T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/5369
Karar No : 2022/4015
DAVACI : …
DAVALILAR : 1. … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2. … Bankası
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …
DAVANIN KONUSU :
21/12/2021 tarih ve 31696 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Türk Lirası Mevduat ve Katılma Hesaplarına Dönüşümün Desteklenmesi Hakkında Tebliğ (Sayı:2021/14)"in iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Döviz kurundaki artış nedeniyle oluşan farkın, ödenen vergilerden karşılanacak olması nedeniyle mağduriyet yaşanacağından bu davanın açılmasında menfaatinin bulunduğu, Anayasa'nın 73. maddesine göre verginin, kamu giderlerinin karşılığı olduğu, kamu giderlerinin ise vergi gelirleri ile finanse edildiği, kamu gideri gerektirmedikçe vergi alınamayacağı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, kamu giderinin tanımına yer verildiği, bu tanımda, mevduat sahibinin kur farkı zararının karşılanacağı yönünde kamu gideri ölçütüne yer verilmediği, bu kapsamda, dava konusu düzenlemenin 5018 sayılı Kanun'a aykırı olduğu, faydası topluma yayılmayan, bankada Türk Lirası veya başka bir para cinsinden vadeli mevduatı bulunan, sınırlı sayıda kişiye, toplanan vergilerden ödeme yapıldığı, bu durumun eşitlik ilkesine aykırı olduğu, uygulama kapsamında yer alan kişilere ayrıcalık tanındığı, dava konusu düzenlemede, kur farkı nedeniyle üzerinden hesaplanan tutarın Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nca ödeneceği kuralına yer verildiği, Hazine ve Maliye Bakanlığı'nca yapılan basın duyurusunda ise, bu tutarın Hazine'den karşılanacağının ifade edildiği, söz konusu düzenlemenin ekonomi biliminin temel ilkelerine aykırı olduğu, ülke sınırları içerisinde toplanan vergilerin yaklaşık %30'unu doğrudan vergilerin oluşturduğu, bu vergilerin ise dar gelirli kişilerden tahsil edildiği, söz konusu uygulama ile vergideki adaletsizliğin daha da artacağı, bu itibarla dava konusu düzenlemenin, sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından, usûl yönünden, uyuşmazlık konusu olayda davacının meşrû, kişisel ve güncel bir menfaati ihlâl edilmediğinden davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; esas yönünden ise, tasarruflarını değerlendirirken kurdaki yükselişten kaynaklanan kaygılarını gidermek isteyen vatandaşlara yeni bir finansal alternatif sunmak, bu suretle finansal istikrarın sürdürülmesini ve Türk Lirası tasarruflarının özendirilmesini sağlamak amacıyla dava konusu düzenlemenin ihdas edildiği, bankaların kendi inisiyatifleri ile uygulamaya dâhil oldukları, dava konusu düzenlemenin yasal dayanağının 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu ile 5411 sayılı Bankacılık Kanunu olduğu, uygulama kapsamında ülke döviz rezervleri güçlendirilmek suretiyle dolarizasyonun engellenmesinin hedeflendiği, dava konusu düzenlemenin, güncel ekonomik ihtiyaçlar ve kamu yararı dikkate alınarak hazırlandığı, dava konusu düzenleme nedeniyle Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nın zarara uğrayacağı iddiasının mesnetsiz olduğu savunulmaktadır.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (Merkez Bankası) tarafından, usûl yönünden, uyuşmazlık konusu olayda davacının meşrû, kişisel ve güncel bir menfaati ihlâl edilmediğinden davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, ayrıca, davaya konu iddia ve taleplerin, yerindelik denetimi yapılmasına yönelik olduğu; esas yönünden ise, dava konusu düzenlemenin, güncel ekonomik ihtiyaçlar dikkate alınarak ülke döviz rezervlerinin güçlendirilmesi amacıyla hazırlandığı, döviz tevdiat hesaplarından Türk Lirası'na dönüşen hesapları kapsadığı, olası kur farkının vergi gelirlerinden ödenmesinin söz konusu olmadığı, idarelerinin ayrı bir hukukî statüye sahip olduğu, bu kapsamda, idarelerinin bütçesinin, yıllık faaliyet raporunun, bilanço, kâr ve zarar hesaplarının hazırlanmasında, 1211 sayılı Kanun'un 22. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendi uyarınca Banka Meclisi'nin yetkili olduğu, idarelerinin 5018 sayılı Kanun'un kapsamında yer almadığı, Kanun'un ekinde yer alan cetvellerde idarelerine yer verilmediği, kaldı ki, anılan Kanun'un gerekçesinde de idarelerinin bu Kanun dışında tutulduğunun açıkça belirtildiği, idarelerinin bütçe kanunu kapsamında da yer almadığı, bütçeden kaynak almadıkları, dava konusu düzenleme kapsamında yapılacak ödemelerin, vergi gelirlerinden karşılanmasının söz konusu olmadığı, böyle bir durumun gerçekleşmesinin hukuken ve fiilen mümkün olmadığı, dava konusu düzenlemenin belirli kişi ya da topluluğa yönelik olmadığından eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olmadığı, yurt içinde yerleşik bütün gerçek kişilerin dava konusu düzenleme kapsamında olduğu, dava konusu düzenleme nedeniyle idarelerinin zarara uğrayacağı iddiasının mesnetsiz olduğu, aksine idarelerinin döviz rezervlerinin arttığı, dava konusu düzenlemenin kamu yararına uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ :
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde iptal davalarının, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu, maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılabilecekleri kuralına yer verilmiştir.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukukî nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idarî işlemlerin, bu idarî işlemlerle kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgisi olanlar tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.
Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat alakasının varlığı, davanın niteliğine ve özelliğine göre idarî yargı yerlerince belirlenmekte, davacının idarî işlemle ciddi ve mâkûl, maddi ve manevi bir ilişkisinin bulunduğunun anlaşılması, dava açma ehliyeti için yeterli sayılmaktadır.
Ayrıca, iptal davaları ile idarî işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının saptanmasına, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece idarenin hukuka bağlılığının belirlenmesine, sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine olanak sağlandığından bu davalarda menfaat ilişkisinin bu amaç doğrultusunda yorumlanması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından, vergi mükellefi olması nedeniyle işbu davayı açmakta menfaati olduğu ileri sürülerek dava konusu düzenlemenin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar iptal davalarında dava ehliyetinin bir unsuru olarak menfaat ilişkisi daha geniş yorumlanmakta ise de, bunun, tüm vatandaşlara, her idarî işlem aleyhine, salt vatandaş veya vergi mükellefi olma sıfatıyla dava açma hakkı sağlayacak şekilde genişletilmesine de olanak bulunmamaktadır. Ayrıca, salt vergi mükellefi olmak, dava konusu düzenlemeye ilişkin maddi ve hukukî bağın sağlaması konusunda tek başına yeterli değildir.
Bu itibarla, davacı tarafından, davacı dilekçesinde, dava konusu düzenleme nedeniyle kendi menfaatinin ihlâl edildiğine dair somut herhangi bir sebep ortaya konulamaması nedeniyle, davacı ile dava konusu düzenleme arasında, meşru, güncel ve kişisel menfaat ilgisi bulunmadığından, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ:
Dava, 21/12/2021 tarih ve 31696 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2021/14 sayılı Türk Lirası Mevduat ve Katılma Hesaplarına Dönüşümün Desteklenmesi Hakkında Tebliğ'in iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Tebliğ'in "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, Tebliğ'in amacı, yurt içi yerleşik gerçek kişilerin döviz tevdiat hesaplarının ve döviz cinsinden katılım fonlarının Türk Lirası vadeli mevduat ve katılma hesaplarına dönüşmesi hâlinde mevduat ve katılım fonu sahiplerine sağlanacak desteğe ilişkin usûl ve esasları düzenlemek olarak belirlenmiş; "Dayanak" başlıklı 2. maddesinin birinci birinci fıkrasında ise, Tebliğ'in 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu'nun 4. maddesinin üçüncü fıkrasının (I) numaralı bendinin (g) alt bendi ile 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 144. maddesine dayanılarak hazırlandığı ifade edilmiştir.
