Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2021/515 E. , 2021/4184 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/515
Karar No : 2021/4184
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sağlık Hizmetleri
San. ve Tic. A. Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:…. sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait Özel … Ambulans Servisinin süresiz olarak kapatılmasına ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 11. maddesi kapsamındaki, sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler açısından, idari para cezasının valilerce verileceği, faaliyet durdurma cezasının ise idari para cezasını gerektiren fiillerin tekrarına bağlandığı ve Sağlık Bakanlığınca verilmesinin öngörüldüğü, ayrıca bu yetkinin devrine ilişkin mevzuatta hüküm bulunmadığı, bu nedenle valinin ya da vali yardımcısının faaliyetin durdurulması yönünde müeyyide uygulama konusunda yetkisi olmadığından Özel … Ambulans Servisinin süresiz olarak kapatılarak faaliyetinin durdurulmasına yönelik dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı, Sağlık Bakanlığınca 05/08/2014 tarihinde yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönergede yer alan "acil durumlar" nitelemesinin, her valilikçe farklı yorum ve uygulamalar yapılmasına imkan verecek muğlak bir durum oluşturduğu, bu nitelikteki bir Yönerge hükmünün, kanunda yetki devri için aranan "sınırları açıkça belirtmek" şartını taşımaması nedeniyle usulüne uygun bir yetki devri olarak kabul edilmesinin mümkün olmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ve kaldırılmasını gerektirecek bir neden bulunmadığı belirtilerek davalı idarenin istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, mevzuata uygun olarak tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulünün gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
27/08/2019 tarihinde Bilkent Şehir Hastanesi Acil Servisi önünde Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü denetim ekiplerince yapılan denetimde; üzerinde Özel … Ambulans Servisi yazılı olan … plakalı ambulansın ambulans uygunluk belgesinin olmadığı tespit edilmiştir.
Bu tespit üzerine, Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü tarafından … tarih ve … sayılı işlem ile; 07/12/2006 tarih ve 26369 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları ile Ambulans Hizmetleri Yönetmeliğinin eki EK-10/A Ambulans Servisi Denetleme Forumu'nun 1. satırı uyarınca, davacı şirkete ait Özel … Ambulans Servisinin süresiz olarak kapatılarak faaliyetinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Anılan işlemin davacıya tebliği üzerine görülen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirleme, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırma ve sınıflarının değiştirilmesi, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmaları, sağlık hizmet zinciri oluşturulması, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun'a, 02/01/2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun’un 46. maddesi ile eklenen ek 11. maddede ise;
"Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.
Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşları, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılır.
Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşları iki defa uyarılır. Uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verilir.
Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına; personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanır.
Bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanır; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyeti on güne kadar durdurulur. Aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımlar sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanır.
Bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığı yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
07/12/2006 tarih ve 26369 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları İle Ambulans Hizmetleri Yönetmeliğinin "Denetim" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Ambulans servisleri ile ambulans ve acil sağlık araçları komisyonca düzenli olarak yılda en az iki kez denetlenir. Şikâyet ve soruşturma ile Genel Müdürlük veya müdürlüğün talebi üzerine ayrıca olağan dışı denetimler de yapılır. Denetim ile ilgili bulgular ve sonuçlar müdürlüğe ait teftiş ve denetim defterine yazılır. Denetim sonuçları en az yılda iki kez Genel Müdürlüğe yazılı olarak bildirilir. Gerekli görülen hallerde Bakanlık tarafından denetleme yapılabilir.
(2) Denetimlerde ambulans servisleri için örneği EK–10/A’da gösterilen Ambulans Servisi Denetleme Formu, ambulans ve acil sağlık araçları için örneği EK–10/B’de gösterilen Ambulans/Acil Sağlık Aracı Denetleme Formu kullanılır ve bu formlarda belirlenen yaptırımlar uygulanır.
(3) Denetimler sonucunda, ambulans ve acil sağlık aracı uygunluk belgesi iptal edilmiş ve bu iptal nedeni aracın teknik ve tıbbi yetersizlik veya eksikliklerine bağlı ise, müdürlüğün yazılı teklifi üzerine araçların üzerinde bulunan her türlü yazı, sesli ve ışıklı ikaz cihazları ile tıbbi donanımları müdürlükçe söktürülerek durumuna uygun araç olarak ilgili trafik birimlerince yeniden tescili yapılır." hükmü; "Yaptırımlar" başlıklı 32. maddesinde, "Bu Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslara uymayanlar ile yasaklara aykırı hareket edenlere bu Yönetmelikte öngörülen yaptırımlar uygulanır. Ayrıca bu işletmeler, cezai ve hukuki sorumlulukları bakımından genel hükümlere tabidir." kuralı; Yönetmeliğin eki EK-10/A "Ambulans Servisi Denetleme Formu"nun 1. satırında da, ambulans uygunluk belgesinin Yönetmeliğe uygun olmaması halinde ambulans servisinin süresiz olarak kapatılacağı kuralı yer almaktadır.
