DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/520 E. , 2021/2229 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/520
Karar No : 2021/2229
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
2- … Genel Müdürlüğü
VEKİLLERİ: Av. …, Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2017/2868, K:2020/2667 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar kapsamında 19.446.496,40 Kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 11.214.223,58-TL tutarın ödenmesinin istenilmesine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile anılan işleme karşı yapılan itirazın reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ve söz konusu işlemin dayanağı olan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) ve (p) bentlerinin, 14. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile 21. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "SEYT değerlerini" ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2017/2868, K:2020/2667 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerin usûle ilişkin itirazları geçerli görülmemiş,
Davacının, dağıtım lisansı sahibi olarak elektrik piyasasında faaliyet gösterdiği, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Enerji İşleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısına istinaden, TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Oluru ile davacı şirket nezdinde denetim yapılması amacıyla genel aydınlatma komisyonu oluşturulduğu, anılan komisyonun davacı şirketin görev sahasında bulunan genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 2.501 abonenin saha denetimini gerçekleştirmesi üzerine hazırlanan taslak raporun davacı şirket ile Bakanlığa gönderildiği, taslak raporda yer alan hususlara ilişkin davacı şirketin itirazları nedeniyle ikinci kez saha denetimi yapıldığı, bu defa genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 2.467 abonenin saha denetim verilerinin incelenmesi üzerine 07/07/2014 tarihli Yeşilırmak EDAŞ Genel Aydınlatma Komisyon Nihaî Raporu’nun tanzim edildiği; Rapor’da, Mayıs 2011-Mart 2014 dönemleri arasındaki tahakkuklarda Hazine Müsteşarlığı ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından şirkete ait genel aydınlatma abonelerinin en az %20'sine tekabül eden 2.467 abone için 19.446.496,40 kwh fazla ödemeye karşılık toplam 11.214.223,58-TL tutarın Bakanlıkça tahsil edilmesi gerektiğinin kararlaştırıldığı;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendi, "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 11. fıkrası, "Genel aydınlatma" başlıklı Geçici 6. maddesinin 1., 4., 5. ve 6. fıkraları, anılan Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Tanım ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) ve (p) bentleri, 13. ve 19. maddeleri, Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendi, 15. ve 16. maddeleri ile 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesine yer verilerek;
Dava konusu Yönetmelik düzenlemeleri yönünden; genel aydınlatmanın, otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonu toplamı olduğu;
6446 sayılı Kanun uyarınca, her bir dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden, ilgili bölgedeki dağıtım şirketinin sorumlu olduğu ve genel aydınlatma kapsamında kullanılan elektriğin tutarının ise yine dağıtım şirketleri tarafından fatura edildiği; dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen tutarın, genel aydınlatma sisteminin dağıtım şebekesinin bir parçası olması ve genel aydınlatmanın işletilmesi ve ölçümlerin yapılmasının tek taraflı olarak dağıtım firmasının sorumluluğunda ve kontrolünde olması sebebiyle her zaman gerçek kullanımı göstermeyebileceği;
Nitekim, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinde, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimlerin yapılacağı, denetime ilişkin usul ve esasların Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kuralının yer aldığı;
Dava konusu Yönetmeliğin Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan hâliyle Anayasa'nın 124. maddesine yer verilerek;
Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığının Kanun'la verilen bu yetkiyi dava konusu maddelerin yer aldığı, 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği ile kullandığı, anılan Yönetmelik’in, genel aydınlatma tüketimlerinin ölçülmesine ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya, denetime ve aydınlatma komisyonunun oluşturulması ve çalışmasına ilişkin usul ve esasları kapsadığı;
Dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen genel aydınlatma faturalarının gerçek tutarının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin farklı yöntemler geliştirilebileceği;
Bu durumda, geliştirilen yöntem ve bu yöntem için kullanılacak 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT) ve toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT) tanımına ilişkin Yönetmeliğin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) ve (p) bentleri ile, 21. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "SEYT değerlerini" ifadesinde hukuka aykırılık bulunmadığı;
Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrası uyarınca ise, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinde öngörüldüğü şekilde, EYT değerinin hesaplanmasının ardından, ilgili abonelere ait hesaplanan EYT, inceleme ve denetime konu yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılarak, talep edilen toplam tüketim miktarının EYT’den yüksek olması durumunda, EYT’yi aşan kısmı “Bakanlıkça geri tahsil edilecek bedeller” listesine eklenecek, EYT’den düşük olması durumunda ise fatura değerinin esas alınacağı;
Mevcut aydınlatma tesislerinin sistemden çekeceği saatlik en yüksek tüketim bilgileri, sayaç bilgileri, direk sayıları, armatür güç ve sayıları ve benzeri diğer bilgileri içeren envanterlerin hâlihazırda belli olduğu da göz önüne alındığında Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı;
Bu itbarla, 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT) ve toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)'nin tanımına ilişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) ve (p) bentleri ile 21. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "SEYT değerlerini" ifadesinde ve 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesi uyarınca dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimlere ilişkin dava konusu Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. ve 4. fıkralarında hukuka aykırılık bulunmadığı;
TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu işleme karşı yapılan itirazın reddine yönelik … tarih ve … sayılı işlem yönünden; Anayasa Mahkemesi kararlarında da ifade edildiği gibi, hukuk devletinin unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesi gereği devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması, takdir yetkisini zorlayan ve keyfiliğe yol açacak kurallara yer verilmemesi gerektiği, bu ilkenin geriye yürümezlik, hukukî istikrar ve kazanılmış hakların korunması ilkelerini de içinde barındırdığı;
Hukuki güvenlik ilkesi gereğince devletin, vatandaşların mevcut kanunlara olan güvenine saygılı davranması, bu güvenlerini boşa çıkaracak uygulamalardan kaçınması gerektiği, bu durumun hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğu kadar Anayasa’nın 5. maddesiyle devlete yüklenen, vatandaşların refah, huzur ve mutluluk içinde yaşamalarını sağlama, maddi ve manevi varlıklarını geliştirmek için gerekli ortamı hazırlama ödevinin bir sonucu olduğu; bu yönüyle, hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukuki güvenlik ilkesinin, yalnızca hukuk düzeninin değil, aynı zamanda belirli sınırlar içinde, bütün devlet faaliyetlerinin, belirli oranda önceden öngörülebilir olması anlamını taşıdığı; hukuk devletinde idareden beklenenin, açık ve güvenilir olma yükümlülüğüne uygun davranması olduğu;
İdarî işlemlerin geriye yürümezliği ilkesinin, yargısal kararlar ve öğretide kabul edilmiş bir idare hukuku ilkesi olduğu, bu kuralın geçmişe yürümezlik ve belirlilik unsurlarını içeren hukukî güvenlik ilkesine uygun kullanılmasının, hukuk devleti olmanın doğal ve zorunlu gereği olduğu; bir idarî kararın tamamlandığı anda yürürlüğe girmesi ve o andan itibaren geleceğe yönelik hüküm ve sonuç doğurmasının esas olduğu;
Davacının, Mayıs 2011-Ocak 2012 tarihleri arasındaki dönemde SEYT/EYT değerleri üzerinden denetim yapılmasının yasal dayanağının olmadığı, denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte olmayan ve sonradan yürürlüğe giren Yönetmeliğe göre yapılan hesaplamanın geriye yürütüldüğünü iddia ettiği;
Anılan iddianın karşılanabilmesi ve hesaplamada esas alınan yöntemin belirlenebilmesi için Dairelerinin 11/07/2018 tarihli ara kararıyla, davalı TEDAŞ Genel Müdürlüğünden, SEYT/EYT değerleri üzerinden yapılacak denetim yönteminin ilk kez Hazine Müsteşarlığının Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde düzenlendiği dikkate alındığında, Mayıs 2011-Ocak 2012 tarihleri arasındaki dönemde SEYT/EYT değerleri üzerinden denetim yapılmasının yasal dayanaklarının ve gerekçelerinin açıklanmasının istenilmesi üzerine alınan cevabi yazıda, 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesinde, "Bu Genelge hükümleri, 31/05/2012 tarihli usul ve esaslar genelgesinin yerine geçmek üzere 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununda yer alan uygulama dönemi boyunca geçerlidir." kuralının yer aldığı, dolayısıyla 01/01/2009-31/12/2015 tarihleri arasında söz konusu denetim yönteminin uygulanacağının belirtildiği;
Bu durumda, Mayıs 2011-Mart 2014 dönemleri arasındaki tahakkuklarda 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle geliştirilen yöntemin (SEYT/EYT), 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesine dayalı olarak, Mayıs 2011-Ocak 2012 dönemi için geriye yürütüldüğü;
Bu itibarla, genel aydınlatma bedellerinin Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanacağı dönemin 01/01/2009-31/12/2015 olduğundan bahisle, SEYT/EYT değerleri üzerinden geliştirilen denetim yönteminin Mayıs 2011-Ocak 2012 dönemi için geriye yürütülmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı;
Öte yandan, denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesinde, Bakanlığın, denetim raporunun tamamlanmasını müteakip en geç 5 iş günü içerisinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK)'na ve şirkete göndereceği; 16. maddesinde, Bakanlık tarafından EPDK'ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun mâkul bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılması gerektiğinin belirtildiği;
