T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/4820
Karar No : 2023/2463
DAVACI : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU : 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI: Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin "sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları"nın belirlendiği 22. maddesine (h) bendi eklenerek; aynı maddenin (d) bendinde yer verilen zorunlu altyapı projeleri dışında, kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projelerine, Bakanlıkça izin verilebileceği düzenlemesi getirildiği, Yönetmelikteki sürdürülebilir kullanım bölgesi tanımı uyarınca, bu alanlarda yapılabilecek ekonomik faaliyetlerin, alanın ekolojik dengesine zarar vermemesi ve mevcut geleneksel yöntemlerle sürdürülmesi esasına uygun olması gerekirken, dava konusu düzenleme ile bu esaslara aykırı olarak, bu alanlarda yapılabilecek faaliyetlerin genişletildiği ve alanların yapılaşmaya açıldığı, ayrıca, düzenlemede ekosistem bütünlüğünü telafi edici tedbirlerin alınması şartı ile projelere izin verilebileceği belirtilerek, ekosistemin tahribata uğrayacağının kabul edildiği, öte yandan, "zorunlu altyapı projelerinin" hangi projeleri içerdiğinin ve "kamu yararı kararının" hangi merci tarafından verileceğinin açıklanmayarak hukuki belirsizliğe yol açıldığı, dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesindeki düzenlemenin ise; yapılaşma yasağı olan koruma bölgeleri de dahil olmak üzere, tüm sulak alanların turizm ve rekreasyon faaliyetlerine açılmasına neden olacağı ve ekolojik tahribata yol açaçağı, maddede muğlak ifadelere yer verildiği, faaliyetlerin sınırının çizilmediği ve davalı Bakanlığa sınırsız takdir yetkisi verildiği belirtilerek, dava konusu düzenlemelerin, dayanağı olan 2872 sayılı Çevre Kanunu ve Ramsar Sözleşmesine ve diğer üst hukuk normları ile belirlenen koruma ilke ve esaslarına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI: Sürdürülebilir kullanım bölgelerinin, turba ve madensel tuzların çıkarımı, içme ve kullanma suyu projeleri gibi faaliyetlerin yapılabildiği koruma bölgeleri olduğu, bu kapsamda, köprü, demiryolu gibi kamu yararı içeren ve coğrafi yapı sebebiyle bu bölgelerden geçişi zorunlu olan altyapı projelerinin uygulanmasında yaşanan sorunların giderilmesi amacıyla dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin 22. maddesine dava konusu (h) bendindeki düzenlemenin eklendiği, koruma kullanma dengesi gözetilerek, projelere Bakanlıkça izin verilebilmesi için ekosistem değerlendirme raporu hazırlanması ve bu raporda ekosistem bütünlüğünü telafi edici tedbirlerin alınması koşulunun getirildiği, ayrıca, düzenlemeyle bu alanların yapılaşmaya açılmasının söz konusu olmayacağı, dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinin ise; 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanı Kararnamesinin 410. ve 420. maddeleri ile Bakanlık ve Doğa ve Milli Parklar Genel Müdürlüğüne verilen görev ve yetkiler çerçevesinde, sulak alanlarda Bakanlığa tahsis edilen bölgelerde, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği uyarınca yapılabilecek faaliyetler ve hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesislerin işletilmesine ilişkin hükümler içerdiği, öte yandan; uyuşmazlığa konu Yönetmelikte tüm koruma bölgelerinde yapılabilecek faaliyet, tesis ve işletmeler özel olarak belirlendiği, dava konusu düzenlemenin diğer hükümlere aykırı yapılaşmaya olanak sağlamasının söz konusu olmadığı, sonuç olarak, dava konusu düzenlemelerde, dayanağı kanunlar ile Ramsar Sözleşmesine ve kamu yararına aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Yönetmeliğin 1. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları"nın belirlendiği 22. maddesine eklenen (h) bendinin iptaline, diğer kısım yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ : Dava; 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesi ve 3958 sayılı Kanunla uygun bulunan 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (Ramsar Sözleşmesi) hükümlerine dayanılarak, Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dâhilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve anılan Yönetmelik ile 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde; sulak alanların doğal yapılarının ve ekolojik dengelerinin korunmasının esas olduğu, sulak alanların doldurulması ve kurutulması yolu ile arazi kazanılamayacağı, bu hükme aykırı olarak arazi kazanılması halinde söz konusu alanın faaliyet sahibince eski haline getirileceği, sulak alanların korunması ve yönetimine ilişkin usul ve esasların ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği, düzenlemesine yer verilmiştir.
