T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/4279
Karar No : 2024/1587
KARAR DÜZELTME İSTEMİNDE
BULUNAN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının onanmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2016/12950, K:2020/9861 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sinop ili, Türkeli ilçesi, … Mahallesi, … Mevkii, … ada … parsel sayılı ve … ada … parsel sayılı imar planında yeşil alan olarak belirlenmiş taşınmazların imar planında özgülendiği amacının değiştirilmesi veya kamulaştırma bedelinin ödenmesi istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; 1/1000 ölçekli uygulama imar planında davacının hissedarı olduğu Sinop ili Türkeli ilçesi … Mahallesi … Mevkii … ada … parsel sayılı taşınmazın park olarak, … ada … parsel sayılı taşınmazın bir bölümünün park, bir bölümünün ise 10 metre genişliğinde yol olarak düzenlendiği, davacının imar planı değişikliği yapılması (yeşil alan şerhinin kaldırılması) veya ilgili mevzuat uyarınca kamulaştırma bedelinin ödenmesi istemiyle yaptığı başvurunun zımnen reddedildiği, olayda, imar planında öngörülen kullanım kararlarının, davacının mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanmasının önünde engel teşkil ettiği, plan kararı sonrasında uzunca bir süre geçmesine rağmen taşınmazların kamulaştırmaya konu edilmediği gibi ne zaman kamulaştırılacağının da açık bir şekilde belli olmadığı, davacının (yeşil alan şerhinin kaldırılması isteminin) plan değişikliği talebinin ise davalı idare tarafından reddedildiği, bu durumda, değişiklik yapılabilmesi için gerekli koşulların bulunması durumunda imar planında değişikliği yapılmak suretiyle, hukuki veya teknik nedenlerle plan değişikliği yapılması mümkün olmaz ise uyuşmazlığa konu taşınmazların kamulaştırma bedelinin davacıya ödemek suretiyle davacının mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin sonlandırılması gerekli ve zorunlu olup, davacının başvurusunun zımnen reddedilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Davacının temyiz başvurusu üzerine Danıştay Altıncı Daire since, temyize konu karar hukuk ve usule uygun bulunmuş ve kararın onanmasına karar verilmiştir.
KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI: Davalı tarafından, imar planlarının kişilerin talepleri doğrultusunda hazınlanmayıp, ilçenin ve sosyal yaşamın gerektirdiği durumlara göre hazırlandığı, imar planında yeşil alan olan taşınmazın kamulaştırılmasının mümkün olmadığı ileri sürülerek Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın düzeltilmesi istenilmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Düzeltilmesi istenen kararın usul ve yasaya uygun olduğu, ileri sürülen nedenlerin 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesine uymadığı, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ: Karar düzeltme isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Altıncı Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2016/12950, K:2020/9861 sayılı kararı kaldırılarak uyuşmazlık yeniden incelendi:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
1/1000 ölçekli uygulama imar planında, Sinop ili, Türkeli ilçesi, … Mahallesi, … Mevkii, … ada, … parsel sayılı taşınmaz park olarak, … ada, … parsel sayılı taşınmazın bir bölümü park, bir bölümü ise 10 metre genişliğinde yol olarak düzenlenmiştir. Davacı, imar planı değişikliği yapılması (yeşil alan şerhinin kaldırılması) veya kamulaştırma bedelinin ödenmesi istemiyle 08/10/2015 tarihinde Türkeli Belediye Başkanlığına başvurmuş, başvurunun zımnen reddi üzerine üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT
Anayasa’nın 35. maddesinde: "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." kuralına yer verilmiş, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını düzenleyen 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Keza Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca uygun bulunan ve iç hukukun bir parçası halini alan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 nolu Ek Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde de: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir." hükmü yer almıştır.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin 29.12.1999 gün ve E:1999/33, K:1999/51 sayılı kararıyla; 3194 sayılı İmar Kanununun 13. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları iptal edilmiş, iptal kararının gerekçesinde: "Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup onları büyük ölçüde kısıtlayan veya tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaştığı kabul edilemez. Demokratik hukuk devletinin amacı kişilerin hak ve özgürlüklerden en geniş biçimde yararlanmalarını sağlamak olduğundan yasal düzenlemelerde insanı öne çıkaran bir yaklaşımın esas alınması gerekir. Bu nedenle getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları hep demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir. Özgürlükler, ancak ayrık durumlarda ve demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde sınırlandırılabilmelidir.
Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olması düşünülemez.
Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun, kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracak düzeye vardırılmaması gerekir.