Bu itibarla, davacı şirkete yapılan fazla ödeme tutarının iadesi istemine ilişkin olarak saha denetimi sonucunda düzenlenen genel aydınlatma komisyonu nihaî raporunun Bakanlığa sunulması, Bakanlık tarafından da söz konusu raporun sonuçlandırılmak üzere EPDK'ya gönderilmesi gerekirken, davalı TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak anılan rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle;
Dava konusu Yönetmelik düzenlemeleri yönünden davanın reddine, TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu işleme karşı yapılan itirazın reddine yönelik … tarih ve … sayılı işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idarelerden Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından; temyize konu Daire kararında, genel aydınlatma denetimi ile elektrik dağıtım şirketlerinin faaliyetlerine (yatırım programında EPDK'ya onaylatılmış bir genel aydınlatma tesisinin ilgili yılda yapılıp yapılmadığı, ilgili birim maliyet bedelleri gözetilerek tesis edilip edilmediği, işletme ve bakım faaliyetlerinin gereği gibi yapılıp yapılmadığı vb.) yönelik denetimin karıştırıldığı, genel aydınlatmanın Kanun'da ayrı bir başlık altında ele alındığı, genel aydınlatma denetimlerine ilişkin olarak TEDAŞ'ın doğrudan Kanun ile yetkilendirildiği, Kanun'da konuyla ilgili olarak EPDK'ya yapılan bir atıf bulunmadığı, EPDK'nın da kendisine gönderilen genel aydınlatma raporları ile ilgili olarak Kurumlarınca yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığı yönünde cevaplar verdiği, mülga Hazine Müsteşarlığının ise bahse konu denetim hususunda TEDAŞ'ın yetkili olduğunu bildirdiği, bir idarenin bütçesi kapsamındaki harcamaları üzerinde başka bir idarenin belirleyici olmasının 5018 sayılı Kanun'a aykırılık teşkil edeceği, fazla ödenen fatura tutarına ilişkin tespitin yürürlükteki mevzuata uygun olarak gerçekleştirildiği; TEDAŞ Genel Müdürlüğü tarafından ise; uyuşmazlıkta mevzuatın geriye dönük uygulanmasının söz konusu olmadığı, eksik incelemeye dayalı olarak karar verildiği, bir tesise ilişkin mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarını ifade eden değerlerin tüketim miktarının kontrolüne yönelik olduğu ve tüketim miktarının denetleneceği hususunun önceden de ilgili dağıtım şirketlerinin bilgisi dahilinde olduğu, Daire kararının dayanaklarından mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesinde öngörülen denetimin genel aydınlatma faaliyetlerine yönelik tahakkuk denetimi olmadığı ve Kanun'da bu hususta Genel Müdürlüklerinin açıkça yetkili kılındığı, daha önce gerçekleştirilen başka bir denetimle ilgili olarak görüş talepleri üzerine Bakanlığın da ilgili Kanun hükmüne göre gerekli işlemlerin Genel Müdürlükleri tarafından yapılması gerektiğine ilişkin görüş bildirildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden TEDAŞ Genel Müdürlüğünün yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı, dağıtım lisansı sahibi olarak elektrik piyasasında faaliyet göstermekte olup, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Enerji İşleri Genel Müdürlüğünün 04/11/2013 tarih ve 7313 sayılı yazısına istinaden, TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Oluru ile davacı şirket nezdinde denetim yapmak amacıyla genel aydınlatma komisyonu oluşturulmuş, anılan komisyonun davacı şirketin görev sahasında bulunan genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 2.501 abonenin saha denetimini gerçekleştirmesi üzerine hazırlanan taslak rapor davacı şirket ile Bakanlığa gönderilmiş, söz konusu raporda yer alan hususlara ilişkin davacı şirketin itirazları nedeniyle ikinci kez saha denetimi yapılmış, bu defa genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 2.467 abonenin saha denetim verilerinin incelenmesi üzerine 07/07/2014 tarihli Yeşilırmak EDAŞ Genel Aydınlatma Komisyon Nihaî Raporu tanzim edilmiştir. Anılan Rapor'da, Mayıs 2011-Mart 2014 dönemleri arasındaki tahakkuklarda Hazine Müsteşarlığı ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından şirkete ait genel aydınlatma abonelerinin en az %20'sine tekabül eden 2.467 abone için 19.446.496,40 kwh fazla ödemeye karşılık toplam 11.214.223,58-TL tutarın Bakanlıkça tahsil edilmesi gerektiği kararlaştırılmıştır. Bahse konu tutarın ödenmesinin istenilmesine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile anılan işleme karşı yapılan itirazın reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin ve dayanağı Yönetmelik hükümlerinin iptaline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
20/02/2001 tarih ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (14/3/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 30. maddesiyle adı "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun" olarak değiştirilmiştir.)'na 09/07/2008 tarih ve 5784 sayılı Kanun'un 9. maddesiyle eklenen Geçici 17. maddesinde "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde otoyollar hariç, kamunun genel kullanımına yönelik cadde ve sokak aydınlatmasından ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur. Bu tür aydınlatmaya ve trafik sinyalizasyonlarına ait tüketim giderleri, 1/1/2009 ila 31/12/2015 tarihleri arasındaki dönem için Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanır. (...) Aydınlatma yükümlülüğünün kapsamı, aydınlatma payının belirlenmesi, ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin esas ve usuller Bakanlık ve Hazine Müsteşarlığının görüşleri alınmak suretiyle Kurul tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü;