05/08/2014 tarih ve 1449 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "İdari Müeyyidelerin Uygulanma İşlemleri" başlıklı 20. maddesinin 4. fıkrasında ise; "Faaliyet durdurma cezası; Denetim sonucunda ilgili mevzuatına göre faaliyet durdurma cezası verilmesi gereken hallerde, denetim sonucu Müdürlüğün ilgili şubesine gönderilir. İlgili şube tarafından faaliyet durdurma müeyyidesinin öngörülmesi halinde ilgili mevzuatına göre acil durumlarda Valilik onayı ile gerekli işlem tesis edilerek Bakanlığa bildirilir. Faaliyet durdurma cezasının Bakanlık tarafından uygulanacağı hallerde, durum Bakanlığa bildirilir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacı şirkete ait ambulans servisinin süresiz olarak kapatılarak faaliyetinin durdurulması yönünde vali adına vali yardımcısı tarafından imzalanan Valilik onayıyla tesis edilen işlemin iptali istemiyle açılan işbu davada, uyuşmazlığın, anılan yaptırımı uygulamaya yetkili olan merciin belirlenmesine ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu yaptırımı uygulamaya yetkili merciin belirlenebilmesi için 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile ek 11. maddesinin kapsamının belirlenmesi gerekmektedir.
Öncelikle anılan Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, sağlık hizmetine dair birçok düzenlenmenin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü ve bu anlamda idareye geniş bir takdir hakkı tanındığı; anılan Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından birinin de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olduğu görülmektedir.
Niteliği gereği, sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetiminin bir arada yürütülmesi gerektiği açık olup; denetleme görevine sahip olan idarenin, bu yetkisinin işlevselliğinin sağlanabilmesi için hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyebileceğinin de kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, denetim yetkisi bulunan Sağlık Bakanlığı tarafından, yönetmelik ile bu yönetmelik kapsamında faaliyette bulunan sağlık kuruluşları için yaptırım belirlenmesi işin doğası gereğidir.
3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesi incelendiğinde ise; maddede, Sağlık Bakanlığının, sağlık hizmet sunumuyla ilgili iş ve işlemleri denetleyeceği belirtildikten sonra, 2. fıkrasında; hapis ve adli para cezası gerektiren fiillerin sayıldığı, devam eden fıkralarda idari para cezasını gerektiren eylemlere yer verilerek eylemin üçüncü defa işlenmesi halinde sağlık kurum veya kuruluşunun faaliyetinin durdurulacağı ve son fıkrasında, bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye Valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesinde, kişiler için yaptırıma yer verilerek suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin zorunlu sonucu olarak bu hizmeti veren kişiler için hapis/adli para cezasına ve maddede sayılan fiilleri gerçekleştiren kurum ve kuruluşlar için idari para cezasına yer verildiği, Sağlık Bakanlığı ve Valiliklerin burada açıkça belirlenen yetkilerinin dışında, anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi uyarınca Sağlık Bakanlığının hizmet standartlarını tespit ve denetim yetkisi kapsamında yönetmelik ile yaptırım uygulama yetkisinin bulunduğu görülmektedir.
Nitekim işbu dosyada dava konusu işlemin dayanağı olan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları İle Ambulans Hizmetleri Yönetmeliğinin eki EK-10/A "Ambulans Servisi Denetleme Formu"nun 1. satırında da, ambulans uygunluk belgesinin Yönetmeliğe uygun olmaması halinde ambulans servisinin süresiz olarak kapatılacağı öngörülmüştür.
Somut olayda, davacı şirkete ait ambulans servisinin süresiz kapatılarak faaliyetinin durdurulmasına ilişkin işlemin Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları İle Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği'ne aykırı fiil nedeniyle tesis edildiği, işlemin dayanağının 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesi olmadığı görüldüğünden; uyuşmazlıkta uygulanma kabiliyeti olmayan ek 11. maddenin son fıkrası dayanak alınarak işlemin Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanması gerektiğinden söz etmek mümkün değildir. Zira söz konusu fıkrada, Sağlık Bakanlığının yetkisinin, ancak, "bu maddede sayılan" eylemlerin üçüncü defa işlenmesi ile ilgili olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.
Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları İle Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında dava konusu yaptırımın kim tarafından uygulanacağı hususuna gelince;
Anılan Yönetmeliğin EK-10/A "Ambulans Servisi Denetleme Formu"nun 1. satırında, ambulans uygunluk belgesinin Yönetmeliğe uygun olmaması halinde ambulans servisinin süresiz olarak kapatılması suretiyle faaliyet durdurma yaptırımı uygulanacağı belirlendikten sonra bu yaptırımı uygulayacak merciin belirlenmediği görülmekte ise de, yukarıda metnine yer verilen Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında, ilgili mevzuatında öngörülen faaliyet durdurma yaptırımının acil durumlarda Valilik onayı ile uygulanabileceği düzenlendiğinden ve insan sağlığını doğrudan etkileyen dava konusu fiile yaptırım uygulamanın Yönergede bahsi geçen acil durum olarak kabulü gerektiğinden, Ankara Valiliği tarafından tesis edilen … tarih ve … sayılı dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Diğer yandan, söz konusu Yönerge'de, bu yaptırımı uygulama yetkisinin münhasıran 'Vali'ye verilmediği, 'Valilik' makamı tarafından bu yetkinin kullanılabileceği anlaşıldığından, dava konusu işlemde Vali adına Vali Yardımcısı tarafından imzalanmış olması yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, davanın esasının incelenmesi gerekirken dava konusu işlemin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle verilen dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Nitekim, benzer konularda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/01/2021 tarihli ve E:2020/1932, K:2021/88 sayılı ve E:2020/2029, K:2021/87 sayılı kararları da aynı yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 21/09/2021 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.