Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2021/4217 E. , 2022/2345 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/4217
Karar No : 2022/2345
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, düzenleyici işlem yönünden istinaf isteminin reddine ilişkin kısmının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sayıştay Başkanlığında uzman denetçi olarak görev yapan ve 05/02/2015 tarihinde birinci sınıfa ayrılan davacı tarafından; denetçi yardımcılığında geçirdiği bir yıllık sürenin birinci sınıfa ayrılmasında gerekli olan meslekte 10 yılı doldurma koşulunun hesabında dikkate alınması ve 05/02/2015 olan birinci sınıfa ayrılma tarihinin 05/02/2014 olarak düzeltilmesi talebiyle yapılan 26/11/2018 tarihli başvurunun zımnen reddedilmesine ilişkin işlem ile 07/03/2019 tarih ve 30707 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "05.08.2011 tarihli ve 28016 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanan Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararlarında Değişiklik Yapılması Hakkında Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı"nın 4. maddesinin birinci fıkrasının iptali ve 05/02/2014 tarihi itibarıyla doğan geçmişe yönelik mali haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; 05/08/2011 tarih ve 28016 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı"nın 9. maddesinin ikinci fıkrasında, birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınacak sürenin başlangıcının, ilgilinin "denetçi olarak atandığı tarih" olduğunun kurala bağlandığı; bu sürenin hesabında, denetçi yardımcılığında geçen bir yıllık sürenin de dikkate alınması gerektiğinden bahisle, söz konusu düzenlemenin yargı kararıyla iptal edilmesi üzerine, 07/03/2019 tarih ve 30707 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'yla yapılan değişiklikle, birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınacak sürenin başlangıcının "denetçi yardımcısı olarak atandığı tarih" olarak yeniden düzenlendiği; Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararının dava konusu edilen 4. maddesinin birinci fıkrasıyla getirilen Geçici 1. maddeyle de, bu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarih (07/03/2019) itibarıyla birinci sınıf ve birinci sınıfa ayrılmış Sayıştay uzman denetçilerinin birinci sınıfa ayrıldıkları tarihin, geçmişe yönelik mali hak doğurmamak şartıyla düzeltilmesinin öngörüldüğü; bu düzenlemenin Sayıştay denetçi yardımcılığında geçen sürelerin birinci sınıfa ayrılmada gerekli hizmet süresinin hesabına dahil edilmesi gerektiği yönündeki yargı kararlarını bertaraf etmeye yönelik bir karar olduğu ve Anayasa'nın 125. maddesi uyarınca idarenin hukuka aykırı işlemleri ile doğmasına neden olduğu zararları karşılamakla yükümlü olduğu gerekçesiyle, Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın 4. maddesinin birinci fıkrasının iptaline; Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı"nın 07/03/2019 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan düzenlemeyle değişik, 9. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, işbu dava devam ederken davacının denetçi yardımcısı olarak geçirmiş olduğu bir yıllık sürenin birinci sınıfa ayrılmada gerekli hizmet süresinin hesabına dahil edildiği ve birinci sınıfa ayrılma tarihinin 05/02/2014 olarak tashih edildiği anlaşıldığından işlemin bu kısmı yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına; Anayasa’nın 125. maddesinde idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu kurala bağlandığından, hukuka aykırılığı saptanan dava konusu işlem nedeniyle davacının uğradığı maaş kayıplarının, başvuru tarihinden (26/11/2018) geriye doğru 60. günden itibaren hesaplanarak başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle ödenmesine, bu tarihten önceki kısımlar yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurularına konu … İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve taraflarca ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu düzenlemeyle, yargı yoluna başvurmayan denetçilerin birinci sınıfa ayrılma tarihlerinin düzeltilmesinin ve bu kişilere geçmişe yönelik ödeme yapılmamasının amaçlandığı; yargı yoluna başvuranların haklarının saklı olduğu ve bu kişiler hakkında yargı kararına göre işlem tesis edildiği belirtilerek, Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın 4. maddesinin birinci fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek, bu kısım yönünden Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Yargı kararıyla iptal edilen düzenleyici işlem nedeniyle, bu düzenleyici işlemin iptali için süresinde dava açmayanların, iptal kararının sonuçlarından, başvuru tarihinden ileriye dönük parasal haklarının ödenmesi mümkün olmakla birlikte, geçmişe yönelik olarak oluşan parasal haklarının ödenmesinin mümkün bulunmadığı dikkate alındığında; geçmişe yönelik ödeme yapılmamasını öngören düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından; temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
05/08/2011 tarih ve 28016 sayılı Resmi Gazete’de "Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı" yayımlanmış ve bu düzenlemenin 9. maddesinin ikinci fıkrasıyla, denetçilerin birinci sınıfa ayrılmasında dikkate alınacak sürenin başlangıç tarihinin "ilgilinin denetçi olarak atandığı tarih" olduğu belirtilmiştir.