Anılan Kanun maddesine dayanılarak çıkarılan ve 10/07/2009 tarih ve 27284 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan mülga Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde "Genel aydınlatma yükümlülüğü ile görev ve sorumlulukların belirlenmesi amacıyla hazırlanan bu Yönetmelik, aydınlatma yükümlülüğünün kapsamı, aydınlatma tüketimlerinin ölçülmesine ilişkin kurallar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasları kapsar." hükmü; "Aydınlatma giderleri hesabı" başlıklı 7. maddesinde "(1) Teknik nedenlerle müstakil bağlantı noktası tesis edilemeyen ve meydan, bulvar, cadde ve sokakların aydınlatılması için tesis edilen hat veya tesislerden beslenen ışıklı reklam veya ilan panosu vb. yerler ile dekoratif amaçlı aydınlatma giderleri EK-1’e uygun olarak tespit edilir ve tahakkuk hesaplarına dâhil edilmez. (2) 4 üncü maddenin ikinci, üçüncü, dördüncü, beşinci ve altıncı fıkralarında belirlenen aydınlatma giderleri dağıtım şirketleri tarafından 4 üncü maddede tanımlanan sorumlu kurum ve kuruluşlara tahakkuk ettirilir." hükmü; "Denetim" başlıklı 8. maddesinde "(1) Kurum, gerekli gördüğü hallerde, herhangi bir zaman kısıtlaması olmaksızın dağıtım şirketi tarafından bildirilen, dağıtım şirketinin kendisine ait ölçüm noktalarındaki ölçüm sistemleri veya aydınlatma değerlerini kontrol edebilir veya ettirebilir. Bu kontroller sırasında, ölçüm noktasındaki sayaç değerleri, yetkili Kurum personeli veya Kurum tarafından yetkilendirilen kişi veya temsilcisi tarafından tutanak altına alınır. Tutanağa bağlanmış ölçüm değerleri ile dağıtım şirketi tarafından bildirilen ölçüm değerleri arasında fark olması halinde, 28/1/2003 tarihli ve 25007 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde işlem yapılır." hükmü; "Hazine Müsteşarlığınca yapılacak ödemeler" başlıklı Geçici 1. maddesinde "(1) Kamunun genel kullanımına yönelik meydan, bulvar, cadde ve sokakların aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonlarına ait tüketim giderleri, ödemeye ilişkin Hazine Müsteşarlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, 1/1/2009 ila 31/12/2015 tarihleri arasındaki dönem için Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanır. 1/1/2016 tarihinden itibaren aydınlatma giderleri ilgili mevzuat hükümlerine göre tahakkuk ve tahsil edilir. (2) 1/1/2009 ila 31/12/2015 tarihleri arasında Hazine Müsteşarlığı, gerekli görmesi halinde, aydınlatma giderlerinin tespitine yönelik denetim yapabilir veya yaptırabilir. Bu dönem zarfında dağıtım şirketleri, istenen bilgi ve belgeleri Hazine Müsteşarlığına vermekle yükümlüdür." hükmü yer almıştır.
2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun E Cetvelinin 10. maddesinde "TEDAŞ, dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak belirli dönemler itibariyle dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapar." hükmü getirilmiş, aynı yöndeki düzenlemelere 2012 ve 2013 Yılları Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarında da yer verilmiştir.
Bu maddeye dayanılarak çıkarılan 18/03/2011 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin "TEDAŞ tarafından yapılacak denetim" başlıklı 7. maddesinde "(1) TEDAŞ, 2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun E Cetvelinin 10'uncu sırasında yer alan hüküm uyarınca, gerekli gördüğü hallerde kendisine iletilmiş olan fatura icmallerinde yer alan tüketim miktarlarının ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine, aydınlatma tesisatının 10.07.2009 tarihli ve 27284 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aydınlatma Yönetmeliği hükümlerince uygun olup olmadığına ve aydınlatılan bölgenin 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun Geçici 17'nci maddesinde belirtilen Genel Aydınlatma bölgelerine dahil olup olmadığına ilişkin her türlü denetimi yapmakla yetkilidir. Denetim sonucunda TEDAŞ bir denetim raporu hazırlayarak Müsteşarlığı bilgilendirir. Denetim raporu Müsteşarlığa iletilip sonuca bağlanana kadar ilgili dağıtım şirketine, denetime konu olan döneme ilişkin herhangi bir ödeme yapılmaz. (2) Birinci fıkra kapsamında yapılacak denetim sonucunda; tespit edilen ölçüm değerleri ile dağıtım şirketi tarafından bildirilen ölçüm değerleri arasında fark olduğunun, aydınlatma tesisatının ilgili mevzuata uygun olmadığının veya aydınlatılan bölgenin 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun Geçici 17'nci maddesinde belirtilen Genel Aydınlatma bölgelerinden biri olmadığının tespit edilmesi halinde, ilgili faturaların hatalı kısmına ilişkin ödeme yapılmaz. Tespit edilen hataların ödenmiş faturalara ilişkin olması halinde hata tutarına tahakkuk tarihinden geri ödeme veya mahsup tarihine kadar geçen süre için 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde gecikme zammı uygulanır. İlgisine göre Müsteşarlık, Kurum ve TEDAŞ gerekli gördüğü hallerde hukuki işlem başlatabilir." düzenlemesi yer almıştır.
