Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2021/6605 E. , 2022/2705 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/6605
Karar No : 2022/2705
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Anonim Şirketi
VEKİLLERİ : Av. … - Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirketin sahibi olduğu "Amlofull 1,25 mg Efervesan Tablet", "Amlofull 2,5 mg Efervesan Tablet" ve "Amlofull 5 mg Efervesan Tablet" isimli ürünlere ait ruhsatnamelerin askıya alınmasına ve adı geçen ürünlerin 3. sınıf (C) seviyesinde geri çekilmelerine ilişkin … Kurumunun … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla; bir ürünün tedavi edici etkisinin olmadığı ve yetersiz olduğu sebebine istinaden ruhsatının askıya alınabilmesi için bu durumun tespit edilmiş olması gerektiği, davaya konu olayda, idarece, ilgili firmalar tarafından sunulan veri, klinik çalışma ve literatürün bilimsel danışma komisyonunca değerlendirilmesi neticesinde s-amlodipinin etkililik/güvenlilik açısından yetersiz bulunması sebebine istinaden dava konusu işlem tesis edilmiş ise de, ilgili firmalar tarafından sunulan klinik çalışmaların bilimsel bir dergide yayımlandığı, buna karşın idare tarafından s-amlodipin etkin maddesinin tedavi edici etkisinin olmadığı veya yetersiz olduğu yönünde bir bilimsel çalışma ortaya konulmadığı, konuya ilişkin Kamu Denetçiliği Kurumu tarafından bilirkişi incelemesinde yer verilen tespitler de dikkate alındığında, s-amlodipin etkin maddesinin tedavi edici etkisinin olmadığı veya yetersiz olduğu yönünde bir klinik veri ve bilimsel tespit bulunmadığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; davalı idarece insan sağlığı ve olayın hassasiyeti nedeniyle beşeri tıbbi ürünlerin her zaman etkililiği ve güvenliliği hususunun gerek rutin incelemeler gerekse literatürdeki değişiklikler ve ilacın piyasaya sunulmasından sonra idareye ulaşan geri dönüşler dikkate alınmak suretiyle değerlendirmeye tâbi tutulabileceği, davaya konu ilaçlara ilişkin olarak davalı idare bünyesinde oluşturulan komisyon tarafından gerekli değerlendirmenin yapıldığı ve ilaçların etkililik/güvenlilik açısından bazı riskler taşıdığının belirtildiği, dolayısıyla bunların doğruluğunun araştırılması gerektiği, bu yükümlülüğün ise ilacı piyasaya süren ruhsat sahibine ait olduğu ve bu durum ürünün ruhsatının askıya alınmasını gerektirdiğinden, askıya alma ve ilaçların geri çekilmelerine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, temyize konu kararın dayandırıldığı gerekçelerin isabetli olmadığı, davalı idarenin talep ettiği bilgi ve belgelerin sunulmasına rağmen dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olarak tesis edildiği, idarenin askıya alma ve geri çekme işlemlerini tesis etmesine yetecek düzeyde makul şüphenin varlığından söz edilemeyeceği, davaya konu ilaçların, Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliğine uygun bir şekilde ruhsatlandırma süreçlerindeki bilimsel komisyonlardan geçerek ve idari gereklilikler sağlanarak ruhsatlandırıldığı, ruhsatlandırma sonrasında da idare tarafından sunulan belgelerin mevzuata ve bilimsel gereklere uygun olduğunun teyit edildiği, Kamu Denetçiliği Kurumunun tavsiye kararına uyulmadığı, dava konusu işlemin bilimsel dayanağının bulunmadığı, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davaya konu ürünlerin ruhsatnamelerinin askıya alınması ve geri çekilmelerine ilişkin dava konusu işlemin gerekçesinin, terapötik etkisinin olmadığı veya yetersiz olduğu tespitine dayandığı ve davalı idarenin Beşeri Tıbbi Ürün Klinik Değerlendirme Komisyonu ile Kamu Denetçiliği Kurumu bünyesinde oluşturulan bilirkişi heyetinin görüşleri arasında çelişkilerin bulunduğu görüldüğünden, uyuşmazlığın çözümü için yaptırılacak bilirkişi incelemesi sonrasında karar verilmesi gerekirken eksik inceleme ile verilen Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı, bu nedenle anılan kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelere göre;