3194 sayılı Yasa'nın 13. maddesinin itiraz konusu birinci fıkrasında, işlem tarihi itibariyle, imar planlarında, resmi yapı, okul, cami, yol, meydan gibi umumi hizmetlere ayrılan yerlerin, imar programına alınıncaya kadar mevcut kullanma şeklinin devam edeceği öngörülmüştür. Yasa'nın 10. maddesinde de belediyelerin, imar plânlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde bu planı uygulamak üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlayacakları belirtilmiş, ancak Yasa’da bu plânların tümünün hangi süre içinde programa alınarak uygulanacağına ilişkin bir kurala yer verilmemiştir. 13. maddenin birinci fıkrası uyarınca imar planlarında umumi hizmetlere ayrılan yerlerin mevcut kullanma şekillerinin ne kadar devam edeceği konusundaki bu belirsizliğin, kişilerin mülkiyet hakları üzerinde süresi belli olmayan bir sınırlamaya neden olduğu açıktır.
İmar plânlarının uygulamaya geçirilmesindeki kamusal yarar karşısında mülkiyet hakkının sınırlanmasının demokratik toplum düzeninin gerekleriyle çelişen bir yönü bulunmamakta ise de, itiraz konusu kuralın neden olduğu belirsizliğin kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkını kullanılamaz hale getirmesi, sınırlamayı aşan hakkın özüne dokunan bir nitelik taşımaktadır.
İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi de 23.9.1981 günlü Sporrong ve Lonnroth kararında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun bir süre için öngörülmüş olmasının, toplumsal yarar ile bireysel menfaat arasındaki dengeyi bozduğu sonucuna varmıştır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir." nitelemelerine yer verilmiştir.
Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesinin sözü edilen kararında da atıf yapılan İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin 23.09.1982 gün ve 7151/75 sayılı Sporrong ve Lönnroth – İsveç kararında ise Mahkeme; başvurucuların taşınmazlarının uzun bir süre inşaat yasağı kapsamında tutulmasını ve bu sürede kamulaştırma yapılmamasını mülkiyet hakkına müdahale olarak kabul etmiş, bu durumun müdahaleyi ağırlaştırdığı kanaatine vararak, kararın devamında, başvurucuların mülkiyet haklarını kullanmalarının Sporrong Miras Şirketi olayında toplam 25 yıl, Bayan Lönnroth olayında on iki yıl engellendiğini, bu bağlamda uzatılmış yasakların mülk sahipleri üzerinde yarattığı olumsuz sonuçları hukukun üstünlüğü ile yönetilen bir Devlette olması gereken durumla bağdaştırılabilir görmediğini kaydetmiş, bu yasakların yarattığı durumun mülkiyet hakkının korunması ile genel menfaatin gerekleri arasında sağlanması gereken dengeyi bozduğunu, başvurucuların hukuki durumlarının gerekli dengenin bulunmamasına yol açtığını vurgulamış, sonuçları inşaat yasakları ile ağırlaştırılmış olan kamulaştırma izinlerinde (izin verilmemesi) her iki başvurucu yönünden 1 Nolu Protokolün 1. maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunuyla, yerleşim yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla, adı geçen Kanunun 7. ve 8. maddesiyle belirli nüfus kriterini aşan belediyelere imar planlarını hazırlama ve yürürlüğe koyma yükümlülüğü getirilmiştir. Aynı Kanunun 10. maddesinde de: "Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisince kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek kamu kuruluşlarının bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder." hükmüne yer verilmek suretiyle belediyelere, imar planlarını uygulamak üzere belirtilen süre içerisinde imar programını hazırlama; ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarına ise imar programlarında kendi görev alanlarındaki kamu hizmeti için ayrılan özel mülkiyete konu taşınmazları kamulaştırma zorunluluğu yüklenmiştir.
2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa 07/09/2016 tarihinde yürürlüğe giren 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33. maddesi ile eklenen Ek 1. maddesinde; '' Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. (İptal: Anayasa Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli ve E:2016/181 K:2018/111 sayılı Kararı ile) (Ek cümle:16/11/2022-7421/3 md.) Bu süre içinde belirtilen işlemlerin yapılmaması halinde taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin açılacak davalar, adli yargıda görülür.'' hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacının maliki bulunduğu taşınmazların 2013 yılından itibaren imar planlarında ayrıldığı umumi hizmet alanları kapsamındaki kullanımlardan olan "yeşil alan" kullanım kararlarının devam ettirilmesi karşısında; gerek temyize konu mahkeme kararında, gerek dava dilekçesinde yer verilen hukuksal açıklamalarda da ifade edildiği şekilde, taşınmazların mülkiyetinin davacıların üzerinde bırakılması/kalması nedeniyle, davacıların mülkiyet hakkının özüne dokunulduğu, taşınmazların süregelen şekilde kullanılamaması sonucunda demokratik toplum düzeninin gerekleriyle uyuşmayacak şekilde bu hakkın sınırlandırıldığı görülmektedir.