1211 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında, Banka'nın temel amacının fiyat istikrarını sağlamak olduğu, Banka'nın, fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan kendisinin belirleyeceği kurala bağlandıktan sonra dava konusu Tebliğ'in dayanakları arasında gösterilen 4. maddesinin üçüncü fıkrasının (l) numaralı bendinin (g) alt bendinde, finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili düzenleyici tedbirleri almak, Banka'nın görevleri arasında sayılmış, (II) numaralı bendinin (c) alt bendinde, Banka'nın, fiyat istikrarını sağlamak amacıyla bu Kanun'da belirtilen para politikası araçlarını kullanmaya, uygun bulacağı diğer para politikası araçlarını da doğrudan belirlemeye ve uygulamaya yetkili olduğu, aynı maddenin dördüncü fıkrasında ise, Banka'nın, bu Kanun'la ve mevzuatla kendisine verilen yetki ve görevlerle ilgili olarak düzenlemeler yapmaya ve bunları uygulamaya, bu düzenlemelere tabî kurum ve kuruluşlar nezdinde bunlara uygun hareket edilip edilmediğini ve kendisine gönderilen bilgilerin doğru olup olmadığını denetlemeye görevli ve yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Tebliğ'in yasal dayanaklarından bir diğeri olan 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 144. maddesinde, "Merkez Bankası, bankaların ödünç para verme işlemleri ve mevduat kabulünde uygulanacak azamî faiz oranlarını, katılma hesaplarında kâr ve zarara katılma oranlarını, özel cari hesaplar dâhil her türlü işlemlerinden elde edecekleri ücret, masraf, komisyon ve diğer menfaatlerin nitelikleri ile azamî miktar ya da oranlarını tespit etmeye, bunları kısmen veya tamamen serbest bırakmaya yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, temel amacı fiyat istikrarını sağlamak olan Merkez Bankası'nın bunu uyguladığı para politikası ve kullandığı para politikası araçları ile sağlayacağı, finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili tedbirleri almakla görevli olan Banka'nın, fiyat istikrarını sağlamak amacıyla 1211 sayılı Kanun'da belirtilen para politikası araçlarını kullanmaya, uygun bulacağı diğer para politikası araçlarını da doğrudan belirlemeye ve uygulamaya yetkili olduğu açıktır.
Banka'nın bu kapsamda alacağı tedbirlerden birisi de finansal dolarizasyonun engellenmesidir.
Bir ülkede yerleşik ekonomik birimlerin, yüksek enflasyon ve makro ekonomik istikrarsızlık ortamında yerel paranın değer kaybından korunmak amacıyla, yabancı para veya yabancı para cinsinden varlık tutması olarak tanımlanan dolarizasyon durumunda yabancı para, yerel paranın sahip olması beklenen hesap birimi, değişim ve değer biriktirme aracı olma fonksiyonlarından herhangi birini veya hepsini yerine getirmekte olup, para talebinin tahminini zorlaştırması nedeniyle, para politikasının etkinliğini azaltmakta ve dolaylı yoldan finansal istikrarı etkilemektedir.
Finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili tedbirleri almakla görevli olan Banka'nın, dolarizasyonu engelleyerek fiyat istikrarını sağlamak amacıyla çıkardığı Tebliğ'de mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü ve Onuncu Dairelerince, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca müşterek yapılan toplantıda, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Üyelerden …, …, … ve …'un, "salt vatandaş veya vergi mükellefi olunmasının, dava konusu düzenlemeye ilişkin maddî ve hukukî alâkayı sağlaması konusunda tek başına yeterli olmadığı, dava dilekçesinde davacı tarafından, dava konusu düzenleme nedeniyle kendi menfaatinin ihlâl edildiğine dair somut herhangi bir sebep ortaya konulamaması nedeniyle, davacı ile dava konusu düzenleme arasında, meşru, güncel ve kişisel menfaat alâkası bulunmadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği" yolundaki usûle ilişkin ayrışık oylarına karşı, "iptal davası açılabilmesi için idarî işlem nedeniyle ilgilinin menfaatinin etkilenmiş olması, etkilenen menfaatin kişisel, güncel ve meşru bir menfaat olması, iptali istenen işlem ile davacı arasında mâkûl ve ciddi bir alâkanın bulunması gerektiği; ancak, menfaatin kişisel olmasının, idarî işlemin mutlaka davacı hakkında tesis edilmiş olmasını gerektirmediği, menfaat alâkasının varlığının ve sınırlarının her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmesi gerektiği; salt vatandaş veya vergi mükellefi olunmasının, dava konusu işleme ilişkin maddî ve hukukî alâkanın mevcudiyeti konusunda tek başına yeterli olmadığında kuşku bulunmadığı; ancak, davacı tarafından, döviz kurunda yaşanacak artış nedeniyle oluşacak farkın, ödenen vergilerden karşılanacak olması nedeniyle bu uygulamadan yararlanmayan toplumun diğer kesiminin ve kendisinin mağduriyet yaşayacağı belirtilmek suretiyle işbu davanın açıldığı, dava konusu düzenlemenin kamu yararını doğrudan ve yakından ilgilendiren bir konuya ilişkin olduğu ve ehliyet kıstasının dar yorumlanması hâlinde tüm toplumu ilgilendiren özel bir niteliği bulunan dava konusu işlemin yargısal denetime açılmasının aşırı güçleşeceği ve bu durumun hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayacağı dikkate alındığında davacının bu davayı açmaya ehliyetli olduğuna" oyçokluğu ile karar verilerek, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ :
"Türk Lirası Mevduat ve Katılma Hesaplarına Dönüşümün Desteklenmesi Hakkında Tebliğ (Sayı: 2021/14)"in, 21/12/2021 tarih ve 31696 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine davacı tarafından söz konusu Tebliğ'in iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu'nun "Temel görev ve yetkiler" başlıklı 4. maddesinde, "Banka'nın temel amacı fiyat istikrarını sağlamaktır. Banka, fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan kendisi belirler.