4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesinin 4. fıkrasında; sulak alanların kirletilemeyeceği, kurutulamayacağı ve bunların doğal yapılarının değiştirilemeyeceği, kurala bağlanmıştır.
28/12/1993 tarih ve 3958 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan ve 15/03/1994 tarih ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşmenin (Ramsar Sözleşmesi) 1. maddesinde; bu sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğu, bu Sözleşmenin amacı bakımından, ekolojik olarak sulak alanlara bağımlı olan kuşların, su kuşları olduğu, 2. maddesinde; her akit tarafın, ülkesi toprakları içindeki elverişli sulak alanları, bundan böyle "Liste" adıyla tanımlanacak ve 8. madde uyarınca kurulacak Büro tarafından tutulacak olan "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Listesi"ne dahil edilmek üzere tayin edeceği, sulak alan hudutlarının kesinlikle belirtileceği ve aynı zamanda haritaya çizileceği, özellikle su kuşları yaşama ortamı olarak önem taşıyan yerlerde, sulak alanlara mücavir olan akarsu ve deniz kıyı alanlarıyla, ada veya gel-git hareketinin çekilme devresinde derinliği altı metreyi geçen ve sulak alanlar dahilinde yer alan deniz sularıyla birleştirilebileceği, liste için sulak alanların seçiminin, bu sulak alanların ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağı, hangi mevsimde olursa olsun, su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların öncelikle dahil edileceği, 3. maddesinde; akit tarafların, listeye dahil ettirdikleri sulak alanların korumasını geliştireceği ve ülkelerindeki diğer sulak alanları mümkün olduğu kadar akıllıca kullanılmasını sağlayacak şekilde formüle edeceği ve uygulayacakları, 4. maddesinde; her akit tarafın, listeye dahil olsun veya olmasın, sulak alanlarında tabiatı koruma alanları ayırarak sulak alanlarının ve su kuşlarının korunmasını geliştireceği ve yeterli inzibati tedbirleri alacağı, sulak alanlar ve bu sulak alanların bitki ve hayvan toplulukları hakkında araştırma yapılmasını, bilgi ve yayınların değişimini teşvik edeceği, uygun sulak alanların yönetimi yoluyla su kuşları populasyonlarının artırılması için çaba gösterecekleri, sulak alanların araştırma, yönetim ve muhafazasında yetenekli personelin eğitimini geliştirecekleri, öngörülmüştür.
Yönetmeliğin 1. maddesinin incelenmesinden;
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin "Sürdürebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinde; "(1) Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır;
a) Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir.
b) Yeni bir faaliyet talep edilmesi durumunda sulak alan ekosistemine zarar vermemesi şartı ile kullanıma yönetim planında yer verilebilir.
c) Çeltik tarımı ve su ürünleri istihsali yapılabilir.
ç) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabilir. Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir.
d) İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır.
e) 10 uncu ve 11 inci maddelerde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ticari turba çıkarımı ve saz kesimi yapılabilir.
f) Hayvan otlatılabilir.
g) Bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilemez.
ğ) Yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir." düzenlemesi yer almakta iken anılan maddeye (h) bendi eklenmiş ve "(d) bendinde düzenlenen zorunlu altyapı projeleri haricinde, kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projelerine, hazırlanacak Ekosistem Değerlendirme Raporu doğrultusunda, ekosistem bütünlüğünü telafi edici tedbirlerin alınması şartıyla Bakanlıkça izin verilebilir" düzenlemesi getirilmiştir.
