T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/606
Karar No : 2023/1540
DAVACI : …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün, "Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi" konulu 10/11/2020 tarihli ve 2020/8 sayılı Genelgesinin B/2 numaralı "Gıda Güvenilirliği ve Beslenme ile İlgili Hususlar" başlığı altında yer alan (a) ve (b) bentlerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Genelge çıkarılmadan önce sadece Sağlık Bakanlığı’ndan görüş alındığı; ilgili odalardan, kurumlardan, uygulayıcı olan kantincilerden ve kantinciler odasından ve ilgili sendikalardan görüş alınmamasının usul ve kanuna aykırı olduğu, dava konusu düzenlemeler ile kantinlerde yasaklanan ürünlerin tüm Türkiye’de marketlerde satıldığı gibi yayın yoluyla reklamı yapılan ürünler olduğu, bu ürünlerin okul kantinlerinde satılmasının yasaklanmasına rağmen, öğrenciler tarafından marketlerden alınarak da tüketilebileceğinden sağlık açısından Genelge ile ulaşılmak istenen amacın gerçekleşmeyeceği; satış yasağının sadece kantinlerde uygulanması, market ve diğer satış yerlerinde uygulanmamasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve haksız rekabete sebep olacağı, logolu gıdalar üretilmediğinden kantinlerde kapalı ambalajlı ürün satma imkanı kalmadığı, pandemi sebebiyle zor durumda olan kantincilerin bu Genelge ile mağduriyetinin artacağı iddia edilmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Gıda işletmelerinde Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu tavsiye kararlarına uygun olarak belirlenen okul gıdası kriterlerine uyum sağlanması ve Tarım ve Orman Bakanlığı'nın 05/02/2013 tarihli ve 28550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'ne göre güvenilir gıda üretimi için gerekli olan hijyen şartlarının oluşturulması, üretim ve servis aşaması da dahil olmak üzere öğrencilerin sağlığı açısından risk oluşturabilecek nedenlerin ortadan kaldırılması amacıyla 2020/8 sayılı Genelge esaslarına göre denetim, gözetim ve sistem yönetiminin uygun görüldüğü; Ülkemizde yemek hizmeti sunan okul sayısı yetersiz olup öğrencilerin bu hizmetlerden yararlanmaları konusunda bir yaptırım bulunmadığından çocukların bir çoğunun kantin hizmetlerinde yararlanma yolunu seçtiği, kantinlerde satılan yiyecekler öğrencilerin sağlıklı beslenmesinde etken role sahip olduğundan enerji yoğunluğu fazla, besin değeri düşük olan yiyecek ve içeceklerin satışının uygun görülmediği, okullarda satışı yapılabilecek yiyecek ve içecekler için tek bir logo geliştirme çalışmalarının yapıldığı, dava konusu Genelge'nin hazırlanması aşamasında, Kantinciler Federasyonu Başkanı ile Kantinciler Federasyonu Genel Sekreteri'nin 26/08/2020 tarihinde görüşlerine sunulduğu belirtilerek usul ve mevzuata uygun olarak çıkarılan dava konusu Genelge'nin ilgili maddelerinin iptali isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; okul kantini işletmeciliği yapan davacı tarafından, Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi konulu 10/11/2020 tarihli ve 2020/8 sayılı Genelge'nin B/2-(a-b) maddelerinin iptali istemiyle Milli Eğitim Bakanlığı'na karşı açılmıştır.
1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının 2. bendinde; Türk milletinin bütün fertlerini, beden, zihin, ahlak, ruh ve duygu bakımlarından dengeli ve sağlıklı şekilde gelişmiş bir kişiliğe ve karaktere sahip kişiler olarak yetiştirmek Türk Milli Eğitiminin amaçlarından biri olarak açıklanmış; 16. maddesinin 2. fıkrasında ise, “Eğtim kurumlarının amaçlarının gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak için okul ile aile arasında işbirliği sağlanır. Bu amaçla okullarda okul-aile birlikleri kurulur. Okul-aile birlikleri, okulların eğitim ve öğretim hizmetlerine etkinlik ve verimlilik kazandırmak, okulların ve maddi imkânlardan yoksun öğrencilerin zorunlu ihtiyaçlarını karşılamak üzere; aynî ve nakdî bağışları kabul edebilir, maddi katkı sağlamak amacıyla sosyal ve kültürel etkinlikler ve kampanyalar düzenleyebilir, okulların bünyesinde bulunan açık alan, kantin, salon ve benzeri yerleri işlettirebilir veya işletebilirler. Öğrenci velileri hiçbir surette bağış yapmaya zorlanamaz. Okul-aile birliklerinin kuruluş ve işleyişi, birlik organlarının oluşturulması ve seçim şekilleri, sosyal ve kültürel etkinliklerden sağlanan maddi katkılar, bağışların kabulü, harcanması ve denetlenmesi ile açık alan, kantin, salon ve benzeri yerlerin işlettirilmesi veya işletilmesinden sağlanan gelirlerin dağıtım yerleri ve oranları, harcanması ve denetlenmesine dair usul ve esaslar. Maliye Bakanlığı ve Milli Eğitim Bakanlığınca müştereken hazırlanan yönetmelikle düzenlenir.” hükmü getirilmiştir.