05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesinde, "Bu Genelge hükümleri, 31/05/2012 tarihli usul ve esaslar genelgesinin yerine geçmek üzere 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununda yer alan uygulama dönemi boyunca geçerlidir." kuralına yer verilmiştir.
14/03/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, "Genel aydınlatma", "Otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonunu" şeklinde tanımlanmış, "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 11. fıkrasında, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur."; "Genel aydınlatma" başlıklı Geçici 6. maddesinin 4. fıkrasında, "TEDAŞ, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapar. Yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesi ilgili dağıtım şirketinden istenir. Bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarı dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edilir. Bu suretle de tahsil edilemeyen alacaklar Bakanlığın bildirimi üzerine vergi daireleri tarafından 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil edilir. Fazla ödemeler nedeniyle yapılan tahsilatların yüzde sekseni genel bütçeye gelir kaydedilir, geriye kalan yüzde yirmilik kısmı ise ilgili mahalli idarelere aktarılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin tereddütleri gidermeye ve gerektiğinde usul ve esas belirlemeye Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlık yetkilidir."; 6. fıkrasında ise, "Aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esaslar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Tanım ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, "EYT: Genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değerini"; (p) bendinde, "SEYT: Genel aydınlatma abonelerinin her birisi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değerini ... ifade eder" tanımlarına yer verilmiş, 19. maddesinde, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, TEDAŞ'ın hatalı fatura, düzeltilmiş fatura ve hata gerekçesini Bakanlığa bildireceği, TEDAŞ tarafından bildirilen fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarih ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte ilgili dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği belirtilmiştir.
02/08/2013 tarih ve 28726 sayılı Resmi Gazete'de yayımlana Genel Aydınlatma Tebliği'nin "İnceleme ve denetimin kapsamı" başlıklı 11. maddesinde, inceleme ve denetim heyetinin, Bakanlıkça onaylanan inceleme ve denetim programı çerçevesinde, dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine, aydınlatma tesisatının Yönetmelik hükümlerine uygun olup olmadığına ve aydınlatılan bölgenin 6446 sayılı Kanun'da belirtilen genel aydınlatma bölgelerine dahil olup olmadığına ilişkin inceleme ve denetimler yapacağı, inceleme ve denetim heyetinin, birinci fıkra kapsamında inceleme ve denetimi yapılan şirketlere ilişkin her bir dağıtım bölgesindeki OSOS kapsamında olmayan sayaçların en az 20’sini kapsayacak şekilde örnekleme usulüyle seçtiği sayaçların kaydettiği tüketim miktarlarını ölçerek kayıt altına alacağı, sayaçları seçerken aylık tüketimi, o dağıtım bölgesindeki diğer genel aydınlatma tüketimlerine göre yüksek olan ya da şüpheli durum arz ettiği değerlendirilen sayaçlar ile kalibrasyon süresi dolmak üzere olan sayaçlara öncelik vereceği; "İnceleme ve denetime hazırlık" başlıklı 12. maddesinde, Bakanlığın, inceleme ve denetime başlama tarihini 15 gün önceden yazı ile denetlenecek şirkete bildireceği; inceleme ve denetim heyetine görevlendirme belgesi düzenleyeceği, TEDAŞ'ın, denetlenecek dağıtım şirketinden, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesi kapsamındaki genel aydınlatma sayaçlarının listesini talep edeceği; "İnceleme ve denetimin yürütülmesi" başlıklı 13. maddesinde, inceleme ve denetim heyetince, dağıtım şirketinin yetkili personeli ile birlikte, belirlenen sayaçlara denetim amacıyla gidileceği, sayacın sahada bulunamaması durumunda bir tutanak düzenlenerek inceleme ve denetim heyeti ile dağıtım şirketi yetkilileri tarafından imzalanacağı, denetim amacıyla gidilen sayaçların abone numarası, sayaç numaraları, sayaç markaları, demant, endeks ve çarpan değerleri inceleme ve denetim heyeti ve dağıtım şirketi yetkililerinin imzaları ile tutanak altına alınacağı, sayacın bağlı olduğu tesise elektrik verileceği ve inceleme ve denetim heyetince genel aydınlatma dışında başka bir amaçla tüketim yapılıp yapılmadığı kontrol edilerek sonuç, inceleme ve denetim heyeti ile dağıtım şirketi yetkililerinin imzaları ile tutanak altına alınacağı, tutanağa, sayacın bulunduğu yerin Küresel Konumlama