Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/6308 E. , 2021/11601 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/6308
Karar No : 2021/11601
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLLERİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin .... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mersin ili, Mezitli ilçesi, ... Mahallesi, ... ada ... parsel sayılı taşınmazın "tarım alanı" olarak belirlenmesine yönelik Akdeniz-Toroslar-Yenişehir-Mezitli İlçeleri 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planının kabulüne ilişkin Mersin Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; hükme esas alınabilecek nitelikteki bilirkişi raporunda yer alan tespit ve değerlendirmelerle dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden dava konusu taşınmazın bulunduğu bölgeye ilişkin olarak düzenlenen Mersin Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonuna ilişkin meclis kararının plan kademelenmesine, şehircilik ilkelerine ve ilgili mevzuat hükümlerine ve kamu yararına uygun olduğu anlaşıldığından dava konusu işlemde hukuka aykırlık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih E:... K:... sayılı kararda; istinaf dairesinin 23.02.2021 tarihli ara kararı üzerine Mezitli Belediye Başkanlığınca dosyaya sunulan bilgi ve belgelerden, dava konusu taşınmazın mülga Tece Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında '' konut alanı'' olarak planlı olduğu, Tece Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile parsellerin 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 15. maddesi uyarınca yapılan yola terk ve ifrazı sonucunda oluştuğu yürürlükteki Mersin Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının, Plan Genel Hükümler kısmının 7.9 sayılı maddesinde ise, "1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının onayından önce onaylanmış nazım imar planları ve uygulama imar planlarının, bu plan kararlarına ve hükümlerine aykırı olmayan karar ve hükümleri geçerlidir. İmar uygulaması görmüş olan alanlarda, imar planlarında verilmiş hakları çerçevesinde uygulamalara devam edilir." kurallarına yer verildiği, dava konusu taşınmazın imar uygulaması sonucu oluşmuş bir parsel olması ve mülga Tece Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında '' konut alanı'' olarak ayrılmış olması nedeniyle çevre düzeni planının 7.9 sayılı maddesi uyarınca, imar uygulaması görmüş olan alanlarda, imar planlarında verilmiş haklar çerçevesinde uygulamalara devam edilmesi gerektiğinden, bu plan notuna aykırı olarak taşınmazın "tarım alanı" olarak düzenlenmesine ilişkin dava konusu nazım imar planında, plan hiyerarşisi, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın reddi yolunda Mahkeme kararı kaldırılarak,dava konusu meclis kararının iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Taşınmazın ve çevresinin tarım alanı olarak kullanıldığı, yeşil alan ortasında kaldığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planıyla taşınmazın bulunduğu çevrede bütüncül bir yaklaşımla 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına uygun olarak taşınmazın tarım alanı olarak düzenlendiği,dava konusu taşınmaza tarım alanı kararı getirilmesinin yalnızca taşınmazı içeren bölgenin mevcut tarımsal niteliklerinden değil aynı zamanda 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planından gelen kararlar çerçevesinde plan kademelenmesi ilkesinin gerektirdiği bir karar olduğu,mülga Tece Belediyesi tarafından hazırlanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında yer alan ancak fiilen uygulanmamış bir plan kararının kazanılmış hak şeklinde değerlendirilmesinin hatalı olduğu ileri sürülerek dava konusu planın hukuka uygun olduğu ve hukuka aykırı olan Bölge İdare Mahkemesi kararının kaldırılması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Karşı tarafın temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ... 'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Mersin ili, Mezitli ilçesi, ... Mahallesi, .... ada ... parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alana ilişkin olarak düzenlenen 1/5000 ölçekli ilave ve revizyon nazım imar planının kabulüne ilişkin Mersin Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 3.maddesinde "Herhangi bir sahanın her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamayacağı" vurgulandıktan sonra tanımlar başlıklı işlem tarihi itibariyle yürürlükte bulunan 5. maddesinde; “Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlemiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır. Uygulama İmar Planı; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır,” şeklinde nazım ve uygulama imar planlarının tanımları yapılmıştır.
Aynı yasanın 8.maddesi (b) bendinde “İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.” hükmü getirilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "İmar Planı Revizyonu ve İlaveleri" başlıklı 25. maddesinde ise, "imar planlarının ihtiyaca cevap vermediği veya uygulamasının mümkün olmadığı durumlar ile üst kademe plan kararlarına uygunluğunun sağlanması amacıyla planın tamamının veya plan ana kararlarını etkileyecek bir kısmının yenilenmesi için bu Yönetmelikte belirtilen ilke, esas ve standartlara uygun olarak imar planlarında revizyon yapılır. ..." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı Kanununun 5. maddesinde; çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçekli planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
10/07/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 102.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendinde, yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak, (c) bendinde ise, havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14/06/2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.
Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava dosyasının incelenmesinden; dava konusu taşınmazın mülga Tece belediye encümen ... tarihli ve ... sayılı kararı ile 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 15. ve 16. maddeleri uyarınca ifraz ve tevhit işlemine tabi tutulması sonucu oluştuğu, dava dosyasında bulunan Tece belediye meclisinin 25.02.2003 tarihli ve 3 sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli ilave ve revizyon nazım imar planında öneri konut alanı olarak planlandığı ve taşınmazın ... tarih ve ... sayılı belediye meclis kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli ilave ve revizyon uygulama imar planında konut alanı ve kısmen de yol alanında kaldığı görülmüştür.
Dava konusu plan ile birlikte taşınmazın tarım alanı olarak planlandığı, davacının temel itirazının ise taşınmazın imar uygulaması sonucu oluştuğu, imar uygulaması yapılırken kamuya terklerin yapıldığı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile 1/5000 nazım imar planında taşınmazın fonksiyonunun konut alanı olarak planlandığı dava konusu plan ile birlikte taşınmaza getirilen tarım alanı fonksiyonu kararının hukuka aykırı olduğu gerekçelerini oluşturmaktadır.