Yukarıda yer verilen 16. madde uyarınca hazırlanarak 09/02/2012 tarihli ve 28199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Okul Aile Birliği Yönetmeliği'nin, “Sözleşmenin feshi, iptali ve kiralanan yerin tahliyesi” başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde; sağlığa zararlı gıdaların bulundurulması ve satılmasının yetkili mercilerce tespiti halinde sözleşmenin feshedileceği düzenlenmiştir.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3. maddesinde; "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ita eder: 1 - Doğumu teshil ve çocuk ölümünü tenkis edecek tedbirler... 7 - Çocukluk ve gençlik hıfzıssıhhasına ait işlerle çocuk sıhhatle bünyesinin muhafaza ve tekamülüne ait tesisatın murakabesi."; 163. maddesinde ise, "Bilumum mekteplerin bina ve sıhhi şartları ve sari salgın hastalıklardan vikayeleri hususları Sıhhat ve içtimai Muavenet Vekaletinin murakabesi altındadır. Yalnız talebenin şahıslarına ait sıhhi murakabe bu mekteplerin tabi oldukları makamlar, cemiyetler veya şahıslar tarafından ifa edilir." hükümleri bulunmaktadır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 21. maddesinin 6. fıkrasında; "Bakanlık, insan sağlığını göz önünde bulundurarak bazı madde ve ürünlerin, gıda olarak veya gıda üretiminde kullanılmalarını kısıtlayabilir, yasaklayabilir ya da kullanımını belirli esaslara bağlayabilir"; 45. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun kapsamındaki faaliyetleri yürütmeye, resmî kontrolleri yapmaya, ilgili taraflara görev ve sorumluluk vermeye, koordinasyon sağlamaya Bakanlık yetkilidir." hükmü yer almakta olup; bu Kanun uyarınca Gıda ve Tarım Bakanlığı tarafından hazırlanan ve 05/02/2013 tarihli ve 28550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'nin 31. maddesinde; "(1)Gıda işletmelerinde gıda güvenilirliği ve hijyen kontrolü, denetim programına uygun olarak Bakanlık İl/İlçe Müdürlükleri tarafından yetkilendirilen kontrol görevlileri tarafından yürütülür. (2) Millî Eğitim Bakanlığı personelinin ilgili mevzuat, gıda güvenilirliği ve hijyen konularındaki eğitimleri ile ilgili usul ve esaslar Bakanlık ve Millî Eğitim Bakanlığınca belirlenir. Millî Eğitim Bakanlığının bu konuda eğitimli personeli tarafından yapılan denetimlerde gıda işletmelerinde tespit edilen gıda güvenilirliği ve hijyen şartlarında eksiklikler var ise, gıda işletmelerinin en kısa sürede kontrol edilmesini ve sürekli takibinin yapılmasını sağlamak için, okul ve kurum yöneticileri Bakanlık ve ilgili olması durumunda Sağlık Bakanlığının İl/İlçe Müdürlüklerine bilgi verir. (3) Yapılan kontrollerde Bakanlığa kayıt yaptırmayan, gıda güvenilirliğini ve insan sağlığını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen gıda işletmeleri hakkında ilgili mevzuat hükümleri gereğince yasal işlem uygular. (4) Gıda işletmecisi, sağlıklı beslenmeyi ve güvenilir gıda tüketimini teşvik etmek, süt tüketimini arttırmak gibi amaçlarla hazırlanan reklam, broşür, bilgi ve belgeleri işletmesinde kolay okunacak yerlere asar. Gıda denetiminde etkinliği sağlamak amacıyla Bakanlığın ALO GIDA 174 gibi irtibat telefonlarının yer aldığı ilanları kolay görünecek şekilde ve göze çarpıcı yerlerde bulundurmak zorundadır. (5) Gıda işletmecisi, herhangi bir gıdanın insan sağlığını bozduğu şüphesinin oluştuğu durumlarda. Bakanlık ve Sağlık Bakanlığı yetkililerine ve okul idaresine ivedilikle haber vermek ve insan sağlığını bozduğundan şüphe edilen gıdanın ilgili birimlerce gerekli tetkikinin yapılması için satış ve tüketimini durdurmak zorundadır." düzenlemesi bulunmakta olup, Yönetmelik içeriğindeki diğer hükümlerde ve eki maddelerinde bu tür işyerlerinde bulunması zorunlu olan gıda güvenliği ve hijyen şartları belirlenmiştir.