Sözü edilen maddeye, 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliğinin 1. maddesi ile dava konusu (h) bendi eklenmiş ve " (d) bendinde düzenlenen zorunlu altyapı projeleri haricinde, kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projelerine, hazırlanacak Ekosistem Değerlendirme Raporu doğrultusunda, ekosistem bütünlüğünü telafi edici tedbirlerin alınması şartıyla Bakanlıkça izin verilebilir" düzenlemesi getirilmiştir.
Hukukun temel ilkelerinden olan "öngörülebilirlik" ilkesine göre, kanunî ve idari düzenlemelerin açık ve net olması gerekir.
Hukukun diğer temel ilkelerinden olan "belirlilik" ilkesine göre ise, düzenlemenin keyfiliğe izin vermeyecek şekilde, yani idare tarafından takdir yetkisine dayanılarak keyfi uygulamalara imkan verilmeyecek biçimde yapılması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi de, bir çok kararında "hukuki belirlilik" ilkesine vurgu yapmış; kanuni ve idari düzenlemelerin belirlilik ilkesine uygun olması gerektiğini belirtmiştir.
Uyuşmazlığa konu düzenleme incelendiğinde; sürdürülebilir kullanım bölgelerinde, Yönetmeliğin 22. maddesinde sınırlı olarak sayılan faaliyetler, alt yapı projeleri ve tesislere ek olarak, "kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projeleri"nin bu bölgelerde uygulanmasına olanak tanındığı anlaşılmaktadır.
Ancak, maddede kamu yararı kararının, hangi kurum ya da merci tarafından alınacağı belirli olmadığı gibi zorunlu altyapı projeleri ifadesi ile neyin kastedildiği de açık değildir.
Bahsi geçen "altyapı projeleri" ifadesi ile; alanda izin verilen faaliyetlerin gerçekleştirilmesi ve dolayısıyla alanın kullanımı için zorunlu olan ve aynı maddenin (d) bendinde sayılmayan altyapı projelerinin mi yoksa güzergahları zorunlu olarak bu bölgelerden geçecek daha büyük altyapı projelerinin mi kastedildiği anlaşılamadığı gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye de yer verilmediği görülmektedir.
Öte yandan, "zorunlu" ifadesi de muğlak olup gerçekleştirilecek altyapı projesinin ne gibi durumlarda zorunlu kabul edileceğine ilişkin de herhangi bir belirleme yapılmadığı görülmektedir.
Nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/02/2018 tarih ve YD İtiraz No:2017/1219 sayılı, 17/02/2021 tarih ve YD İtiraz No:2021/44, YD İtiraz No:2021/63, YD İtiraz No:2021/48 sayılı ve 08/07/2021 tarih ve 2021/505 sayılı kararları ile doğal sit alanları bakımından getirilen benzer nitelikteki düzenlemeler bakımından "zorunlu" ifadesinin muğlak olduğu ve belirsizlik yarattığı belirtilerek anılan düzenlemelerin hukuka aykırı olduğuna karar verilmiştir.
Bu durumda, dava konusu düzenlemede yer alan "altyapı projeleri" ifadesinin neleri kapsadığının ve zorunluluk halinin ortaya konulmadığı hususları birlikte değerlendirildiğinde, yukarıda yer verilen açıklamalar ışığında, düzenlemenin hukuki öngörülebilirlik ve belirlilik ilkesine aykırılık taşıdığı, takdir yetkisinin keyfi uygulamalara yol açabilecek şekilde kullanılmasına imkan sağlayacağı ve sürdürülebilir kullanım alanlarının ekolojik yapısının bozulmasına neden olacak uygulamalara yol açabileceği, bu durumun da koruma ilke ve esaslarıyla bağdaşmadığı, sonucuna ulaşılmaktadır.
Yönetmeliğin 2. maddesine gelince;
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğine, 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliğinin 2.maddesi ile 39. maddeden sonra gelmek üzere, 39/A maddesi eklenmiş ve "(1) Sulak alanlarda, Bakanlığa tahsis edilen yerlerde koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesisler Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. Söz konusu tesislerin işletilmesi ve/veya işlettirilmesi Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır.
" düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacı tarafından; dava konusu maddenin, yapılaşma yasağı olan koruma bölgeleri de dahil olmak üzere, tüm sulak alanların turizm ve rekreasyon faaliyetlerine açılmasına neden olacağı ve ekolojik tahribata yol açaçağı, maddede muğlak ifadelerin bulunduğu, faaliyetlerin sınırının çizilmediği ve davalı Bakanlığa sınırsız takdir yetkisi verildiği ileri sürülmüştür.
Davalı tarafından ise; dava konusu düzenlemenin, 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanı Kararnamesinin 410. ve 420. maddeleri ile Bakanlık ve Doğa ve Milli Parklar Genel Müdürlüğüne verilen görev ve yetkiler çerçevesinde, sulak alanlarda Bakanlığa tahsis edilen bölgelerde, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği uyarınca yapılabilecek faaliyetler ve hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesislerin işletilmesine ilişkin hükümler içerdiği, öte yandan; uyuşmazlığa konu Yönetmelikte tüm koruma bölgelerinde yapılabilecek faaliyet, tesis ve işletmelerin özel olarak belirlendiği, dava konusu düzenlemenin diğer hükümlere aykırı yapılaşmaya olanak sağlamasının söz konusu olmadığı savunulmuştur.
Uyuşmazlığa konu Yönetmeliğin dayanaklarından olan 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 410. maddesinin d) bendinde; sulak alanların korunması, yönetimi, geliştirilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesini sağlamak, Tarım ve Orman Bakanlığının, 420. madesinin a) bendinde; sulak alanların tespiti, korunması, geliştirilmesi, tanıtılması, yönetilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesi ile ilgili işleri yürütmek ve denetlemek, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik maddesinde, yukarıda yer verilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı idareye verilen görev ve yetkiler doğrultusunda, sulak alanlarda Bakanlığa tahsis edilen yerlerdeki alanların bakımı, korunması, yönetimi ve yapılabilecek diğer faaliyetler için gereken altyapı, üst yapı ve tesislerin Genel Müdürlükçe yapılması, yaptırılması ve bunların işletilmesi veya işlettirilmesine yönelik düzenlemelere yer verildiği, ancak yapılacak ve/veya işletilecek tesislerin vereceği hizmetler sayılırken "ve benzeri" ifadesine de yer verilmek suretiyle bu alanlarda her türlü hizmet için sınırlama olmaksızın yapı yapılabilmesine olanak tanıyacak şekilde düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Anılan "ve benzeri hizmetler" ibaresi sebebi ile söz konusu düzenlemenin hukuki öngörülebilirlik ve belirlilik ilkesine aykırılık taşıdığı ve takdir yetkisinin keyfi uygulamalara yol açabilecek şekilde kullanılmasına olanak sağlayacağı sonucuna varıldığından, dava konusu Yönetmelik değişikliğinde "ve benzeri hizmetler" ibaresi yönünden hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları"nın belirlendiği 22. maddesine eklenen (h) bendinin ve Yönetmeliğin 2.maddesi ile 39. maddeden sonra gelmek üzere, eklenen 39/A maddesinde yer alan "ve benzeri hizmetler" ibaresinin İPTALİNE, 39/A maddesinin diğer kısımları açısından ise DAVANIN REDDİNE karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun Ek-1. maddesi uyarınca oluşturulan Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek heyetince; Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Üyeler ... ve ...'un davacı ... Odasının dava açma ehliyetinin olmadığına yönelik ayrışık oyuna karşılık, davacı Odanın ehliyetli olduğuna oyçokluğuyla karar verilerek gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesi ve 3958 sayılı Kanunla uygun bulunan 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (Ramsar Sözleşmesi) hükümlerine dayanılarak, Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dâhilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve anılan Yönetmelik ile 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Bunun üzerine, 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde; sulak alanların doğal yapılarının ve ekolojik dengelerinin korunmasının esas olduğu, sulak alanların doldurulması ve kurutulması yolu ile arazi kazanılamayacağı, bu hükme aykırı olarak arazi kazanılması halinde söz konusu alanın faaliyet sahibince eski haline getirileceği, sulak alanların korunması ve yönetimine ilişkin usul ve esasların ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği, düzenlemesine yer verilmiştir.