Sayıştay Başkanlığında uzman denetçi olarak görev yapan davacı, söz konusu düzenleme kapsamında 05/02/2015 tarihinde birinci sınıfa ayrılmıştır.
Anılan İlke Kararı'nın 9. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemiyle açılan davada; birinci sınıfa ayrılmak için gerekli olan sürenin hesabında, denetçi yardımcılığında geçen bir yıllık sürenin dikkate alınmamasının hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla söz konusu düzenleme iptal edilmiş ve bu karar Danıştay Onbirinci Dairesinin 17/04/2018 tarih ve E:2016/4201, K:2018/2096 sayılı kararıyla onanarak kesinleşmiştir.
Bunun üzerine davacı, denetçi yardımcılığında geçirdiği bir yıllık sürenin birinci sınıfa ayrılmasında gerekli olan meslekte 10 yılı doldurma koşulunun hesabında dikkate alınması ve 05/02/2015 olan birinci sınıfa ayrılma tarihinin 05/02/2014 olarak düzeltilmesi talebiyle 26/11/2018 tarihinde davalı idareye başvurmuştur.
Davalı idarece bu talebe cevap verilmeyerek, davacının istemi zımnen reddedilmiştir.
Öte yandan, 07/03/2019 tarih ve 30707 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'yla yapılan değişiklikle, yargı kararının uygulanmasını teminen, birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınacak sürenin başlangıcı "ilgilinin denetçi yardımcısı olarak atandığı tarih" olarak yeniden düzenlenmiş ve 07/03/3019 tarihi itibarıyla Sayıştay uzman denetçilerinin birinci sınıfa ayrıldıkları tarihin, geçmişe yönelik mali hak doğurmamak şartıyla düzeltilmesi öngörülmüştür.
Bu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden sonra 18/03/2019 tarihinde temyizen incelenen dava açılmıştır.
İş bu dava açıldıktan sonra, 09/04/2019 tarihinde, davacının 05/02/2015 olan birinci sınıfa ayrılma tarihi, 05/02/2014 olarak düzeltilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
05/08/2011 tarih ve 28016 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı"nın "Kıdem ve süre yönünden değerlendirme" başlıklı 9. maddesinin ikinci fıkrasında; "Birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınacak sürenin başlangıcı, ilgilinin Denetçi olarak atandığı tarihtir." kuralına yer verilmiştir.
Söz konusu fıkranın iptali istemiyle açılan davada; …İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… K:… sayılı kararıyla iptal edilmiş ve bu karar Danıştay Onbirinci Dairesinin 17/04/2018 tarih ve E:2016/4201, K:2018/2096 sayılı kararıyla onanarak kesinleşmiştir.
Yargı kararının uygulanmasını teminen, 07/03/2019 tarih ve 30707 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın 2. maddesiyle, 9. maddenin ikinci fıkrası; "Birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınacak sürenin başlangıcı, ilgilinin ...Denetçi yardımcısı olarak atandığı tarihtir. Birinci sınıfa ayrılmak için gerekli olan sürenin tespitinde, Denetçi yardımcısı kadrosunda aday olarak geçirilen süreler dikkate alınmaz." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Ayrıca, 07/03/2019 tarih ve 30707 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın dava konusu 4. maddesinin birinci fıkrasında; "Aynı İlke Kararı'na aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
Geçici Madde 1- Bu İlke Kararı'nın 9'uncu maddesinin ikinci fıkrasındaki değişikliğin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle birinci sınıf ve birinci sınıfa ayrılmış Sayıştay uzman denetçilerinin birinci sınıfa ayrıldıkları tarih, geçmişe yönelik mali hak doğurmamak şartıyla düzeltilir. ..." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davalı idare tarafından verilen temyiz dilekçesinde; sadece düzenleyici işlem (Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı"nın 4. maddesinin birinci fıkrası) yönünden temyiz isteminde bulunulduğu anlaşıldığından, bu kısımla sınırlı olarak hukuka uygunluk incelemesi yapılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden; 05/08/2011 tarih ve 28016 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın 9. maddesinin ikinci fıkrasında; denetçilerin birinci sınıfa ayrılmasında dikkate alınacak sürenin başlangıç tarihi, "ilgilinin denetçi olarak atandığı tarih" olarak öngörülmüş iken, bu düzenlemenin yargı kararıyla iptal edilmesi üzerine, 07/03/2019 tarih ve 30707 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'yla, söz konusu maddede yapılan değişiklikle birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınacak sürenin başlangıcı tarihi, ilgilinin Denetçi yardımcısı olarak atandığı tarih olarak yeniden düzenlendiği; ayrıca, yapılan bu değişiklik nedeniyle, 4. maddesinin birinci fıkrasıyla (Geçici 1. maddenin birinci fıkrasıyla) da, 07/03/2019 tarihi itibarıyla birinci sınıf ve birinci sınıfa ayrılmış Sayıştay uzman denetçilerinin birinci sınıfa ayrıldıkları tarihin, geçmişe yönelik mali hak doğurmamak şartıyla düzeltilmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
İdare hukuku ilkeleri ile Danıştayın yerleşik içtihatlarına göre; iptal kararları, iptali istenilen işlemi tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldırarak, o işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlar. Bir genel düzenleyici işlemin iptal edilmesi durumunda, verilen yargı kararının, sadece o davayı açanı değil, bu genel düzenleyici işlem ile ilgili diğer kişileri de etkileyeceği kuşkusuzdur. Bu nedenle iptal edilen bir düzenleyici işlemden dolayı, menfaati ihlal edilen veya kişisel hakkı etkilenen kişinin, verilen iptal kararının doğurduğu sonuçlardan yararlanmak amacıyla idareye başvurabileceği tabiidir.