Bu çerçevede, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesine göre, davacının imar planlarında değişikliğe gidilerek yeşil alan kullanım kararının kaldırılarak taşınmazların yapılaşmaya açılması, olmadığı takdirde kamulaştırılma bedelinin ödenmesi istemli başvuruda bulunduğu, anılan başvurunun zımnen reddi üzerine görülen dava açıldığı halde; İdare Mahkemesince, davacıların istemleri doğrultusunda inceleme yapılmadan temyize konu kararın verildiği görülmektedir.
Davacılar tarafından kamulaştırma başvurusunun reddine ilişkin işlem ile birlikte imar planlarının değiştirilmesi isteminin reddine ilişkin işlemin de iptalinin istenildiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta idare mahkemesince öncelikle güncel olarak uyuşmazlık konusu taşınmazların yürürlükte olan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında hangi kullanım alanında kaldığı, taşınmaz üzerindeki kısıtlılığın giderilip giderilmediği araştırılarak bir karar verilmelidir.
Şayet taşınmazların imar planı üzerindeki kısıtlılığı giderilmemiş ise, imar planı değişikliği yapılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemi bakımından; davaya konu taşınmaza getirilen yeşil alan kullanım kararının üst ölçekli planlara uygunluk, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı açısından incelenmesi, gerekirse keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılması suretiyle bir karar verilmesi gerekmektedir.
Keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu imar planında değişiklik yapılamayacağı sonucuna ulaşılması halinde, taşınmazların kamulaştırılma bedelinin ödenmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem bakımından inceleme yapıldığında;
İmar planlarında kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerlerde kalan taşınmazlar üzerinde maliklerin tasarruf hakları kısıtlamakta, bu yerler kamulaştırma işlemine konu teşkil edeceğinden satış değerleri düşmekte, rayiç değerinden satılamamakta, ancak kamulaştırma bedeli alınmak suretiyle yarar sağlanabilmektedir. Kamulaştırma yapılmadığı takdirde, kişilerin temel haklarından biri olan mülkiyet hakkı süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlanmakta ve bu durum mülkiyet hakkının özünün zedelemesine neden olmaktadır.
Yukarıda yer verilen İmar Kanununun 10. maddesi hükmüyle, belediyelere imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç üç ay içinde imar programını hazırlama, yatırımcı kuruluşlara imar planlarında kamu hizmetine ayrılan arsaları imar programı süresi içerisinde kamulaştırma, yine yetkili idari makamlara kamulaştırmaya ilişkin ödeneği yatırımcı kuruluşun bütçesine koyma mükellefiyeti yüklenmek suretiyle kanun koyucu tarafından kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak durumunda kalan taşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesi sonucunu doğuracak şekilde uzun süre taşınmazlarının imar programlarına alınmadan bekletilmesi uygun görülmemiş ve idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmaksızın bağlayıcı sürelerle gerekli işlemleri yapma görevi yüklenmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda ise taşınmazların uygulama imar planında “yeşil alan” olarak planlandığı, planın yürürlüğe girmesinin üzerinden yıllar geçmesine rağmen ilgili belediyece kamulaştırma yapılmadığı, davacıların imar planı değişikliği talebinin reddine dair işlemin de hukuka uygun bulunması karşısında davacıların mülkiyet hakkının süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlandığı açık olduğundan kamulaştırma bedelinin ödenmesi isteminin reddi işleminde isabet olmadığı sonucuna ulaşılacaktır.
Bu itibarla dava konusu işlemin iptali yolundaki idare mahkemesi kararında isabet görülmemiştir.
Öte yandan uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibadaren beş yıllık süre içerisinde ilgili idarelerce imar programlarının veya imar uygulamalarının yapılmaması ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazların kamulaştırılamaması veya her hâlde mülkiyet hakkının kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılmaması halinde taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin açılacak davaların adli yargıda görüleceği düzenlenmiş olduğundan, davacı tarafından uyuşmazlık konusu taşınmazlara yönelik adli yargıda kamulaştırmasız el atma nedeniyle tazminat davası açılıp açılmadığı araştırılarak sonucuna göre bir karar verileceği açıktır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin, ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 06/03/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.