29/09/2010 tarihli ve 27714 sayılı Resmi Gazete’de Başbakanlık Genelgesi olarak yayımlanan ve Sağlık Bakanlığı'nca yürütülen “Türkiye Sağlıklı Beslenme ve Hareketli Hayat Programı’nın Bebek, Çocuk ve Ergenlere Yönelik Eylem Planı" çerçevesinde yürütülen okul sağlığı çalışmaları kapsamda okullarda satışı yapılabilecek gıdalar için tek bir logo geliştirme çalışmaları Milli Eğitim Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı arasında yapılarak 02/01/2019 tarihinde protokol imzalanmıştır.
Anılan bakanlıklarca "Ortak logo" geliştirilmesinin amacı;"Genelge kapsamında okul kantinlerinde satışı uygun olan gıdaların piyasaya arz edilen diğer gıdalardan ayırt edilebilmesinin sağlanması, üreticilerin teşvik edilmesi, kontrol ve denetim süreçlerinin kolaylaştırılması, Ülke genelinde okullardaki öğrencilerin sağlıklı beslenme ve hareketli yaşam konularında teşvik edilmesi, bu konuda yapılan iyi uygulamaların desteklenmesi yoluyla okul sağlığının geliştirilmesine katkı sağlamaktır." şeklinde açıklanmıştır.
22/10/2020 tarihli ve 31282 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve Tarım ve Orman Bakanı, Sağlık Bakanı ve Millî Eğitim Bakanı tarafından müştereken yürütülen 2020/23 Nolu Okul Gıdası Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinde, Okul Gıdası Logosu, "Tarım ve Orman Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığı arasında 2/1/2019 tarihinde imzalanan Okul Kantinlerinde Satışa Sunulacak Gıdalar ve Bu Gıdalarda Kullanılacak Logo Uygulamasına İlişkin İşbirliği Protokolünde tanımlanan, Sağlık Bakanlığı tarafından kriterleri belirlenen Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan hazır ambalajlı gıdaların etiketi üzerinde bulunacak Ek-2’de yer alan logo"; Okul Gıdası, "Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan Bakanlıktan okul gıdası onayı almış ve ambalajında okul gıdası logosu bulunan gıda" şeklinde tanımlanmış; 5. maddesinde, okul gıdası kriterlerinin Sağlık Bakanlığınca belirleneceği ve Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan hazır ambalajlı gıdaların ambalajında Okul Gıdası Logosunun bulunmasının zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi konulu 10/11/2020 tarihli ve 2020/8 sayılı Genelge'nin "B- Gıda İşletmeleri, Gıda Güvenilirliği-Beslenme ve Hijyen Şartları" başlıklı bölümünün; "2. Gıda Güvenilirliği ve Beslenme ile İlgili Hususlar:" alt başlıklı 2 numaralı kısmının dava konusu edilen maddelerinde; "a) Bakanlığımıza bağlı resmî ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren kantin/kooperatif, kafeterya, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde satışı uygun olan/satışı uygun olmayan gıda ve içecekler ile belirlenen kriterleri sağladıklarında satışı uygun olan gıda ve içecekler Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu önerileri doğrultusunda Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Belirlenen tüm esaslar http://merkezisgb.meb.gov.tr/www/gida-isletmeleri-denetimi/dosya/40 sayfasında yayınlanır, gerekli hâllerde güncellenir. Satışa sunulacak tüm gıdaların İlgi (l)’de kayıtlı Yönetmelik'e ve Yönetmelik'e bağlı ikincil mevzuata uygun olması, b) Kriterleri karşılaması hâlinde satışına izin verilen hazır ambalajlı gıdalarda okul gıdası logosu bulunması, logo bulunmayan gıdaların satışının yapılmaması," kuralı getirilmiştir.
