadar olan uygulamaların ruhsatın verilmesi sürecine ilişkin olduğu görülmektedir.
Ruhsat alınmadan açılan, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin kapatılması; idarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın, yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak, idare hukukuna özgü yöntemlerle ve re'sen bir işlemi ile yaptığı uygulama olup, geniş anlamda bir idari yaptırımdır.
13/07/2005 tarih ve 25874 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde; "Kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek.", ( l ) bendinde ise gayrisıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek belediyenin yetki ve imtiyazı arasında sayılmış, 34. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde,“ Kanunlarda öngörülen cezaları vermek”, encümenin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Belediye ve mücavir alan sınırları içinde açılacak umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek belediyenin yetki ve imtiyazı olduğundan, ruhsatsız açılan bu işyerlerinin kapatılmasının belediyece yapılacağı, yaptırım uygulama yetkisinin belediye encümeninin olduğu anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, (31/3/2005 tarihli, 25772 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan) 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 19. maddesinde, diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için; İşyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması gibi yaptırımlara ilişkin hükümler, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklıdır hükmü yer almış; 08/02/2008 tarihli, 26781 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5728 sayılı Temel Ceza Kanunlarına Uyum Amacıyla Çeşitli Kanunlarda ve Diğer Bazı Kanunlarda Değişliklik Yapılmasına Dair Kanun'un 66. maddesiyle yapılan değişiklikle, 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun’un 1. maddesinde, “Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu’nun 32 nci maddesi hükmüne göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilir. Bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebilir. Belediye encümeni kararında belli bir fiilin muayyen bir süre zarfında yapılmasını da emredebilir. Emredilen fiilin ilgili kişi tarafından yapılmaması hâlinde, masrafları yüzde yirmi zammı ile birlikte tahsil edilmek üzere belediye tarafından yerine getirilir. Bu madde hükümleri ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanır. “ kuralı getirilmiştir.
1608 sayılı Kanun'un 1. maddesi incelendiğinde, ruhsatlı iş yerinde tespit edilen noksanlığın ya da aykırılığın verilen süre sonunda giderilmemesi hâlinde, 1608 sayılı Kanun uyarınca idarelerin iş yerlerini yalnızca yasaklanan faaliyetten men edebilmesinin söz konusu olduğu, iş yerinin tamamen faaliyetten men edilebilmesi bakımından bu Kanun kapsamında idarelere verilmiş bir yetkinin olmadığı anlaşılmaktadır
Belediye zabıtasının görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuat incelendiğinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun, 51. maddesinde;” Belediye zabıtası, beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevli olup bu amaçla, belediye meclisi tarafından alınan ve belediye zabıtası tarafından yerine getirilmesi gereken emir ve yasaklarla bunlara uymayanlar hakkında mevzuatta öngörülen ceza ve diğer yaptırımları uygular.” hükmüne,
11.04.2007 tarhli ve 26490 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin; zabıtanın görevlerini düzenleyen 10. maddesinin; ( 3). bendinde; belediye karar organları tarafından alınmış kararları, emir ve yasakları uygulamak ve sonuçlarını izlemek; (20). bendinde; 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun ile 14/7/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümleri gereğince, işyerinin açma ruhsatı alıp almadığını kontrol etmek, yetkili mercilerce verilen işyeri kapatma cezasını uygulamak ve gereken işlemleri yapmak;
Belediye zabıtasının yetkilerini düzenleyen 11. maddesi (1). Bendinde ise “Belediye zabıtası; kanun, tüzük, yönetmeliklerin ve yetkili belediye organlarının yüklediği görevleri yerine getirebilmek için belediye sınırları içinde; a)Umuma açık yerlere girer, gerekli kontrolleri yapar, sahip veya işletenlerinden kontrol konusu ile ilgili belgeler ister ve haklarında tutanak düzenlemek.” kurallarına yer verildiği görülmektedir.
İdari kolluk uygulamaları kapsamda belediye zabıtasının yetki ve görevleri bulunduğu tartışmasızdır. Bu kapsamda, belediye zabıtasının denetim yapacağı, tespitleri yaptıktan sonra tutanak tutacağı, bu belgelerin belediye encümenince incelenip, duruma göre ilgili diğer belgelerin bu organca değerlendirileceği, ulaşılan sonuç, işyerinin hukuken ruhsatının bulunmadığı yönünde ise belediye zabıtasınca, verilen karar doğrultusunda uygulama yapacağı açıktır.
Hukuk devleti ilkesi gereği olarak, kamu düzenine ilişkin olarak izleyecek yol mevzuatla belirlendiğinden; önceden düzenlenmiş mevcut mevzuat kurallarını uygulayıp, kamu düzenini bozanlar hakkında gereğini yapmanın ve böylece kamu güvenliğini derhal sağlamanın, idarenin görevi olduğunda ise kuşku bulunmamaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; İzmir ili, Karşıyaka ilçesi, … Sokak, No:… adresinde yer alan davacı şirkete ait işyerine "yüzer deniz turizmi aracı" faaliyet konulu … günlü, … sayılı turizm işletme belgesi düzenlendiği, anılan belge ile faaliyet gösteren işyerinde davalı idare elemanlarınca yapılan denetimde işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunmadığından bahisle içkili restoran faaliyet konulu işyerinin kapatılacağına ilişkin 29/03/2012 tarihli işlemin tesis edildiği, bu işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddine karar verildiği, temyiz incelemesi sonucu kararın bozulduğu, davalının anılan kararın düzeltilmesini istediği anlaşılmaktadır.
Ruhsatsız faaliyet gösterdiği ileri sürülen işyerinin kapatılması için Belediyenin yetkili organı olan encümen tarafından karar alınması, encümen kararının uygulanmasının ise Belediye zabıta görevlilerince yerine getirilmesi gerekirken; işyerinin doğrudan zabıta ekiplerince mühürlenmesinde hukuki isabet bulunmadığından, davanın reddine ilişkin kararın bozulması yolunda verilen kararın düzeltilmesi isteminin reddedilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.