Davacı şirkete ait s-amlodipin etkin maddeli "Amlofull 1,25 mg Efervesan Tablet" ve "Amlofull 2,5 mg Efervesan Tablet" isimli ilaçların 03/11/2011 tarihinde, "Amlofull 5 mg Efervesan Tablet" isimli ilacın ise 21/11/2011 tarihinde ruhsatlandırıldığı, sonrasında davalı Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunca s-amlodipin etkin maddesinin etkililik ve güvenliliğine ilişkin klinik çalışmalara ihtiyaç duyulduğu, buna istinaden davacı şirketin üyesi olduğu …. Derneği ile 01/06/2017 tarihinde bir toplantı yapılarak anılan etkin madde ile ilgili bazı çalışmaların sunulmasının istenildiği, buna ilişkin davalı idarenin … tarih ve … sayılı yazısının adı geçen Derneğe gönderildiği,
Gelişimci İlaç Firmaları Derneğinin 16/08/2017 tarihli cevabi yazısında, İstanbul Üniversitesi İstanbul Tıp Fakültesi Tıbbi Farmakoloji Anabilim Dalında 43 hasta üzerinde, “Hipertansiyon hastalarında 2,5 mg ve 5 mg s-amlodipinin etkinliğinin ve güvenliliğinin araştırıldığı, lokal, açık etiketli Faz IV çalışma" başlıklı kan basıncı kontrolü üzerine etkililiğin ve güvenliliğin araştırıldığı bir çalışma yürütüldüğü, bahse konu Faz IV çalışmasında, s-amlodipin çalışmalarını içeren literatürdeki diğer avantajlar göz önüne alındığında, 2,5 mg ve 5 mg s-amlodipin içeren ürünlerin pazarda mevcut olan rasemik 5mg ve 10 mg amlodipin içeren ürünlerle aynı etkiye sahip olduğunun ve yan etki profilinin daha iyi olduğunun görüldüğü belirtilerek çalışmaya ait detaylı final raporunun sunulduğu;
Bunun üzerine davalı idare bünyesinde toplanan 20/09/2017 tarihli Beşeri Tıbbi Ürün Klinik Değerlendirme Komisyonu raporunda, davacı şirket tarafından gönderilen klinik çalışmaların 1 tanesinin final raporu olan fakat basılmamış bir klinik çalışma olduğu, diğer çalışmalardan 4 tanesinin ise sadece özet bölümünün olduğu, tam metninin bulunmadığı, 1 çalışmanın da tam metin meta-analiz olduğu, bu meta-analiz raporunda belirtildiği gibi yayımlanmış klinik çalışmaların kalitesinin çok düşük olduğu, yine 2014 yılında yayımlanan 108 hastanın yer aldığı bir çalışmada ise, s-amlodipinin etkinliğinin daha düşük olduğunun bulunduğu, bu haliyle en kısa sürede yüksek kaliteli klinik çalışmaların gönderilmesi gerektiği kanaatine varıldığı;
Ardından 04/10/2017 tarihli Beşeri Tıbbi Ürün Klinik Değerlendirme Komisyonunda ise, toplumda oldukça fazla hipertansiyon hastası olmasına rağmen gönderilen çalışmaların tamamının çok az sayıda vakayı içeren ve takip süresi çok kısa olan çalışmalar olduğu, s-amlodipin ve rasemik amlodipinin etkililik ve güvenliliğinin karşılaştırıldığı ve kardiyovasküler olayların primer amaç olduğu uzun süre takip edilen yüksek kaliteli randomize kontrollü çalışmalara ihtiyaç olduğu kanaatine varıldığı;
Bu komisyonlar tarafından alınan karar gereği, davalı idarenin … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile aralarında dava konusu ürünlerin de sayıldığı ilaçların Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliğinin 22. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi doğrultusunda ruhsatlarının askıya alınmasına, ardından … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile de anılan ürünlerin Geri Çekme Yönetmeliğinin 10. maddesi uyarınca dağıtım zincirinin 3. sınıf C seviyesinde geri çekilmelerine karar verildiği ve anılan kararların dava konusu işlem ile davacıya bildirildiği;
Anlaşılmaktadır.