Davaya konu Genelge'de; temel eğitim ve ortaöğretim yaş grubundaki çocukların kontrolsüz şekilde tükettiği enerji değeri yüksek, besin değeri düşük yiyecek ve içeceklerin; obezite, zayıflık, kemik/diş sağlığı bozuklukları, yetişkinlik dönemlerinde görülen bazı kronik hastalıklara (kardiyovasküler hastalıklar, diyabet, bazı kanser türleri vb) zemin oluşturduğu; bu kapsamda, Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu tavsiye kararlarına uygun olarak belirlenen "okul gıdası" kriterlerine uyum sağlanması ve Tarım Bakanlığınca hazırlanan Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'ne göre, güvenilir gıda üretimi için gerekli olan hijyen şartlarının oluşturulması, üretim ve servis aşaması da dahil olmak üzere öğrencilerin sağlığı açısından risk oluşturabilecek nedenlerin ortadan kaldırılması amacıyla yukarıda belirtilen mevzuata dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca Sağlık Bakanlığı'nın halk sağlığının korunması, riskler ve hastalıklarla mücadele konusunda yetkili olduğu, bu yetkisi uyarınca çeşitli eğitici programlar düzenlendiği ve okullarda sağlığın korunması için de eğitim faaliyetlerinin yanı sıra danışma amacıyla Okul Sağlığı Bilim Kurulu'nun oluşturulduğu; bu Kurul'un da çocukların sağlıklı gelişimini olumsuz etkileyen gıda ve içecekler yönünden çeşitli kararlar aldığı; Sağlık Bakanlığı'nın yönetim ve girişimiyle oluşturulan bu bilim kurulunun dünya uygulamalarını da esas alan bilimsel çalışmalarına dayalı olarak okul kantinlerinde satılacak ürünlerinde kriterleri belirleme konusunda, Sağlık Bakanlığı'nın yetkisi bulunduğu da açıktır.
Diğer yandan; okul kantinlerinde gıda güvenliği ve hijyen koşullarını belirleme konusunda da Tarım Bakanlığı'nın yetkili olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Davalı Milli Eğitim Bakanlığı'nın ise, Milli Eğitim Temel Kanunu'nun yüklediği görevler karşısında okul kantinlerini denetleme konusunda yetkili olduğu açık olmakla birlikte; davaya konu Genelge'nin; Sağlık Bakanlığı Okul Sağlığı Bilim Kurulu Kararlarının ve 02/01/2019 tarihli "okul logosu" konulu Protokol ile 2020/23 Nolu Okul Gıdası Hakkında Tebliğ'in uygulanmasını sağlamak amacıyla çıkarıldığı ve yine gıda güvenliği ile hijyene ilişkin kuralların belirlendiği Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği ile belirlenen hijyen koşullarının bu işletmelerde uygulanacağını duyuran bir işlemden ibaret olduğu anlaşılmıştır.
Bu durumda; sağlıklı nesiller yetiştirmekle görevli olan idare tarafından bilimsel veriler ışığında hazırlanan ve halk sağlığını tehdit eden birçok hastalığı önleme amacı taşıdığı anlaşılan Genelge'nin dava konusu edilen maddelerinde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
"Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi" konulu, 2020/8 sayılı Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü Genelgesi'nde; Milli Eğitim Bakanlığı'na bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren yemekhane, kantin/kooperatif, kafeterya, büfe ve çay ocağı gibi gıda işletmelerinin gıda güvenilirliği ve hijyen şartları bakımından denetim, izleme ve değerlendirmesinin 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu ile 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu ile Tarım ve Orman Bakanlığının Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği ve Okul Gıdası Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:2020/23) hükümleri doğrultusunda yürütüldüğü; temel eğitim ve ortaöğretim yaş grubundaki çocuklarda kontrolsüz bir şekilde tüketilen enerji değeri yüksek, besin değeri düşük yiyecek ve içeceklerin yetersiz, dengesiz beslenmeye bağlı olarak şişmanlık (obezite), zayıflık, kemik/diş sağlığı bozuklukları, çeşitli vitamin ve mineral yetersizliklerine neden olduğu ve yetişkinlik döneminde görülen bazı kronik hastalıklara (kardiyovasküler hastalıklar, diyabet, bazı kanser türleri vb.) zemin oluşturduğu, bazı bulaşıcı hastalıklar ile gıda zehirlenmelerinin kaynağını gıda güvenilirliği kurallarına uyulmadan üretilen, satışa veya tüketime sunulan gıda maddelerinin teşkil ettiği; öğrenci, kursiyer ve çalışanlara (kantin/kooperatif, yemekhane, kafeterya, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde) doğru beslenme alışkanlıkları kazandırılması, sağlıklı beslenme ortamları oluşturulması ve bunların güvenilir gıdaya erişimleri konusunda bazı önlemlerin alınmasının zorunluluk haline geldiği; bu kapsamda, gıda işletmelerinde Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu tavsiye kararlarına uygun olarak belirlenen okul gıdası kriterlerine uyum sağlanması ve Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'ne göre güvenilir gıda üretimi için gerekli olan hijyen şartlarının (personel, ekipman, ham madde, ortam hijyeni vb.) oluşturulması, üretim ve servis aşaması da dahil olmak üzere öğrencilerin sağlığı açısından risk oluşturabilecek nedenlerin ortadan kaldırılması amacıyla bu Genelge'de belirlenen esaslara göre denetim, gözetim ve sistem yönetiminin uygun görüldüğü belirtilerek Genelge'nin "A.Denetim Faaliyetleri" başlıklı kısımda, okul/kurumların, ilçe milli eğitim müdürlükleri ve il milli eğitim müdürlüklerin denetim faaliyetlerine ilişkin esaslar belirlenmiş; "B.Gıda İşletmeleri, Gıda Güvenilirliği-Beslenme ve Hijyen Şartları" başlıklı kısmında ise, gıda işletmeleri, gıda güvenilirliği ve beslenme ve hijyen şartları ile ilgili hususlar düzenlenmiştir.