Banka, fiyat istikrarını sağlama amacı ile çelişmemek kaydıyla Hükümet'in büyüme ve istihdam politikalarını destekler.
Banka'nın temel görev ve yetkileri şunlardır:
I- Banka'nın temel görevleri:
a) Açık piyasa işlemleri yapmak,
b) Hükümet'le birlikte Türk Lirası'nın iç ve dış değerini korumak için gerekli tedbirleri almak ve yabancı paralar ile altın karşısındaki muadeletini tespit etmeye yönelik kur rejimini belirlemek, Türk Lirası'nın yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesi için döviz ve efektiflerin vadesiz ve vadeli alım ve satımı ile dövizlerin Türk Lirası ile değişimi ve diğer türev işlemlerini yapmak,
(...)
e) Ülke altın ve döviz rezervlerini yönetmek,
f) (Değişik: 20/06/2013-6493/38 md.) Türk Lirası'nın hacim ve tedavülünü düzenlemek, ödeme ve menkul kıymet transferi ve mutabakat sistemleri kurmak, kurulmuş ve kurulacak sistemlerin kesintisiz işlemesini ve gözetimini sağlamak ve gereken düzenlemeleri yapmak, ödemeler için elektronik ortam da dâhil olmak üzere kullanılacak yöntemleri ve araçları belirlemek,
g) Finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili düzenleyici tedbirleri almak,
(...)
II- Bankanın temel yetkileri:
(...)
b) Banka, Hükümet'le birlikte enflasyon hedefini tespit eder, buna uyumlu olarak para politikasını belirler. Banka, para politikasının uygulanmasında tek yetkili ve sorumludur.
c) Banka, fiyat istikrarını sağlamak amacıyla bu Kanun'da belirtilen para politikası araçlarını kullanmaya, uygun bulacağı diğer para politikası araçlarını da doğrudan belirlemeye ve uygulamaya yetkilidir.
(...)
f) Banka, bankaların ödünç para verme işlemlerinde ve mevduat kabulünde uygulayacakları faiz oranlarını, belirleyeceği usûl ve esaslara göre bankalardan istemeye yetkilidir.
(...)
Banka, bu Kanun'la ve mevzuatla kendisine verilen yetki ve görevlerle ilgili olarak düzenlemeler yapmaya ve bunları uygulamaya, bu düzenlemelere tabî kurum ve kuruluşlar nezdinde bunlara uygun hareket edilip edilmediğini ve kendisine gönderilen bilgilerin doğru olup olmadığını denetlemeye görevli ve yetkilidir.
Banka, bu Kanun ile kendisine verilen görev ve yetkileri, kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır. (...)"; "Banka Meclisi'nin görev ve yetkileri" başlıklı 22. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, Banka Meclisi'nin, açık piyasa işlemlerine, döviz ve efektif işlemlerine, reeskont ve avans işlemleri ile reeskont ve avans faiz oranlarına, zorunlu karşılıklara ve umumi disponibiliteye, diğer para politikası işlemleri ve araçlarına, ülke altın ve döviz rezervlerinin yönetimine ilişkin usûl ve esasların tespiti ile gerekli düzenlemelerin yapılmasıyla görevli ve yetkili olduğu; "Altın ve dövizle ilgili işlemler" başlıklı 53. maddesinde, "a) Banka, uyguladığı para politikası çerçevesinde, Türk Lirası'nın yabancı paralar karşısındaki değerini belirlemek amacıyla, döviz ve efektiflerin vadesiz ve vadeli alım ve satımı ile şartları önceden belirlenmek suretiyle dövizlerin Türk Lirası ile değişimi ve diğer türev işlemleri yapabilir.