4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesinin 4. fıkrasında; sulak alanların kirletilemeyeceği, kurutulamayacağı ve bunların doğal yapılarının değiştirilemeyeceği, kurala bağlanmıştır.
28/12/1993 tarih ve 3958 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan ve 15/03/1994 tarih ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşmenin (Ramsar Sözleşmesi) 1. maddesinde; bu sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğu, bu Sözleşmenin amacı bakımından, ekolojik olarak sulak alanlara bağımlı olan kuşların, su kuşları olduğu, 2. maddesinde; her akit tarafın, ülkesi toprakları içindeki elverişli sulak alanları, bundan böyle "Liste" adıyla tanımlanacak ve 8. madde uyarınca kurulacak Büro tarafından tutulacak olan "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Listesi"ne dahil edilmek üzere tayin edeceği, sulak alan hudutlarının kesinlikle belirtileceği ve aynı zamanda haritaya çizileceği, özellikle su kuşları yaşama ortamı olarak önem taşıyan yerlerde, sulak alanlara mücavir olan akarsu ve deniz kıyı alanlarıyla, ada veya gel-git hareketinin çekilme devresinde derinliği altı metreyi geçen ve sulak alanlar dahilinde yer alan deniz sularıyla birleştirilebileceği, liste için sulak alanların seçiminin, bu sulak alanların ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağı, hangi mevsimde olursa olsun, su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların öncelikle dahil edileceği, 3. maddesinde; akit tarafların, listeye dahil ettirdikleri sulak alanların korumasını geliştireceği ve ülkelerindeki diğer sulak alanları mümkün olduğu kadar akıllıca kullanılmasını sağlayacak şekilde formüle edeceği ve uygulayacakları, 4. maddesinde; her akit tarafın, listeye dahil olsun veya olmasın, sulak alanlarında tabiatı koruma alanları ayırarak sulak alanlarının ve su kuşlarının korunmasını geliştireceği ve yeterli inzibati tedbirleri alacağı, sulak alanlar ve bu sulak alanların bitki ve hayvan toplulukları hakkında araştırma yapılmasını, bilgi ve yayınların değişimini teşvik edeceği, uygun sulak alanların yönetimi yoluyla su kuşları populasyonlarının artırılması için çaba gösterecekleri, sulak alanların araştırma, yönetim ve muhafazasında yetenekli personelin eğitimini geliştirecekleri, öngörülmüştür.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmeliğin "Sürdürebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinde; "(1) Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır;
a) Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir.
b) Yeni bir faaliyet talep edilmesi durumunda sulak alan ekosistemine zarar vermemesi şartı ile kullanıma yönetim planında yer verilebilir.
c) Çeltik tarımı ve su ürünleri istihsali yapılabilir.
ç) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabilir. Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir.
d) İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır.
e) 10 uncu ve 11 inci maddelerde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ticari turba çıkarımı ve saz kesimi yapılabilir.
f) Hayvan otlatılabilir.
g) Bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilemez.
ğ) Yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir." düzenlemesi yer almakta iken anılan maddeye (h) bendi eklenmiş ve "(d) bendinde düzenlenen zorunlu altyapı projeleri haricinde, kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projelerine, hazırlanacak Ekosistem Değerlendirme Raporu doğrultusunda, ekosistem bütünlüğünü telafi edici tedbirlerin alınması şartıyla Bakanlıkça izin verilebilir" düzenlemesi getirilmiştir.
Öncelikle belirtilmelidir ki; hukukun temel ilkelerinden olan "öngörülebilirlik" ilkesine göre, kanunî ve idari düzenlemelerin açık ve net olması gerekir.