Okul kantini işleten davacı tarafından; Genelge'nin B/2 numaralı "Gıda Güvenilirliği ve Beslenme ile İlgili Hususlar" başlığı altında yer alan "Bakanlığımıza bağlı resmî ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren kantin/kooperatif, kafeterya, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde satışı uygun olan/satışı uygun olmayan gıda ve içecekler ile belirlenen kriterleri sağladıklarında satışı uygun olan gıda ve içecekler Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu önerileri doğrultusunda Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Belirlenen tüm esaslar http://merkezisgb.meb.gov.tr/ www/gida-isletmeleri-denetimi/dosya/40 sayfasında yayınlanır, gerekli hâllerde güncellenir. Satışa sunulacak tüm gıdaların İlgi (l)’de kayıtlı Yönetmelik'e ve Yönetmelik'e bağlı ikincil mevzuata uygun olması," kuralını haiz (a) bendi ile "Kriterleri karşılaması hâlinde satışına izin verilen hazır ambalajlı gıdalarda okul gıdası logosu bulunması, logo bulunmayan gıdaların satışının yapılmaması," kuralını içeren (b) bendinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının 2 numaralı bendinde; Türk milletinin bütün fertlerini, beden, zihin, ahlak, ruh ve duygu bakımlarından dengeli ve sağlıklı şekilde gelişmiş bir kişiliğe ve karaktere sahip kişiler olarak yetiştirmek Türk Milli Eğitiminin amaçlarından biri olarak açıklanmış; 16. maddesinin 2. fıkrasında, “Eğitim kurumlarının amaçlarının gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak için okul ile aile arasında işbirliği sağlanır. Bu amaçla okullarda okul-aile birlikleri kurulur. Okul-aile birlikleri, okulların eğitim ve öğretim hizmetlerine etkinlik ve verimlilik kazandırmak, okulların ve maddi imkânlardan yoksun öğrencilerin zorunlu ihtiyaçlarını karşılamak üzere; aynî ve nakdî bağışları kabul edebilir, maddi katkı sağlamak amacıyla sosyal ve kültürel etkinlikler ve kampanyalar düzenleyebilir, okulların bünyesinde bulunan açık alan, kantin, salon ve benzeri yerleri işlettirebilir veya işletebilirler. Öğrenci velileri hiçbir surette bağış yapmaya zorlanamaz. Okul-aile birliklerinin kuruluş ve işleyişi, birlik organlarının oluşturulması ve seçim şekilleri, sosyal ve kültürel etkinliklerden sağlanan maddi katkılar, bağışların kabulü, harcanması ve denetlenmesi ile açık alan, kantin, salon ve benzeri yerlerin işlettirilmesi veya işletilmesinden sağlanan gelirlerin dağıtım yerleri ve oranları, harcanması ve denetlenmesine dair usul ve esaslar. Maliye Bakanlığı ve Milli Eğitim Bakanlığınca müştereken hazırlanan yönetmelikle düzenlenir.” hükmü bulunmakta olup; 16. madde uyarınca hazırlanan Milli Eğitim Bakanlığı Okul Aile Birliği Yönetmeliği'nin, “Sözleşmenin feshi, iptali ve kiralanan yerin tahliyesi” başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde; sağlığa zararlı gıdaların bulundurulması ve satılmasının yetkili mercilerce tespiti halinde sözleşmenin feshedileceği düzenlenmiştir.