b) Banka, ülke altın ve döviz rezervlerini para politikası hedefleri ve uygulamaları çerçevesinde yönetir. Bu amaçla Banka, sırasıyla güvenli yatırım, likidite ve getiri önceliklerini dikkate alarak belirleyeceği usûl ve esaslara göre yurt içi ve yurt dışı piyasalarda vadeli ya da vadesiz altın, döviz, menkul kıymet, türev ürün alım satım, borçlanma ve borç verme işlemlerini de içeren tüm bankacılık faaliyetlerinde bulunabilir." kurallarına yer verilmiştir.
5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun "Faiz oranları ile diğer menfaatler" başlıklı 144. maddesinde, "Merkez Bankası, bankaların ödünç para verme işlemleri ve mevduat kabulünde uygulanacak azamî faiz oranlarını, katılma hesaplarında kâr ve zarara katılma oranlarını, özel cari hesaplar dâhil her türlü işlemlerinden elde edecekleri ücret, masraf, komisyon ve diğer menfaatlerin nitelikleri ile azamî miktar ya da oranlarını tespit etmeye, bunları kısmen veya tamamen serbest bırakmaya yetkilidir." kuralı yer almıştır.
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un Geçici 35. maddesinde, "Finansal istikrara katkı sağlamak ve gerçek kişilerin mevduat ve katılma hesaplarının getirilerini kur artışlarına karşı desteklemek amacıyla bankalar nezdinde 21/12/2021 ve 31/12/2022 tarihleri arasında açılan Türk Lirası vadeli mevduat ve katılma hesaplarına aktarılmak üzere Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'na nakit kaynak aktarmaya ve nakit kaynak aktarımı için Bakanlık bütçesinde mevcut ya da yeni açılacak tertiplere ödenek eklemeye Hazine ve Maliye Bakanı yetkilidir.
Bu madde kapsamında ödenecek destek tutarını ve hesaplama yöntemini, destekten yararlanacak gerçek kişi kapsamını, hesap türlerini, vadeleri, limitleri, hesapların vadeden önce kapatılması durumunda yapılabilecek kesintiler ile bu kesintilerin Hazine ve Maliye Bakanlığı'na aktarılmasını, bu madde kapsamında destek olarak aktarılacak kaynağın kullandırılması ile uygulamaya ve denetime ilişkin usûl ve esasları belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir.
Birinci fıkrada yer alan nihaî hesap açma tarihini öne çekmeye veya 31/12/2023 tarihine kadar uzatmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. (...)" kuralları yer almıştır.
Türk Lirası Mevduat ve Katılma Hesaplarına Dönüşümün Desteklenmesi Hakkında Tebliğ'in (Sayı:2021/14) "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde -dava açma tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle-, "Bu Tebliğ'in amacı, yurt içi yerleşik gerçek kişilerin döviz tevdiat hesaplarının ve döviz cinsinden katılım fonlarının Türk Lirası vadeli mevduat ve katılma hesaplarına dönüşmesi hâlinde mevduat ve katılım fonu sahiplerine sağlanacak desteğe ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir."; "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Tebliğ, 14/01/1970 tarih ve 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu'nun 4. maddesinin üçüncü fıkrasının (I) numaralı bendinin (g) alt bendi ile 19/10/2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 144. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." kurallarına yer verilmiş; "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, yurt içi yerleşik gerçek kişinin, yurt dışında işçi, serbest meslek ve müstakil iş sahibi Türk vatandaşları dâhil Türkiye'de kanunî yerleşim yeri bulunan gerçek kişileri ifade ettiği belirtilmiş; "Döviz tevdiat hesapları ve katılım fonlarının vadeli Türk lirası mevduat veya katılma hesaplarına dönüşümü" başlıklı 4. maddesinde -dava açma tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle-, "(1) 20/12/2021 tarihinde mevcut olan ABD doları, Euro ve İngiliz Sterlini cinsinden döviz tevdiat hesapları ve döviz cinsinden katılım fonu hesapları, hesap sahibinin talep etmesi hâlinde dönüşüm kuru üzerinden Türk Lirası'na çevrilir.
(...)
(3) Banka tarafından 3 ay, 6 ay veya 1 yıl vadeli Türk Lirası mevduat veya katılma hesabı açılır.