Bahse konu işlemin usul ve yasaya aykırı olduğu iddialarıyla davacı şirket tarafından 04/01/2018 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Kamu Denetçiliği Kurumuna şikayet başvurusunda bulunulmuş, anılan Kurumca, Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliği'nin 22. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi gereği “terapötik etkinin yetersizliğinin tesbiti veya olmadığının tesbiti” hükmü doğrultusunda uygulanan askıya alma ve geri çekme kararlarının ilim ve fenne uygun olup olmadığı hususunun açıklığa kavuşturulması maksadıyla tıbbi farmakoloji, farmasötik teknoloji ve kardiyoloji alanlarında görev yapan akademisyenlerden oluşan üç kişilik bir bilirkişi heyeti oluşturulmuş, alınan bilirkişi raporunda özetle; "... Kalsiyum kanal blokörü olarak uzun yıllardan bu yana kardiyovasküler sistem hastalıklarında kullanılan 'amlodipin' rasemik karışımdır. Amplodipin, r-amlodipin ve s-amlodipin izomerlerini içerir. Yapılan çalışmalarda amlodipin’nin antihipertansif ve antianjinal etkilerinden s-amlodipin’in sorumlu olduğu gösterilmiştir. R-amlodipin’in ise istenmeyen etkilere yol açtığı bilinmektedir. S-amlodipin ve amlodipin’in farmakokinetik ve farmakodinamik özelliklerinin ve güvenlilik profillerinin karşılaştırıldığı çalışmalarda 2,5 mg s-amlodipin’in, 5 mg amlodipin ile s-amlodipin emilimi ve eliminasyonu açısından biyoeşdeğer olduğu, kan basıncını kontrol etmede iki formülasyon arasında anlamlı ölçüde fark olmadığı ve her iki formülasyonun da iyi tolere edildiği firmanın sunduğu veriler ışığında görülmüştür. 19/01/2005 tarihinde yayımlanan ve halen yürürlükte olan Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliği’ne uygun olarak ruhsat başvuruları yapılmış olan ürünler, ruhsatlandırma sürecinde firmaların yürütmüş olduğu biyoyararlanım çalışmalarının da incelendiği bilimsel komisyonlardan geçerek ve tüm idari gereklilikleri sağlamak suretiyle Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu tarafından ruhsatlandırılmıştır. Ürünle ilgili olarak 16/08/2017 tarihli firma yazısından, 'Hipertansiyon hastalarında 2,5 mg ve 5 mg s-amlodipin’in etkililiğinin ve güvenliliğinin araştırıldığı, lokal, açık etiketli Faz IV klinik çalışma'nın İstanbul Üniversitesi İstanbul Tıp Fakültesi’nde Prof. Dr.... koordinatörlüğünde 43 hasta üzerinde yürütüldüğü görülmüştür. Yürütülen bu klinik çalışma ile s-amlodipin yarı dozunun amlodipin tam dozuna eşdeğer olduğunun etkililik ve güvenliği kanıtlanmıştır. Söz konusu Faz IV klinik çalışmaya ait detaylı final raporun Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumuna 30/05/2017 tarihinde sunulduğu görülmektedir. Söz konusu klinik araştırmanın sonuçları alanında hakemli bir derginin Temmuz/2018 sayısında yayınlanmıştır. (Journal of Cardiovascular Pharmacology and Therapeutics, 2018; 23:318-28) Regülasyonda gereklilik olarak bulunmamasına karşın 26/09/2017 tarihinde ise Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumundan s-amlodipin’e ait kabul görmüş dergilerde yayımlanmış klinik çalışmaların sunulması istenmiştir. Firmanın yürüttüğü klinik çalışmanın ise hali hazırda 'Journal of Cardiovascular Pharmacology and Therapeutics' dergisinde yayınlandığı ve klinik çalışmanın yurt dışında kabul görmüş bir çalışma olduğu görülmektedir. Söz konusu ilaca Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu tarafından bilimsel değerlendirme sonrasında 2014 yılında ruhsat verildiği görülmektedir. Bununla birlikte Pubmed, Medline ve Cochrane veri tabanlarının detaylı taranması sonucunda 2014 yılından bu yana ilgili etkin maddeye ilişkin negatif risk/yarar oranına işaret eden herhangi bir kanıta rastlanmamıştır. Ek olarak ülkemiz dahil ilaca ilişkin farmakovijilans uyarıya yol açacak kümülatif advers olay/advers reaksiyon bildirimine rastlanmamıştır. Bu bağlamda ruhsat verildikten 4 yıl sonra ruhsatın yeni bir veri olmaksızın askıya alınmasının gerekçesi anlaşılamamıştır." yönünde görüş bildirildiği, anılan görüş doğrultusunda Kamu Denetçiliği Kurumunun 04/07/2018 tarih ve E.11991 sayılı kararı ile başvurunun kabulüne, söz konusu ürünlerin ruhsatlarının askıya alınması ve geri çekilmesine dair şikayete konu işlemlerin geri alınarak mağduriyetin giderilmesi yönünde Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumuna tavsiyede bulunulmasına karar verilmiştir.