Sistemi (GPS) koordinatlarının da işleneceği; "Ölçüme ilişkin teknik esaslar" başlıklı 14. maddesinde, Bağlantısı doğru yapılmış ve çalışır durumdaki sayacın bağlı olduğu tesis faal haldeyken (devreye alındıktan 15 dakika sonra) sayacın 10 dakikadan az olmamak üzere kaydettiği tüketim miktarı inceleme ve denetim heyetince tespit edilerek, inceleme ve denetim heyeti ve dağıtım şirketi yetkililerinin imzaları ile tutanak altına alınacağı, X5 tipi mekanik sayaçlar için 10 dakikalık süre en az 3 saat olarak uygulanacağı, mevcut sayacın arızalı olduğundan şüphe duyulması halinde dağıtım şirketinin söz konusu sayacı yenisi ile değiştireceği ve sayaç değişim tutanağının inceleme ve denetim heyetine teslim edileceği, belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları baz alınarak ilgili sayaç için 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT)nin bulunacağı, fatura dönemindeki genel aydınlatmanın toplam devrede bulunma saati (TDS)nin, 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca EPDK tarafından onaylanan “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanacağı, yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde TDS'nin günlük 24 saat olarak alınacağı, bulunan TDS ile %4 tolerans ilave edilen SEYT değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)”nin hesaplanacağı, ilgili abonelere ait hesaplanan EYT'nin, inceleme ve denetime konu yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılacağı, talep edilen toplam tüketim miktarlarının EYT’den yüksek olması durumunda, EYT’yi aşan kısmı “Bakanlıkça geri tahsil edilecek bedeller” listesine ekleneceği, EYT’den düşük olması durumunda ise fatura değerinin esas alınacağı; "Taslak rapor" başlıklı 15. maddesinde, denetlenen dağıtım şirketinden alınan genel aydınlatmaya ilişkin abone listesi ile denetime konu dönem boyunca dağıtım şirketinin TEDAŞ’a gönderdiği fatura icmalleri ve kompakt disklerde yer alan fatura bilgilerinin karşılaştırılacağı, abone listesi ile eşleşmeyen faturalara ilişkin sayaçların “Tarifesi değişmiş-Abone sistemde yok” olarak inceleme ve denetim heyeti tarafından hazırlanan taslak raporda belirtileceği, 13. ve 14. madde kapsamında hazırlanan tutanaklar ile “Bakanlıkça geri tahsil edilecek bedeller” listesi ve “Tarifesi değişmiş-Abone sistemde yok” olarak yapılan tespitler baz alınarak inceleme ve denetim heyeti tarafından bir “Taslak Rapor” hazırlanarak Bakanlığa ve denetlenen dağıtım şirketine iletileceği, denetlenen dağıtım şirketinin, taslak raporda yer alan tespitleri dikkate alarak gerekli düzeltmeleri yapmakla yükümlü olduğu, denetlenen dağıtım şirketince bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda, yükümlülüğün yerine getirilmediği sayaçlara ilişkin TEDAŞ ve Bakanlığa iletilmiş fatura bedellerinin “Bakanlıkça geri tahsil edilecek bedeller” listesine ekleneceği, denetlenen dağıtım şirketinin, taslak raporda yer alan tespitlere ilişkin itirazlarını ve birinci, ikinci ve üçüncü fıkra kapsamında gerekli düzeltmeleri yaptığına dair beyanlarını taslak raporun kendisine ulaştığı tarihten itibaren 30 gün içerisinde TEDAŞ’a bildireceği, itiraz ve düzeltmelerin 30 gün içerisinde TEDAŞ’a iletilmemesi durumunda inceleme ve denetim raporunun hazırlanmasında taslak rapordaki tespitlerin esas alınacağı, denetlenen dağıtım şirketince 30 günlük itiraz süresinden sonra yapılacak itiraz ve düzeltmelerin dikkate alınmayacağı; "İnceleme ve denetim raporu" başlıklı 16. maddesinde, inceleme ve denetim heyetinin, denetlenen dağıtım şirketi personeli ile birlikte, şirketin taslak raporda yer alan tespitlere ilişkin itiraz ve düzeltmelerini kontrol etmek için itiraza ve düzeltmeye konu olan sayaçlara giderek itiraz veya düzeltmenin türüne göre öngörülen kısmi denetimleri tekrar yapacağı ve sonuçların, inceleme ve denetim heyeti ve dağıtım şirketi yetkililerinin imzaları ile tutanak altına alınacağı, tutanak ve eklerinin bir suretinin dağıtım şirketine verileceği, inceleme ve denetim heyetinin, taslak raporda yer alan ve itiraz ve düzeltmeye konu olmamış tespitler ile birinci fıkra kapsamında hazırlanan tutanakları esas alarak inceleme ve denetim raporunu hazırlayacağı ve Bakanlığa ileteceği; "İnceleme ve denetim raporunun teslim edilmesi" başlıklı 17. maddesinde ise, inceleme ve denetim heyetinin, inceleme ve denetimin tamamlanma tarihinden itibaren en geç 15 iş günü içerisinde inceleme ve denetim raporunu Bakanlığa sunacağı, Bakanlığın, gerek gördüğü hususlara ilişkin ilave inceleme ve denetim talep edebileceği veya denetim raporuna ilişkin ilave çalışma isteyebileceği, kesinleşmiş inceleme ve denetim raporunun 4 