(4) Bankanın mevduat hesabına uygulayacağı faiz oranı Merkez Bankası'nca belirlenen bir hafta vadeli repo ihale faiz oranının altında olamaz. Katılma hesaplarına sağlanacak getirinin katılım bankalarının Merkez Bankası ile açık piyasa işlemleri kapsamında yaptıkları bir hafta vadeli repo işlemlerinde oluşan maliyetten düşük olması hâlinde aradaki farkı katılım bankası tek taraflı olarak karşılar."; "Vade sonunda kur farkının ödenmesi" başlıklı 5. maddesinde -dava açma tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle-, "(1) Vade sonunda Türk Lirası mevduat veya katılma hesabı sahibine anapara ile faiz veya kâr payı banka tarafından ödenir.
(2) Vade sonu kurunun dönüşüm kurundan yüksek olması ve kur farkı üzerinden hesaplanan tutarın banka tarafından ödenecek faiz veya kâr payından yüksek olması durumunda, kur farkı üzerinden hesaplanan tutardan faiz veya kâr payı düşülerek hesaplanan tutar Merkez Bankası'nca mevduat veya katılma hesabı sahibine ödenmek üzere ilgili bankaya aktarılır.
(3) Türk Lirası mevduat veya katılma hesabından vadeden önce çekim yapılması hâlinde Merkez Bankası'nca kur farkına ilişkin ödeme yapılmaz.
(4) Bu uygulama kapsamında açılan Türk Lirası mevduat veya katılma hesapları bu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen destekten bir defaya mahsus olarak faydalanabilir." kuralları yer almıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Dava dilekçesinde Türk Lirası Mevduat ve Katılma Hesaplarına Dönüşümün Desteklenmesi Hakkında Tebliğ'in (Sayı:2021/14) tamamının iptali istenilmiş ise de dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak 2021/14 sayılı Tebliğ'in 5. maddesinin ikinci fıkrası yönünden inceleme yapılmıştır.
1211 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında, Merkez Bankası'nın temel amacının fiyat istikrarını sağlamak olduğu, fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan kendisinin belirleyeceği; ikinci fıkrasında, Merkez Bankası'nın, fiyat istikrarını sağlama amacı ile çelişmemek kaydıyla Hükümet'in büyüme ve istihdam politikalarını destekleyeceği kurallarına yer verilmiş; üçüncü fıkrasının (I) numaralı bendinde, Hükümet ile birlikte Türk Lirası'nın iç ve dış değerini korumak için gerekli tedbirleri almak ve yabancı paralar ile altın karşısındaki muadeletini tespit etmeye yönelik kur rejimini belirlemek, Türk Lirası'nın yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesi için döviz ve efektiflerin vadesiz ve vadeli alım ve satımı ile dövizlerin Türk Lirası ile değişimi ve diğer türev işlemlerini yapmak, ülke altın ve döviz rezervlerini yönetmek, Türk Lirası'nın hacim ve tedavülünü düzenlemek, finansal sistemde istikrarı sağlayıcı ve para ve döviz piyasaları ile ilgili düzenleyici tedbirleri almak, bankalardaki mevduatın vade ve türleri ile özel finans kurumlarındaki katılma hesaplarının vadelerini belirlemek Merkez Bankası'nın temel görevleri arasında sayılmıştır.
Anılan maddenin (II) numaralı bendinde, Merkez Bankası'nın, Hükümet ile birlikte enflasyon hedefini tespit etmeye, buna uyumlu olarak para politikasını belirlemeye, fiyat istikrarını sağlamak amacıyla bu Kanun'da belirtilen para politikası araçlarını kullanmaya, uygun bulacağı diğer para politikası araçlarını doğrudan belirlemeye ve uygulamaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
1211 sayılı Kanun'un 22. maddesinde, para politikası stratejisi ve enflasyon hedefi doğrultusunda uygulanabilecek para politikasına ve kullanılabilecek para politikası araçlarına ilişkin kararların alınması, açık piyasa işlemlerine, döviz ve efektif işlemlerine, reeskont ve avans işlemleri ile reeskont ve avans faiz oranlarına, zorunlu karşılıklara ve umumî disponibiliteye, diğer para politikası işlemleri ve araçlarına, ülke altın ve döviz rezervlerinin yönetimine ilişkin usûl ve esasların tespiti ile gerekli düzenlemelerin yapılması konusunda Merkez Bankası Genel Meclisi'nin görevli ve yetkili olduğu; 53. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, Merkez Bankası'nca, ülke altın ve döviz rezervlerinin para politikası hedefleri ve uygulamaları çerçevesinde yönetileceği kurallarına yer verilmiştir.
