T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/4870
Karar No : 2023/4830
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
2-… Belediye Başkanlığı-…
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir ili, Bornova ilçesi, … Mahallesi, … parsel sayılı taşınmaza yönelik "doğal ve ağaçlık karakteri korunacak alan" kullanım kararı getiren 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin uygun bulunmasına ilişkin İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir bütünü çevre düzeni planının onayına ilişkin … tarih ve … sayılı kararın anılan taşınmaza ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; 1/1000 ölçekli uygulama imar plan değişikliğinin 11.08.2010 tarihinden itibaren bir ay süre ile askıya çıkarıldığı, 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir bütünü çevre düzeni planının ise 10.10.2012-12.11.2012 tarihleri arasında askıya çıkarıldığı ve askı süreleri içerisinde taşınmaza ilişkin herhangi bir itiraz olmadığı, davacı tarafından söz konusu planların son ilan tarihini izleyen günden itibaren 60 günlük yasal dava açma süresi içerisinde dava açılması gerekirken bu süre geçtikten yıllar sonra imar barışından faydalandığından bahisle 26.06.2019 tarihinde bakılmakta olan davanın açıldığı her ne kadar dava imar planlarına ilişkin belediye meclisi kararlarının iptali istemiyle açılmış ise de, davacının 28.12.2018 tarihli başvurusu incelendiğinde, "Taşınmazın fiili durumunun tespit edilerek, imar durumunun fiiliyata uygun şekilde yeniden düzenlenmesi" şeklindeki başvurusunun imar plan değişikliği talebi olarak değerlendirildiği, bu kapsamda davanın imar planlarına ilişkin belediye meclisi kararları ile plan değişikliği talebinin reddine dair işlemin iptali istemiyle birlikte açıldığı kabul edilse dahi; başvurusu ekinde Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 31. maddesinde zikredilen hiçbir belgeye de yer vermemesi karşısında, 2577 sayılı Yasanın 10.maddesi kapsamında yapılmış bir başvuru olarak da kabulüne olanak bulunmadığı, bu şekilde yapılan başvurunun söz konusu planlara ilişkin dava açma süresini yeniden canlandırmayacağı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Taşınmazın fiili durum itibarıyla tarımsal niteliğe sahip olmadığı, uygulama işlemi üzerine dava açıldığını, idareye yapılan başvurunun imar durumu talebi niteliğinde olduğu, idarece verilen cevabın taşınmazın imar durumunun bildirimi mahiyetinde olduğu,2577 sayılı Kanunun 10.maddesi kapsamında başvuru yapıldığı ve anılan başvurunun aynı zamanda plan değişikliği niteliğinde olduğu, plan değişikliği talebinin reddi üzerine de dava açılabileceği, bakılmakta olan davanın süresinde olduğu ileri sürülmektedir.
SAVUNMALARIN ÖZETİ : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve Kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İzmir ili, Bornova ilçesi, ... Mahallesi, ... parsel sayılı taşınmazın hissedarı olan davacı tarafından, taşınmaz üzerindeki yapısı için … düzenleme tarihli ve … belge nolu yapı kayıt belgesi alınması üzerine, imar barışından faydalandığından parselin fiiliyattaki durumunun tespit edilerek, zeytinlik tarım arazisi vasfının kaldırılması istemiyle Bornova İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğüne yapılan başvurunun, anılan Müdürlüğün … tarih ve E… sayılı yazısı ile, ilgili mevzuat uyarınca, 28.02.1995 tarih ve 4086 sayılı Kanunun yayımından önceki zeytinlik alanlar için kesinleşmiş imar planlarının geçerli olduğu gerekçesi ile reddedildiği; bu defa davacı tarafından 28.12.2018 tarihli dilekçe ile İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığına başvurarak hissedarı olduğu taşınmazın fiili durumunun tespit edilerek, imar durumunun fiiliyata uygun şekilde yeniden düzenlenmesinin talep edildiği, İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire başkanlığının … tarih ve E:… sayılı yazısı ile talebe konu … parsel sayılı taşınmazın, 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planında "doğal ve ağaçlık karakteri korunacak alan" olarak belirlendiği, tapu kayıtlarında zeytinlik alan olduğu dikkate alındığında, söz konusu taşınmazın kentsel kullanım alanlarına yönelik düzenlenmesine ilişkin talebin, planın genel ilke ve esaslarına ve plan hükümlerine uygun olmadığından reddine karar verilmesi üzerine, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin onaylanmasına ilişkin İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planının onayına ilişkin … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde; "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir..." hükmü bulunmaktadır.
İşlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan şekliyle 3194 sayılı İmar Kanununun "Planların Hazırlanması ve Yürürlüğe Konulması" başlıklı 8. maddesinde; "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur...b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı'ndan meydana gelir. Mevcut ise Bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren Belediye Başkanlığı’nca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edebilir. Belediye Başkanlığı'nca Belediye Meclisi'ne gönderilen itirazlar ve planları Belediye Meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar. Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir." hükmüne yer verilmiştir
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Planların sunulması" başlıklı 31. maddesinde; " İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasında,"İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgiler, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptal edilmesine engel olmaz." Aynı Kanunun 10. Maddesinde ise ; "İlgliler, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler, altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgiler altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı istemin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilirler. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İlgililerin idari davaya konu olabilecek bir işlemin tesis edilmesi istemiyle 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında her zaman idareye başvuruda bulunabileceği açık olup, imar planı değişikliği talebi ile yapılan başvuru sonrası idarece tesis edilecek işlem üzerine yukarıda açıklanan 2577 sayılı Kanunun 7. maddesinde öngörülen 60 günlük süre içerisinde imar planına karşı dava açılması mümkündür.
Dava konusu, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin 11.08.2010 tarihinden itibaren bir ay süre ile askıya çıkarıldığı, 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir bütünü çevre düzeni planının ise 10.10.2012-12.11.2012 tarihleri arasında askıya çıkarıldığı ve davacı tarafından askı süreleri içerisinde taşınmaza ilişkin herhangi bir itirazda bulunulmadığı, 28.12.2018 tarihli dilekçe ile İzmir Büyükşehir Belediyesi Başkanlığına başvurularak hissedarı olduğu taşınmazın fiili durumunun tespit edilerek, imar durumunun fiiliyata uygun şekilde yeniden düzenlenmesinin talep edildiği, İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire başkanlığının … tarih ve E:… sayılı yazısı ile de taşınmazın imar planındaki fonksiyonundan bahsedilerek başvurunun reddedildiği, bakılmakta olan davanın da ilk olarak 15/03/2019 tarihinde açıldığı, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…,K:… sayılı kararıyla 2577 sayılı Kanunun 3.maddesine uygun olmadığından dilekçenin reddine karar verilmesi üzerine 17/06/2019 kayıt tarihli yenileme dilekçesi ile bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Önümüzdeki uyuşmazlıkta İdare Mahkemesince, yürürlükteki 1/1000 ve 1/25.000 ölçekli planların iptali istemiyle açılan davada, dava açma süresinin dava konusu planların askıdan indiği tarihten itibaren başlatılması suretiyle hesaplanması ve davacının 28.12.2018 tarihli İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığına yapmış olduğu başvurunun da Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 31. maddesine uygun olmadığından 2577 sayılı Kanunun 10.maddesi kapsamında yapılmış bir başvuru olarak kabul edilmemesi sonucuna bağlı olarak davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Öncelikle, dava konusu taşınmazın imar durumunun fiiliyata uygun şekilde yeniden düzenlenmesi talebiyle İzmir Büyükşehir Belediyesi Başkanlığına yapılan başvurunun içerik itibarıyla 2577 sayılı Kanunun 10.maddesi kapsamında yapılan plan değişikliği talebi niteliğinde olduğu açık olup 2577 sayılı Kanunun 7.maddesinin 4.fıkrası gereğince de anılan başvuruların reddi üzerine ret işlemi ile birlikte ya da tek başına düzenleyici işlem niteliğinde olan imar planlarına karşı dava açılabileceği tabiidir.
Ancak, İdare Mahkemesince davacının 28.12.2018 tarihli başvurusu Yönetmeliğin 31.maddesine uygun olmadığından plan değişikliği talebi olarak kabul edilmemiştir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir. Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışında kalan alanlarda imar planı onaylama yetkisinin il genel meclisine ait olduğu ve onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de aynı usule tabi olduğundan imar planı değişikliği tekilflerinin karara bağlanmak üzere il genele meclisine sunulması gerekmektedir. Kanunda plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde ayrıksı bir düzenleme getirilerek, plan değişikliği taleplerin ilgili mercilere sunulmadan önce plan teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesi, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği, teklife haiz niteliği bulunmayanların karar mercilerine sunulmayacağı düzenlendiğinden, tartışılması gereken husus, belirlenen karar almaya yetkili bir organın karar almasından önce idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmelikler'e getirilen düzenlemenin karar alma sürecini ve karar alma yetkisini nasıl etkileyeceğidir.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin ve hukuk devletinin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021, syf.295-297).
Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, bu düzenlemenin Kanunda yer almayan idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olduğu, ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini ortadan kaldırmadığı kuşkusuzdur.
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyona yönelik iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Yargısal incelemenin, doğrudan yasanın tanımladığı kurallara uygunluğu yönünden gerçekleştirilmesi, bu itibarla da, imar planı değişikliği tekliflerinin ilgili idare mercilerince değerlendirilip, karara bağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
Bu durumda davacı tarafından yapılan plan değişikliği talebinin İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire başkanlığının … tarih ve E:… sayılı yazısı ile reddi üzerine yürürlükteki 1/1000 ve 1/25000 ölçekli planların iptali istemiyle 15.03.2019 tarihinde kayda giren dilekçe ile açılan davada (idarenin başvuruya cevap dilekçesinin tarihi esas alınsa dahi) yukarıda yer verilen Mevzuat ve açıklamalar uyarınca, dava konusu planlar yönünden süre aşımı bulunmadığından işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken davanın süre aşımı nedeniyle reddine dair İdare Mahkemesi kararında isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 18/05/2023 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.