nüsha olarak hazırlanacağı ve bir nüshası Bakanlıkta muhafaza edileceği, yazı ekinde Bakanlık tarafından bir nüshasının dağıtım şirketine ve iki nüshasının da en geç 5 iş günü içerisinde EPDK’ya gönderileceği; Bakanlık tarafından EPDK’ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun makul bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılacağı; "TEDAŞ’ın sorumluluğu" başlıklı 19. maddesinde, TEDAŞ'ın, bu Tebliğ kapsamında belirlenen işlemlerin sorunsuz, eksiksiz ve belirlenen sürelerde yürütülmesi ile ilgili olarak Bakanlığa karşı sorumlu olduğu, inceleme ve denetimlerde, 13/4/2013 tarih ve 28617 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesi ve Denetlenmesine Dair Yönetmelik ile Tebliğ'de belirtilen usul ve esaslara da uyulacağı düzenlenmiştir.
Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, genel aydınlatma faaliyetlerinin şirketlerin incelenme ve denetimine ilşikin konular arasında yer aldığı; 15. maddesinde, inceleme ve denetim heyetinin, inceleme ve denetimin tamamlanma tarihinden itibaren en geç 15 iş günü içerisinde inceleme ve denetim raporunu, ilgili tebliğe uygun şekilde hazırlayıp Bakanlığa sunacağı, Bakanlığın gerek gördüğü hususlara ilişkin inceleme ve denetim heyetinden ilave inceleme ve denetim talep edebileceği veya denetim raporuna ilişkin ilave çalışma isteyebileceği, Bakanlığın, denetim raporunun tamamlanmasını müteakip en geç 5 iş günü içerisinde EPDK'ya ve şirkete göndereceği; 16. maddesinde, Bakanlık tarafından EPDK'ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun makûl bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılacağı, raporun sonuçlandırılmasına ilişkin olarak ilave incelemeye gerek görülmesi hâlinde, bu incelemenin EPDK tarafından ayrıca gerçekleştirileceği, söz konusu inceleme ve denetime ilişkin EPDK kararının, kararın gerekçelerinin, gerekli yaptırım ve işlemlerin karar tarihinden itibaren 5 iş günü içinde Bakanlığa sunulacağı kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Temyize konu edilen Daire kararında, TEDAŞ Genel Müdürlüğünün dava konusu … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu işleme karşı yapılan itirazın reddine yönelik … tarih ve … sayılı işlemi, Mayıs 2011-Mart 2014 dönemleri arasındaki tahakkuklarda 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle geliştirilen yöntemin (SEYT/EYT), 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesine dayalı olarak, Mayıs 2011-Ocak 2012 dönemi için geriye yürütülmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı ve denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesi gereği, davacı şirkete yapılan fazla ödeme tutarının iadesi istemine ilişkin olarak saha denetimi sonucunda düzenlenen genel aydınlatma komisyonu nihaî raporunun Bakanlığa sunulması, Bakanlık tarafından da söz konusu raporun sonuçlandırılmak üzere EPDK'ya gönderilmesi gerekirken, davalı TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak anılan rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. Diğer bir anlatımla, Dairece, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ile yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunduğu yönündeki tespit ve değerlendirmelere dayalı olarak iptal hükmü tesis edilmiştir.
Genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığına ilişkin olarak SEYT/EYT değerleri üzerinden yapılacak denetim yöntemine ilk kez Hazine Müsteşarlığının Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde yer verildiği ve anılan yöntemin 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nde de yer aldığı görülmektedir. Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle genel aydınlatma tüketimlerinin ölçülmesine ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya, denetime ve aydınlatma komisyonunun oluşturulmasına ve çalışmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Yönetmeliğe göre dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde; öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları baz alınarak ilgili abone için 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT) bulunacaktır. Sonrasında, fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati (TDS), 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca EPDK tarafından onaylanan, farklı mevsimsel şartların dikkate alındığı “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanacaktır. Ayrıca, yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde TDS günlük 24 saat olarak alınmaktadır. Öte yandan, SEYT değerine %4 oranında tolerans ilave edilerek, bulunan TDS ve SEYT değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)” hesaplanmaktadır.