Hukukun diğer temel ilkelerinden olan "belirlilik" ilkesine göre ise, düzenlemenin keyfiliğe izin vermeyecek şekilde, yani idare tarafından takdir yetkisine dayanılarak keyfi uygulamalara imkan verilmeyecek biçimde yapılması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi de, bir çok kararında "hukuki belirlilik" ilkesine vurgu yapmış; kanuni ve idari düzenlemelerin belirlilik ilkesine uygun olması gerektiğini belirtmiştir.
Uyuşmazlığa konu düzenleme incelendiğinde; sürdürülebilir kullanım bölgelerinde, Yönetmeliğin 22. maddesinde sınırlı olarak sayılan faaliyetler, alt yapı projeleri ve tesislere ek olarak, "kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projeleri"nin bu bölgelerde uygulanmasına imkan tanındığı anlaşılmaktadır.
Ancak, maddede kamu yararı kararının, hangi kurum ya da merci tarafından alınacağı belirli olmadığı gibi zorunlu altyapı projeleri ifadesi ile neyin kastedildiği de açık değildir.
Bahsi geçen "altyapı projeleri" ifadesi ile; alanda izin verilen faaliyetlerin gerçekleştirilmesi ve dolayısıyla alanın kullanımı için zorunlu olan ve aynı maddenin (d) bendinde sayılmayan altyapı projelerinin mi yoksa güzergahları zorunlu olarak bu bölgelerden geçecek daha büyük altyapı projelerinin mi kastedildiği anlaşılamadığı gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye de yer verilmediği görülmektedir.
Öte yandan, "zorunlu" ifadesi de muğlak olup gerçekleştirilecek altyapı projesinin ne gibi durumlarda zorunlu kabul edileceğine ilişkin de herhangi bir belirleme yapılmadığı görülmektir.
Nitekim, Dairemizin 13/11/2019 tarihli ve E:2019/2483, K:2019/10940 sayılı kararıyla; doğal sit alanları bakımından getirilen benzer nitelikteki düzenleme bakımından "zorunlu" ifadesinin muğlak olduğu ve belirsizlik yarattığı gerekçesiyle anılan düzenlemenin iptaline karar verilmiş, anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 13/10/2021 tarihli ve E:2020/1608, K:2021/1855 sayılı kararıyla onanmak suretiyle kesinleşmiştir. Dairemizin 16/03/2022 tarihli ve E:2020/4409, K:2022/3159 sayılı sayılı ve 16/03/2022 tarihli ve E:2020/4236, K:2022/3156 sayılı kararlarında da doğal sit alanları bakımından getirilen benzer nitelikteki düzenlemeler bakımından "zorunlu" ifadesinin muğlak olduğu ve belirsizlik yarattığı gerekçesiyle anılan düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.
Bu durumda, dava konusu düzenlemede yer alan "altyapı projeleri" ifadesinin neleri kapsadığının ve zorunluluk halinin ortaya konulmadığı hususları birlikte değerlendirildiğinde, yukarıda yer verilen açıklamalar ışığında, düzenlemenin hukuki öngörülebilirlik ve belirlilik ilkesine aykırılık taşıdığı, takdir yetkisinin keyfi uygulamalara yol açabilecek şekilde kullanılmasına imkan sağlayacağı ve sürdürülebilir kullanım alanlarının ekolojik yapısının bozulmasına neden olacak uygulamalara yol açabileceği, bu durumun da koruma ilke ve esaslarıyla bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesine gelince;
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğine, 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile 39. maddeden sonra gelmek üzere, 39/A maddesi eklenmiş ve "(1) Sulak alanlarda, Bakanlığa tahsis edilen yerlerde koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesisler Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. Söz konusu tesislerin işletilmesi ve/veya işlettirilmesi Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır.
" düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacı tarafından; dava konusu maddenin, yapılaşma yasağı olan koruma bölgeleri de dahil olmak üzere, tüm sulak alanların turizm ve rekreasyon faaliyetlerine açılmasına neden olacağı ve ekolojik tahribata yol açaçağı, maddede muğlak ifadelerin bulunduğu, faaliyetlerin sınırının çizilmediği ve davalı Bakanlığa sınırsız takdir yetkisi verildiği ileri sürülmüştür.