1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3. maddesinde; "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti bütçeleriyle muayyen hatlar dahilinde olarak aşağıda yazılı hizmetleri doğrudan doğruya ita eder: 1 - Doğumu teshil ve çocuk ölümünü tenkis edecek tedbirler... 7 - Çocukluk ve gençlik hıfzıssıhhasına ait işlerle çocuk sıhhatle bünyesinin muhafaza ve tekamülüne ait tesisatın murakabesi."; 163. maddesinde ise, "Bilümum mekteplerin bina ve sıhhi şartları ve sari salgın hastalıklardan vikayeleri hususları Sıhhat ve içtimai Muavenet Vekaletinin murakabesi altındadır. Yalnız talebenin şahıslarına ait sıhhi murakabe bu mekteplerin tabi oldukları makamlar, cemiyetler veya şahıslar tarafından ifa edilir." hükümleri ile Sağlık Bakanlığına görevler yüklenmiş; yine 663 Sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. maddesinde "(1) Bakanlığın görevi; herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamaktır. (2) Bu kapsamda Bakanlık; c) Uluslararası önemi haiz halk sağlığı risklerinin ülkeye girmesinin önlenmesi, ç) Sağlık eğitimi ve araştırma faaliyetlerinin geliştirilmesi, ile ilgili sağlık sistemini yönetir ve politikaları belirler." hükmü, 10. maddesinde "Sağlığın Geliştirilmesi Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Toplumun ve bireyin sağlığı ile ilgili bilgi, farkındalık ve kontrol yeteneklerini artırmak ve bu konuda sorumluluk almalarını ve karar süreçlerine katılımlarını teşvik etmek.
b) Sağlığı doğrudan ve dolaylı olarak etkileyen faktörlerin ve sosyal belirleyicilerin iyileştirilmesine yardım edecek düzenlemeler yaparak birey sağlığının korunması ve sağlık düzeyinin yükseltilmesine yönelik davranış değişikliği oluşturmak ve sürdürmek.
c) Sağlığın teşviki ve geliştirilmesine yönelik bilimsel çalışmalar yapmak veya yaptırmak, eğitim kurumları ve basın yayın organları aracılığı ile toplumu bilgilendirmek, kampanyalar yapmak veya yaptırmak,
ç) Halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi, hastalık risklerinin azaltılması, önlenmesi ve teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerinin daha verimli kullanılabilmesi için uyarıcı, bilgilendirici ve eğitici mahiyette programlar hazırlamak veya hazırlatmak." hükmü bulunmaktadır.
5996 sayılı Gıda ve Yem Kanunu'nun 21. maddesinin 6. fıkrasında; "Bakanlık, insan sağlığını göz önünde bulundurarak bazı madde ve ürünlerin, gıda olarak veya gıda üretiminde kullanılmalarını kısıtlayabilir, yasaklayabilir ya da kullanımını belirli esaslara bağlayabilir; 45. maddesinin 1. fıkrasında, Bu Kanun kapsamındaki faaliyetleri yürütmeye, resmî kontrolleri yapmaya, ilgili taraflara görev ve sorumluluk vermeye, koordinasyon sağlamaya Bakanlık yetkilidir." hükmü yer almakta olup bu Kanun uyarınca Gıda ve Tarım Bakanlığı tarafından hazırlanan ve 05/02/2013 tarihli ve 28550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'nin 31. maddesinde; "Gıda işletmelerinde gıda güvenilirliği ve hijyen kontrolü, denetim programına uygun olarak Bakanlık İl/İlçe Müdürlükleri tarafından yetkilendirilen kontrol görevlileri tarafından yürütülür,
(2) Millî Eğitim Bakanlığı personelinin ilgili mevzuat, gıda güvenilirliği ve hijyen konularındaki eğitimleri ile ilgili usul ve esaslar Bakanlık ve Millî Eğitim Bakanlığınca belirlenir. Millî Eğitim Bakanlığının bu konuda eğitimli personeli tarafından yapılan denetimlerde gıda işletmelerinde tespit edilen gıda güvenilirliği ve hijyen şartlarında eksiklikler var ise, gıda işletmelerinin en kısa sürede kontrol edilmesini ve sürekli takibinin yapılmasını sağlamak için, okul ve kurum yöneticileri Bakanlık ve ilgili olması durumunda Sağlık Bakanlığının İl/İlçe Müdürlüklerine bilgi verir.
(3) Yapılan kontrollerde Bakanlığa kayıt yaptırmayan, gıda güvenilirliğini ve insan sağlığını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen gıda işletmeleri hakkında ilgili mevzuat hükümleri gereğince yasal işlem uygular.
(4) Gıda işletmecisi, sağlıklı beslenmeyi ve güvenilir gıda tüketimini teşvik etmek, süt tüketimini arttırmak gibi amaçlarla hazırlanan reklam, broşür, bilgi ve belgeleri işletmesinde kolay okunacak yerlere asar. Gıda denetiminde etkinliği sağlamak amacıyla Bakanlığın ALO GIDA 174 gibi irtibat telefonlarının yer aldığı ilanları kolay görünecek şekilde ve göze çarpıcı yerlerde bulundurmak zorundadır.