Uyuşmazlıkta davacı şirketin denetime tabi tutulduğu dönem Mayıs 2011-Mart 2014 dönemidir. Yukarıda "İlgili Mevzuat" kısmında yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde, bahse konu denetim döneminin başlangıcında yürürlükte olan Kanun ve ikincil mevzuatın değişikliğe uğradığı görülmekle birlikte, bahse konu mevzuat hüküm ve düzenlemelerinin bir arada değerlendirilmesinden; genel aydınlatma bedellerine ilişkin denetimin, denetim uygulamasının başlangıcından bu yana tüketim miktarının ve bedelinin doğru olarak tespit edilebilmesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, davacı şirketin denetime tabi olduğu Mayıs 2011-Mart 2014 dönemi boyunca yapılan denetimin de TEDAŞ'a iletilen fatura icmallerinde yer alan tüketim miktarlarının ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu bağlamda; dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin zaman içinde farklı yöntemler geliştirilebileceği açıktır. Dolayısıyla, söz konusu yöntemlerin, önceki dönemlerde tahakkuk etmiş faturalara ilişkin gerçek tüketimin tespit edilebilmesi amacıyla kullanılması ve gerçek tüketimin idarece tespit edildiği durumlarda önceden fazla ödenen bedellerin geri istenmesi, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesine aykırılık olarak nitelendirilemez.
Diğer yandan, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin dördüncü fıkrasında, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarih ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesinin ilgili dağıtım şirketinden isteneceği, bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarının dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği; altıncı fıkrasında ise, aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan ve 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Fazla ödeme tutarları" başlıklı 19. maddesinde de dayanak Kanun maddesindeki düzenlemelerle aynı yönde düzenlemelere yer verilmiştir.
Bu itibarla, "genel aydınlatma"nın 6446 sayılı Kanun'da ayrı bir başlık altında ele alındığı ve genel aydınlatma denetimlerine ilişkin olarak TEDAŞ'ın doğrudan Kanun ile yetkilendirildiği görülmektedir. Ayrıca denetim sonucunda fazla ödenen tutarın tahsil usulü de bahse konu Kanun ve Yönetmelik'te ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, fazla ödenen tutarlara ilişkin raporların değerlendirilmesi sürecinde EPDK'ya yapılmış bir atıf bulunmamaktadır.
Nitekim davalı idarelerin temyiz dilekçelerinde, elektrik dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma faaliyetlerine yönelik tahakkuk denetimi ile faaliyetlerin elektrik piyasası mevzuatına uygunluğu noktasında yapılan denetimlerinin farklı denetim türleri olduğu ve mevzuatta da farklı şekilde düzenlendikleri belirtilerek, EPDK'nın da kendisine gönderilen genel aydınlatma nihai raporlarına ilişkin olarak, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin 4. fıkrası ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 19. maddesinde genel aydınlatma denetimleri kapsamında izlenmesi gereken yolun belirtildiği ve bu konuda ayrıca bir Kurul kararına ve Kurumları tarafından yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığı yönünde cevabını içeren … tarih ve … sayılı yazı örneği ile Hazine Müsteşarlığının, ilgili mevzuat uyarınca ödemelere ilişkin denetimin anılan Bakanlıkça onaylanacak inceleme ve denetim programı çerçevesinde TEDAŞ tarafından yapılmasının öngörüldüğünü bildiren … tarih ve … sayılı yazı örneği sunulmuştur.
Bu bağlamda; her ne kadar denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesinde, Bakanlığın, denetim raporunun tamamlanmasını müteakip en geç 5 iş günü içerisinde EPDK'ya ve şirkete göndereceği; 16. maddesinde, Bakanlık tarafından EPDK'ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun mâkul bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılması gerektiği belirtilmiş olsa da üst hukuk normu olan 6446 sayılı Kanun ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nde dağıtım şirketlerinin denetime tabi tutulduğu konulardan biri olan, fazla ödendiği tespit edilen tutarlara ilişkin denetim konusunda TEDAŞ'ın açıkça yetkili kılınması karşısında, TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule uygun olarak nihai rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu durumda, denetime tabi olan dönemde 19.446.496,40 Kwh tüketim için davacı şirkete fazla ödeme yapıldığının tespit edildiğinden bahisle hesaplanan 11.214.223,58-TL'nin ödenmesinin istenilmesine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminde ve anılan işleme karşı yapılan itirazın reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu uygulama işlemlerinin iptali yolundaki Daire kararının temyize konu bu kısmında hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulüne;
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, davanın kısmen reddine, kısmen iptale ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2017/2868, K:2020/2667 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalı idarelerden TEDAŞ Genel Müdürlüğüne iadesine,
4. 04/11/2021 tarihinde, oybirliği ile kesin olarak karar verildi.