5411 sayılı Kanun'un 144. maddesinde, Merkez Bankası'nın, bankaların ödünç para verme işlemleri ve mevduat kabulünde uygulanacak azamî faiz oranlarını, katılma hesaplarında kâr ve zarara katılma oranlarını, özel cari hesaplar dâhil her türlü işlemlerinden elde edecekleri ücret, masraf, komisyon ve diğer menfaatlerin nitelikleri ile azamî miktar ya da oranlarını tespit etmeye, bunları kısmen veya tamamen serbest bırakmaya yetkili olduğu kuralı yer almıştır.
22/01/2022 tarih ve 31727 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7351 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 12. maddesiyle 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'a eklenen ve 21/12/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Geçici 35. madde uyarınca, finansal istikrara katkı sağlamak ve gerçek kişilerin mevduat ve katılma hesaplarının getirilerini kur artışlarına karşı desteklemek amacıyla bankalar nezdinde 21/12/2021 ve 31/12/2022 tarihleri arasında açılan Türk Lirası vadeli mevduat ve katılma hesaplarına aktarılmak üzere
Merkez Bankası'na nakit kaynak aktarmaya ve nakit kaynak aktarımı için Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinde mevcut ya da yeni açılacak tertiplere ödenek eklemeye Hazine ve Maliye Bakanı; ödenecek destek tutarını ve hesaplama yöntemini, destekten yararlanacak gerçek kişi kapsamını, hesap türlerini, vadeleri, limitleri, hesapların vadeden önce kapatılması durumunda yapılabilecek kesintiler ile bu kesintilerin Hazine ve Maliye Bakanlığı'na aktarılmasını, bu madde kapsamında destek olarak aktarılacak kaynağın kullandırılması ile uygulamaya ve denetime ilişkin usûl ve esasları belirlemeye ise Cumhurbaşkanı yetkili kılınmıştır.
4749 sayılı Kanun'un Geçici 35. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 24/02/2022 tarih ve 31760 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mevduat ve Katılma Hesaplarının Kur Artışlarına Karşı Desteklemesine İlişkin Cumhurbaşkanı Kararı'nda, mevduat ve katılım bankaları ile destekten faydalanan yurt içi yerleşik kişilere aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından Merkez Bankası aracılığıyla sağlanacak desteğe ilişkin usûl ve esaslar düzenlenmiş; bu karara istinaden Merkez Bankası'nca hazırlanan Mevduat ve Katılma Hesaplarının Kur Artışlarına Karşı Desteklenmesine İlişkin Cumhurbaşkanı Kararı Hakkında Uygulama Talimatı'nda ise, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından Merkez Bankası aracılığıyla sağlanacak desteğe ilişkin uygulama ayrıntılarına yer verilmiştir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
1211 ve 5411 sayılı Kanun'lara dayanılarak hazırlanan 2021/14 sayılı Tebliğ ile yurt içi yerleşik gerçek kişilerin döviz tevdiat hesaplarının ve döviz cinsinden katılım fonlarının Türk Lirası vadeli mevduat ve katılma hesaplarına dönüşmesi hâlinde mevduat ve katılım fonu sahiplerine sağlanacak desteğe ilişkin usûl ve esaslar düzenlenmiş; böylece, Türk Lirası araçlara olan talebin artırılması, finansal piyasaların daha etkin bir şekilde işlemesi, finansal piyasalarda derinliğin artırılması, ürün çeşitliliğinin teşvik edilmesi ve bu suretle finansal sektörün ve ulusal ekonominin sağlıklı gelişimine katkıda bulunulması amaçlanmıştır.
2021/14 sayılı Tebliğ'in dava konusu 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "Vade sonu kurunun dönüşüm kurundan yüksek olması ve kur farkı üzerinden hesaplanan tutarın banka tarafından ödenecek faiz veya kâr payından yüksek olması durumunda, kur farkı üzerinden hesaplanan tutardan faiz veya kâr payı düşülerek hesaplanan tutar Merkez Bankası'nca mevduat veya katılma hesabı sahibine ödenmek üzere ilgili bankaya aktarılır." kuralına yer verilmiştir.