Dava konusu nazım imar planının dayanağı olan ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 03.04.2017 tarihinde onaylanan Mersin Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı revizyonunda dava konusu taşınmazın bulunduğu bölgenin ''tarım arazileri'' olarak planlanan alanda yer almış, çevre düzeni planının plan hükümlerinin genel hükümler başlığı altındaki 7.9 sayılı maddesinde ''1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının onayından önce onaylanmış nazım imar planları ve uygulama imar planlarının,bu plan kararlarına ve hükümlerine aykırı olmayan karar ve hükümleri geçerlidir.İmar uygulaması görmüş olan alanlarda,imar planlarında verilmiş hakları çerçevesinde uygulamalara devam edilir'' düzenlemesine yer verilmiştir.
Çevre düzeni planı kararlarının kurumlardan ve arazi çalışmalarından elde edilen veriler, nüfus projeksiyonları ve yerel idarelerin imar planları, bölgesel yatırım kararları, koruma statülü alanlar ulaşım ağları gibi plana girdi sağlayan verilerin değerlendirilmesi sonucunda oluşturulması, dolayısıyla nüfus projeksiyonlarına göre, yerleşim alanlarının belirlenmesi, bu doğrultuda, tarım alanları, orman alanları, meralar, jeolojik açıdan sakıncalı alanlarının korunması gerektiği bu tür alanlarda, münferit kentsel gelişme taleplerinin ise plan bütünlüğü gözönünde bulundurularak değerlendirilmesi gerekmektedir.
Söz konusu plan notunun planlama esasları ve şehircilik ilkeleri açısından bir bütün halinde değerlendirilmesi gerekmektedir.Çevre düzeni planı onaylanmadan önce yürürlülüğe konulan imar planlarına göre imar uygulaması görmüş alanlarda alt ölçekli imar planlarına göre uygulamaya devam edilebilmesi için,çevre düzeni planının onayından önce onaylanmış nazım imar planları ve uygulama imar planlarının,çevre düzeni kararlarına ve hükümlerine aykırı olmaması şarttır.Aksi takdirde çevre düzeni planı ile ulaşılması hedeflenen amaçların gerçekleşmesi mümkün olmayacağı gibi plan hiyerarşisi de bozulacaktır.
İdare Mahkemesince mahalllinde yaptırılan keşif ve bilirkişi sonucu düzenlenen rapor ve plan paftaları birlikte incelenmesinden,uyuşmazlık konusu taşınmazın tarımsal niteliğinin geçmişten bu yana aynen devam ettirildiği,fiili kullanım olarak da narenciye bahçesi niteliği taşıdığı,plan kademelenmesi açısından da üst ölçekli 1/100.000 çevre düzeni planında bölgenin tarım alanı vasfının korunduğu, dava konusu plan ile birlikte getirilen tarım alanı kararının salt davacının taşınmazına ilişkin bir karar olmadığı, plan paftasının incelenmesinden geniş bir bölgenin tarım alanı olarak planlandığı davacı tarafından taşınmazın mülga Tece belediye meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla onaylanan ilave ve revizyon uygulama imar planında konut alanı ve kısmen de yol alanı olarak planlandığı ve bu sebeple de söz konusu taşınmazın konut alanı olarak belirlenmesi gerektiği ileri sürülmüşse de taşınmazın uzun süreden beri kullanımının tarım alanı olduğu fiilen narenciye bahçesi olarak kullanıldığı,çevresiyle birlikte tarımsal bütünlük taşıdığı anlaşıldığından bu itiraza itibar edilmemiştir.
Öte yandan;dava konusu taşınmaz İmar Kanunu 15. ve 16. madde uygulaması olarak ifraz ve tevhit uygulaması görmüşse de bu durumun parsel bazlı ve plan bütünlüğü kurgulanmadan ilave uygulama imar planına dayanılarak yapıldığı, esasında bölge bütünü kurgulanarak yapılan parselasyon çalışmasının olmadığı anlaşılmaktadır.
Kaldı ki; Uyuşmazlığın esasını oluşturan çevre düzeni planının plan hükümlerinin genel hükümler başlığı altındaki 7.9.maddesi incelendiğinde; parsel bazlı yapılan bir uygulama olan İmar Kanunu 15. ve 16. Madde uygulaması ile ifraz ve tevhit işlemine tabi tutulması sonucu oluşan imar parsellerinin korunduğunun söylenemeyeceği açıktır. Aksi yorum tarımsal niteliğinin korunmasında kamu yararı bulunan taşınmazın 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planındaki çevre plan hükümlerine aykırılık taşıyacağı sonucuna ulaşılarak dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Plan hiyerarşisine göre alt ölçekli planlarda,üst ölçekli planlarla belirlenen kullanım kararlarının sürdürülmesi gerektiği açıktır. Aski yorum planların kademeli birlikteliği ilkesine ve plan hiyerarşisine aykırı olup üst ve alt ölçekli planlar arasında kullanım kararları yönünden uyumsuzluğa sebep olacaktır.
Alt ölçekli planların üst ölçekli planlara aykırı olmayan karar ve hükümleri geçerli olacağı,diğer planların çevre düzeni planına göre revize edilmesi gerektiği, onaylı mevzii imar planları geçerli kabul edilse de bunun taşınmazın 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı kullanım kararlarına aykırı olarak parsel ölçeğinde konut olarak planlanması sonucunu doğurmayacağı, söz konusu taşınmazların ekonomik ömrü tamamlanıncaya kadar kalacağı açıktır.
Bu itibarla dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 20/10/2021 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.