(5) Gıda işletmecisi, herhangi bir gıdanın insan sağlığını bozduğu şüphesinin oluştuğu durumlarda. Bakanlık ve Sağlık Bakanlığı yetkililerine ve okul idaresine ivedilikle haber vermek ve insan sağlığını bozduğundan şüphe edilen gıdanın ilgili birimlerce gerekli tetkikinin yapılması için satış ve tüketimini durdurmak zorundadır." düzenlemesi bulunmakta olup, Yönetmelik içeriğindeki diğer hükümlerde ve eki maddelerinde bu tür işyerlerinde bulunması zorunlu olan gıda güvenliği ve hijyen şartları belirlenmiştir.
Öte yandan; 02/01/2019 tarihinde, "Okul Kantinlerinde Satışa Sunulacak Gıdalar ve Bu Gıdalarda Kullanılacak Logo Uygulamasına İlişkin İşbirliği Protokolü" Tarım ve Orman Bakanı, Milli Eğitim Bakanı ve Sağlık Bakanınca imzalanmış olup 22/10/2020 tarihli ve 31282 sayılı Resmi Gazete'de de, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 22. maddesinin 4. fıkrası ile 43. maddesinin 2. fıkrası, 05/02/2013 tarihli ve 28550 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği ile 26/01/2017 tarihli ve 29960 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Gıda Etiketleme ve Tüketicileri Bilgilendirme Yönetmeliğine dayanılarak Okul Gıdası Hakkında Tebliğ (Tebliğ No: 2020/23) yayımlanmıştır.
Anılan Tebliğ'in 1. maddesinde; "Bu Tebliğin amacı; Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan hazır ambalajlı gıdaların okul gıdası onay şartlarını ve bu gıdalarda kullanılacak okul gıdası logosuna ilişkin hususları belirlemektir." hükmü; 4. maddesinde, "(1) Bu Tebliğde geçen; a) Bakanlık: Tarım ve Orman Bakanlığını, ... ç) Okul Gıdası Logosu: Tarım ve Orman Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığı arasında 2/1/2019 tarihinde imzalanan Okul Kantinlerinde Satışa Sunulacak Gıdalar ve Bu Gıdalarda Kullanılacak Logo Uygulamasına İlişkin İşbirliği Protokolünde tanımlanan, Sağlık Bakanlığı tarafından kriterleri belirlenen Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan hazır ambalajlı gıdaların etiketi üzerinde bulunacak Ek-2’de yer alan logoyu, d) Okul gıdası: Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan Bakanlıktan okul gıdası onayı almış ve ambalajında okul gıdası logosu bulunan gıdayı, e) Okul gıdası onayı: Okul gıdası kriterlerine ve ilgili diğer mevzuat hükümlerine uygun olarak üretilen hazır ambalajlı gıdalara verilen onayı, ifade eder." hükmü; 5. maddesinde, " (1) Bu Tebliğin uygulanmasında Tarım ve Orman Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığı işbirliği yapar. (2) Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan hazır ambalajlı gıdalar için Bakanlıktan okul gıdası onayı alınması zorunludur. (3) Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde doğrudan öğrenciye satışa/tüketime sunulacak olan hazır ambalajlı gıdaların ambalajında Okul Gıdası Logosunun bulunması zorunludur. (4) Bakanlıktan okul gıdası onayı almamış gıdalarda Okul Gıdası Logosu kullanılamaz. (5) Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmeleri Okul Kantinlerine Dair Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği hükümlerine uyarlar. (6) Bu Tebliğ kapsamında üretilen ürünlerde 4/10/2016 tarihli ve 29847 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Oyuncak Güvenliği Yönetmeliği kapsamında yer alan ve/veya oyuncak olarak kullanılması muhtemel olan madde ve malzemeler gıda ambalajı olarak kullanılamaz. (7) Okul gıdası kriterleri Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Sağlık Bakanlığı belirlemiş olduğu okul gıdası kriterlerini Bakanlık ve Millî Eğitim Bakanlığına resmi yazı ile iletir. Okul gıdası kriterleri Bakanlık ve Millî Eğitim Bakanlığı internet sayfasında yayımlanır. (8) Okul Gıdası Logosu bulunan ürünler; bakkal, market ve benzeri perakende işletmelerde de satışa sunulabilir." hükmü; 10. maddesinde, "(1) Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, yemekhane, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde satılan okul gıdalarının denetimi Bakanlıkça yapılır. Gerekli görülmesi halinde Millî Eğitim Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı il müdürlükleri temsilcilerinden de birer kişi katılım sağlar. (2) Bakanlık il/ilçe müdürlükleri tarafından yapılan denetimlerde, Okul Gıdası Logosu bulunmayan gıdaların satışını/sunumu yapan gıda işletmelerinin tespit edilmesi halinde işletmeler ile bulundukları okulları, gerekli tedbirlerin alınması amacıyla aylık olarak Millî Eğitim Bakanlığı il/ilçe müdürlüklerine bildirilir. (3) Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurum müdürlükleri; Okul Gıdası Logosu bulunmayan gıda satışı yapan işletmeler hakkında 9/2/2012 tarihli ve 28199 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği kapsamında gerekli tedbirleri alır ve Bakanlığı bilgilendirir." hükmü; 16. maddesinde, "Bu Tebliğ hükümlerini Tarım ve Orman Bakanı, Sağlık Bakanı ve Millî Eğitim Bakanı müştereken yürütür." hükmü yer almıştır.