Öte yandan, düzenleyici işlemlere yönelik iptal kararları, üçüncü kişiler bakımından da hüküm ifade etmekle birlikte, söz konusu düzenleyici işlemin iptali için süresinde dava açmayan üçüncü kişilerin, iptal kararlarının hukuki sonuçlarından yararlanmaları başvuru tarihinden sonraki uygulamalar ile sınırlı olduğundan, geçmişe yönelik olarak parasal hak ödenmesi sonucunu doğurmaz. Zira, süregelen uygulamalar bağlamında, düzenleyici işlemin yürürlüğünden çok sonra açılan davalarda, düzenleyici işlemin iptaline ve kural olarak idareye başvuru tarihinden itibaren oluşan maddi kayıpların ödenmesine hükmedilmektedir. Bu yönüyle, düzenleyici işleme ilişkin bir iptal kararının hukuksal sonucundan yararlanmak üzere idareye başvuran üçüncü bir kişi lehine, söz konusu düzenleyici işlemin yürürlüğe konulduğu tarihten veya bu düzenleyici işlem nedeniyle maddi kayıpların başladığı tarihten itibaren oluşan parasal hakların geçmişe yönelik ödenmesine hükmedilmesi, düzenleyici işlemin iptalini sağlayan kişinin bile yararlanamadığı bir haktan yararlandırılması sonucunu doğurur ki, böyle bir sonucun hakkaniyete uygun düşmeyeceği tartışmasızdır.
Bu durumda, yargı kararıyla iptal edilen düzenleyici işlem nedeniyle, bu düzenleyici işlemin iptali için süresinde dava açmayanların, iptal kararının sonuçlarından yararlanılması kapsamında, başvuru tarihinden ileriye dönük parasal haklarının ödenmesi mümkün olmakla birlikte, geçmişe yönelik olarak oluşan parasal haklarının ödenmesinin mümkün bulunmadığı dikkate alındığında; Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın 9. maddesinin ikinci fıkrasının yargı kararıyla iptali nedeniyle, Sayıştay uzman denetçilerinin birinci sınıfa ayrıldıkları tarihin, geçmişe yönelik mali hak doğurmamak şartıyla düzeltilmesini; bir başka ifadeyle bu kişilere geçmişe yönelik ödeme yapılmamasını öngören dava konusu İlke Kararı'nın 4. maddesinin (Geçici 1. maddenin) birinci fıkrasında hukuka aykırılık; bu kısım yönünden istinaf isteminin reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle "Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı'nın 4. maddesinin birinci fıkrasının iptaline; davacının denetçi yardımcılığında geçirdiği bir yıllık sürenin birinci sınıfa ayrılmasında gerekli olan meslekte 10 yılı doldurma koşulunun hesabında dikkate alınması ve 05/02/2015 olan birinci sınıfa ayrılma tarihinin 05/02/2014 olarak düzeltilmesi talebinin zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, dava konusu işlem nedeniyle davacının uğradığı maaş kayıplarının, başvuru tarihinden (26/11/2018) geriye doğru 60. günden itibaren hesaplanarak başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle ödenmesine, bu tarihten önceki kısımlar yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine" ilişkin … İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurularının reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyiz edilen (düzenleyici işlemin iptaline ilişkin) kısmının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 21/04/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.