Aktarılan mevzuata göre yurt içi yerleşik gerçek kişilerin döviz tevdiat hesaplarının ve döviz cinsinden katılım fonlarının Türk Lirası vadeli mevduat ve katılım hesaplarına dönüşmesi hâlinde, vade sonu kurunun, vade başı kurundan yüksek olması nedeniyle oluşacak kur farkı üzerinden hesaplanan tutarın banka tarafından ödenecek faiz veya kâr payından yüksek olması durumunda, kur farkı üzerinden hesaplanan tutar ile faiz veya kâr payı tutarı arasındaki farkın, banka tarafından destekten faydalanan yurt içi yerleşik gerçek kişilere ödeneceği, bankaca ödenen tutarın bildirim formuna uygun olarak sistem üzerinden Merkez Bankası'na bildirilmesi üzerine ödeme yapılan tutarın destek hesabından ilgili bankaya aynı gün aktarılacağı, Merkez Bankası'nın destek hesabına yönelik aktarım talebine istinaden Hazine ve Maliye Bakanlığı'nca bu hesaba nakit kaynak aktarımı yapılacağı açıktır.
Para politikası, ekonomik büyüme, istihdam artışı ve fiyat istikrarı gibi hedeflere ulaşabilmek için paranın elde edilebilirliğini ve maliyetini etkilemeye yönelik olarak alınan kararları; fiyat istikrarı ise, para politikasının uzun dönemli temel amaçları olan büyüme ve istihdama yönelik, ekonomik birimlerin karar alma süreçlerinde etkili olmayacak ölçüde düşük ve istikrarlı bir enflasyon oranını ifade etmektedir.
Para politikasının etkinliğini önemli ölçüde arttıran finansal istikrarın sağlanamadığı durumlarda ülke ekonomisinde ve toplumsal refahta olumsuzluklar yaşanabilmektedir. Döviz talebinin yüksek olduğu durumlarda, ulusal varlıklara olan talep düşerek yabancı para veya yabancı para cinsinden varlıklara yönelim arttığından para talebinin tahmini zorlaşmakta, bu çerçevede para politikasının etkinliği azalarak finansal istikrar olumsuz etkilenebilmektedir.
Türk Lirası'nın iç ve dış değerini korumak için gerekli tedbirleri almaya ve yabancı paralar ile altın karşısındaki muadeletini tespit etmeye yönelik kur rejimini belirlemeye, ülke altın ve döviz rezervlerini yönetmeye, finansal sistemde istikrarı sağlayıcı, para ve döviz piyasaları ile ilgili düzenleyici tedbirleri almaya, fiyat istikrarını sağlamak amacıyla para politikası araçları belirleyerek uygulamaya yetkili ve görevli Merkez Bankası'nca, Türk Lirası finansal araçların özendirilmesine yönelik Türk Lirası araçlara olan talebin arttırılması, finansal piyasaların daha etkin bir şekilde işlemesi, finansal piyasalarda derinliğin arttırılması, ürün çeşitliliği teşvik edilerek finansal sektörün ve ulusal ekonominin sağlıklı gelişimine katkıda bulunulması amacıyla kamu yararı gözetilerek 2021/14 sayılı Tebliğ'in hazırlandığı görülmektedir.
Bu itibarla, fiyat istikrarı ile para politikası alanındaki kamu düzeninin sağlanması, bu suretle fiyat istikrarının korunarak sürdürülmesi amacıyla ve kamu yararı gözetilerek 1211 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrasının (I) numaralı bendinin (g) alt bendi ile 5411 sayılı Kanun'un 144. maddesine dayanılarak hazırlanan 2021/14 sayılı Tebliğ'in dava konusu 5. maddesinin ikinci fıkrası kapsamında, yurt içi yerleşik gerçek kişilerin döviz tevdiat hesaplarının ve döviz cinsinden katılım fonlarının Türk Lirası vadeli mevduat ve katılma hesaplarına dönüşmesi hâlinde, vade sonu kurunun, vade başı kurundan yüksek olması nedeniyle oluşacak kur farkı üzerinden hesaplanan tutarın banka tarafından ödenecek faiz veya kâr payından yüksek olması durumunda, kur farkı üzerinden hesaplanan tutar ile faiz veya kâr payı tutarı arasındaki farkın, Merkez Bankası'nca, mevduat veya katılma hesabı sahibine ödenmek üzere ilgili bankaya aktarılması yönündeki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL
yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, fazla yatırılan …-TL harcın istemi hâlinde davacıya iadesine,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 07/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.