Tebliğ'in 15. maddesinde ise; yukarıda aktarılan 5. maddenin 2. ve 4. fıkralarının 06/09/2021 tarihinde, diğer kısımlarının ise yayım tarihinde yürürlüğe gireceği belirtilmiş; 09/09/2022 tarihli ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklikle Tebliğ'e eklenen Geçici 1. maddede ise, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 5. maddenin 2., 3. ve 4. fıkralarının 11/09/2023 tarihine kadar uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır.
Hukuki Değerlendirme:
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; okullardaki gıda işletmelerinde öğrencilere satışa sunulan gıda ve içeceklerin beden sağlığı ve gelişimi bakımından yararlananları doğrudan etkilemesi sebebiyle davalı Milli Eğitim Bakanlığı'na Milli Eğitim Temel Kanunu'nun yüklediği görevler karşısında Milli Eğitim Bakanlığı'nın; gıda güvenliği ve hijyenine ilişkin kuralları belirleyip denetim ve yaptırım konusunda Tarım ve Orman Bakanlığı'na yetki veren mevzuat karşısında Tarım ve Orman Bakanlığı'nın, halk sağlığına ilişkin riskleri bertaraf etme konusunda Sağlık Bakanlığı'na yetki veren mevzuat karşısında da Sağlık Bakanlığı'nın denetim, kural koyma ve yaptırım uygulama yetkileri bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte; yukarıdaki düzenlemeler çerçevesinde, Genelge'de bahsi geçen ürünlerin satışının yasaklanmasına ve bu yerlerdeki gıda güvenilirliğini belirlemeye ilişkin yetkinin hangi bakanlığa ait olduğunun ortaya konulması gerekmektedir.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri uyarınca Sağlık Bakanlığı'nın halk sağlığının korunması, riskler ve hastalıklarla mücadele konusunda yetkili olduğu, bu yetkisi uyarınca çeşitli eğitici programlar düzenlendiği ve okullarda sağlığın korunması için de eğitim faaliyetlerinin yanı sıra danışma amacıyla Bilim Kurulu'nun oluşturulduğu; Sağlık Bakanlığı'nın yönetim ve girişimiyle oluşturulan bu Kurul'un dünya uygulamalarını da esas alan bilimsel çalışmalarına dayalı olarak okul kantinlerinde satışı yasak ürünleri belirleme konusunda Sağlık Bakanlığı'nın yetkisi yönünden mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Diğer yandan okul kantinlerinde gıda güvenliği ve hijyen koşullarını belirleme konusunda da Tarım ve Orman Bakanlığı'nın yetkili olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Davalı Milli Eğitim Bakanlığı'nın ise, Milli Eğitim Temel Kanunu'nun yüklediği görevler karşısında okul kantinlerini denetleme konusunda yetkili olduğu açık olmakla birlikte; dava konusu Genelge hükümlerinin Sağlık Bakanlığı Bilim Kurulu önerileri doğrultusunda Sağlık Bakanlığı'nca belirlenen esaslar ile Okul Gıdası Hakkında Tebliğ ile belirlenen esaslara uygunluğu sağlamaya yönelik bir işlemden ibaret olduğu değerlendirilmiş olup, dava konusu düzenlemede yetki yönünden hukuka aykırı bir yön bulunmadığı açıktır.
Diğer taraftan davalı idarenin savunma dilekçesinden, yemek hizmeti sunan okul sayısının yetersiz olduğu, öğrencilerin ihtiyacının kantin vasıtasıyla giderildiği anlaşılmaktadır.
Bu hale göre; gözetim ve denetim yükümlülüğü bulunan okullarda sağlıklı nesiller yetiştirmekle görevli olan idare tarafından bilimsel veriler ışığında halk sağlığını tehdit eden birçok hastalığı önleme amacı taşıdığı ve işlem tarihinde yürürlükte olan dayanak düzenlemelere uygun olduğu anlaşılan dava konusu Genelge hükümlerinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
29/03/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.