Davalı tarafından; dava konusu düzenlemenin, 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanı Kararnamesinin 410. ve 420. maddeleri ile Bakanlık ve Doğa ve Milli Parklar Genel Müdürlüğüne verilen görev ve yetkiler çerçevesinde, sulak alanlarda Bakanlığa tahsis edilen bölgelerde, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği uyarınca yapılabilecek faaliyetler ve hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesislerin işletilmesine ilişkin hükümler içerdiği, öte yandan; uyuşmazlığa konu Yönetmelikte tüm koruma bölgelerinde yapılabilecek faaliyet, tesis ve işletmelerin özel olarak belirlendiği, dava konusu düzenlemenin diğer hükümlere aykırı yapılaşmaya olanak sağlamasının söz konusu olmadığı savunulmuştur.
Uyuşmazlığa konu Yönetmeliğin dayanaklarından olan 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 410. maddesinin d) bendinde; sulak alanların korunması, yönetimi, geliştirilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesini sağlamak, Tarım ve Orman Bakanlığının, 420. madesinin a) bendinde; sulak alanların tespiti, korunması, geliştirilmesi, tanıtılması, yönetilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesi ile ilgili işleri yürütmek ve denetlemek, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik maddesinde, yukarıda yer verilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı idareye verilen görev ve yetkiler doğrultusunda, Bakanlığa tahsis edilen yerlerde, bu alanların bakımı, korunması, yönetimi ve yapılabilecek diğer faaliyetler için gereken altyapı, üst yapı ve tesislerin Genel Müdürlükçe yapılması, yaptırılması ve bunların işletilmesi veya işlettirilmesine yönelik düzenlemeye yer verildiği, söz konusu düzenlemenin, dayanağı üst hukuk normuna aykırılık taşımadığı sonucuna varılmıştır.
Davacı tarafından; dava konusu maddede, muğlak, sınırları belirlenmemiş ifadelere yer verildiği ve düzenleme ile yapılaşma yasağı olan koruma alanları da dahil olmak üzere, tüm koruma alanlarında turizm ve rekreasyon faaliyetlerinin yapılmasına ve bu alanların yapılaşmaya açılmasına neden olunacağı ileri sürülmüş ise de; Yönetmeliğin sulak alanların genel koruma ilkelerinin belirlendiği maddeleri ile her bir koruma bölgesi için uygulama esaslarının özel olarak düzenlendiği maddeleri birlikte irdelendiğinde, dava konusu düzenleme ile bu ilke ve esaslar ile izin verilenlerin dışındaki faaliyet ve tesislerin yapılmasına olanak tanınmadığı açık olduğundan, davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinin İPTALİNE,
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi yönünden DAVANIN REDDİNE,
Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, haklılık oranına göre, ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacı tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin ...-TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, ...-TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Varsa posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 08/03/2023 tarihinde, dava konusu yönetmeliğin 1. maddesi yönünden oyçokluğuyla, diğer kısmı yönünden oybirliğiyle karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava; 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dahilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde, ekosistem değerlendirme raporu, "Ramsar alanı ve ulusal öneme haiz olan sulak alanlarda, sulak alanın ekolojik karakterini katı, sıvı ve gaz atıklar ile olumsuz olarak etkilemesi muhtemel veya sulak alanın peyzaj değerine zarar verebilecek faaliyetlerin, sulak alana olan potansiyel etkisinin ortaya konduğu ve alınması gereken önleyici ya da telafi edici tedbirlerin tadat edildiği, usul ve esasları Bakanlık tarafından belirlenen ve bunların faaliyet sahibi tarafından taahhüt edildiği belge," olarak tanımlanmış, 22. maddesinde ise; bu bölgelerde doğal kaynaklarının, mevcut geleneksel kullanıma devam edileceği, çeltik tarımı ve su ürünleri istihsali yapılabileceği, kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabileceği, içme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesislere izin verilebileceği, turba çıkarımı ve saz kesimi yapılabileceği, hayvan otlatılabileceği, düzenlenmiştir.
Yönetmeliğin dayanaklarından biri olan Ramsar Sözleşmesi ile taraf devletlere, ekonomik, kültürel, bilimsel ve rekreasyonel olarak büyük bir kaynak teşkil eden sulak alanların, korunmasının geliştirilmesi yanında, akılcı kullanımını da sağlayacak şekilde yönetilmesi yükümlülüğü getirilmiş ve Yönetmeliğin 2. maddesinde, bu alanların akılcı kullanımı da amaçlar arasında sayılmıştır.
Sürdürülebilir kullanım bölgelerinde, sulak alanın ekolojik karakterini katı, sıvı ve gaz atıklar ile olumsuz olarak etkilemesi muhtemel veya sulak alanın peyzaj değerine zarar verebilecek faaliyetlere ilişkin proje ve tesislere izin verilmesi aşamasında, faaliyetin muhtemel etkilerinin ve alınacak önlemlerin belirlendiği ekosistem değerlendirme raporunun hazırlanması gerektiği, ekosistem değerlendirme raporunun Ramsar Sözleşmesi ve Yönetmelikte yer alan ilkeler çerçevesinde incelenerek ilgili kurum tarafından proje ve tesislere izin verileceği, proje ve tesislerden gerekli olanlara çevresel etki değerlendirme raporu hazırlanacağı, ilgili kurumlardan alınacak izin doğrultusunda ilgili proje ve tesislerin yapılabileceği, çevresel etki değerlendirme raporu ile ilgili kurumlardan alınacak izinlerin dava konusu edilebileceği yani yargı denetimine tabi olduğu dikkate alındığında, ilgili idareler ilgili mevzuatta yer alan düzenlemeler doğrultusunda inceleme yapmakla yükümlü olduğundan keyfi davranmalarının söz konusu olamayacağı, Yönetmeliğin 22. maddesinin (h) bendinde belirtilen, yönetmeliğin (d) bendinde düzenlenen zorunlu altyapı projeleri haricinde, kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projelerine izin verilmesi hususunda gerekli mekanizmaların bulunduğu görüldüğünden koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu kapsamda; dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle yapılan düzenleme ile, köprü, demiryolu gibi kamu yararı içeren ve coğrafi yapı sebebiyle bu bölgelerden geçişi zorunlu olan altyapı projelerinin uygulanmasında yaşanan sorunların giderilmesinin amaçlandığı, dava konusu düzenlemede, bu projelere izin verilebilmesi için faaliyetlerin, sulak alana olan potansiyel etkisinin ortaya konduğu ve alınması gereken önleyici ya da telafi edici tedbirlerin belirlendiği, bunların faaliyet sahibi tarafından taahhüt edildiği belge olarak tanımlanan, ekosistem değerlendirme raporu hazırlaması şartının getirildiği, Bakanlıkça bu raporun değerlendirilerek proje hakkında karar verileceği göz önüne alındığında, yukarıda içeriğine yer verilen düzenlemeler uyarınca sürdürülebilir kullanım bölgelerinin, ekonomik olarak kaynak değerinin yüksek olduğu alanları içerdiği, bu bölgelerde tarım, hayvancılık, tuz, turba çıkarımı gibi bir çok faaliyete Yönetmelikteki şartların sağlanması ve ekolojik tahribata yol açmaması koşuluyla izin verilebileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, içme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri dışında kalan, bu bölgelerde yapılması kamu yararı için zorunlu olan ve coğrafi yapı sebebiyle bu bölgelerden geçişi zorunlu olan köprü, demiryolu gibi altyapı projelerine Bakanlıkça izin verilebileceğine ilişkin dava konusu Yönetmelik maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi yönünden davanın reddi gerektiği görüşüyle, anılan kısım yönünden çoğunluk kararına katılmıyoruz.