Söz konusu tavsiye kararının davalı idare tarafından uygulanmaması üzerine davacı şirketin sahibi olduğu "Amlofull 1,25 mg Efervesan Tablet", "Amlofull 2,5 mg Efervesan Tablet" ve "Amlofull 5 mg Efervesan Tablet" isimli ilaçların ruhsatnamelerinin askıya alınması ile geri çekilmelerine ilişkin işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin birinci fıkrasında, idari dava türleri sayılmış ve (a) bendinde, iptal davası, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmıştır.
663 sayılı -dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin -yine dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihinde yürürlükte olan- (Mülga:2/7/2018-KHK-703/25 md.) 2. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde, ''Sağlık hizmetlerinde kullanılan ilaçlar, özel ürünler, ulusal ve uluslararası kontrole tâbi maddeler, ilaç üretiminde kullanılan etken ve yardımcı maddeler, kozmetikler ve tıbbî cihazların güvenli ve kaliteli bir şekilde piyasada bulunması, halka ulaştırılması ve fiyatlarının belirlenmesi" Sağlık Bakanlığının görevleri arasında sayılmış; Kararname'nin (Mülga:2/7/2018-KHK-703/25 md.) 27. maddesinin birinci fıkrası ile Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu Başkanlığı Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluşu olarak teşekkül ettirilmiş; aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde, anılan Kurumun görev ve yetkileri arasında, "Görev alanına giren ürünlerin ruhsatlandırılması, üretimi, depolanması, satışı, ithalatı, ihracatı, piyasaya arzı, dağıtımı, hizmete sunulması, toplatılması ve kullanımları ile ilgili kural ve standartları belirlemek, bu faaliyetleri yürütecek kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere izin vermek, ruhsatlandırmak, denetlemek ve gerektiğinde yaptırım uygulamak, laboratuvar analizlerini yapmak veya yaptırmak." sayılmış; (Mülga:2/7/2018-KHK-703/25 md.) 40. maddesinde de, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.
Öte yandan, 1262 sayılı İspançiyari ve Tıbbi Müstahzarlar Kanunu'nun 1. maddesinde, işpençiyari ve tıbbi müstahzarlar, kodekste yazılı şekil ve formül dışında, fen ile ilgili kurallara uygun olarak, belirli ve sabit bir şekilde yapılan, yapanın ismiyle ve özel bir nam altında ticarete çıkarılan, tıpta kullanılan her türlü basit ve bileşik ilaç ürünleri olarak tanımlanmış; 3. maddesinde, yurt içinde üretilen ispençiyari ve tıbbi müstahzarların ticarete çıkarılmasından ve yurt dışında üretilenlerin ithalinden önce Sağlık Bakanlığından izin alınmasının zorunlu olduğu; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde ise, koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici hizmetlerde kullanılan ilaç, aşı, serum ve benzeri biyolojik maddelerin üretiminin ve kalitesinin teşvik ve temini esas olup, her türlü müstahzar, terkip, madde, malzeme, farmakope mamulleri, kozmetikler ve bunların üretiminde kullanılan ham ve yardımcı maddelerin ithal, ihraç, üretim, dağıtım ve tüketiminin, amaç dışı kullanılmak suretiyle fizik ve psişik bağımlılık yapan veya yapma ihtimali bulunan madde, ilaç, aşı, serum ve benzeri biyolojik maddeler ile diğer terkiplerin kontrolüne, murakabesine ve bunların yurt içinde ve yurt dışında ücret karşılığı kalite kontrollerini yaptırmaya, özel mevzuata göre ruhsatlandırma, izin ve fiyat verme işlerini yürütmeye Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu hükümlerine yer verilmiştir.
Anılan Kanun hükümlerine istinaden, beşeri tıbbi ürünlerin istenen etkinlik ve güvenilirliğe, gereken kaliteye sahip olmalarını sağlamak üzere, ruhsatlandırma işlemlerinde uygulanacak usul ve esaslar ile ruhsatlandırılmış beşeri tıbbi ürünlere ilişkin uygulamaları belirlemek amacıyla hazırlanan Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliği 19/01/2005 tarih ve 25705 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
Söz konusu Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (c) bendinde, "Beşeri Tıbbi Ürün/Ürün: Hastalığı tedavi etmek ve/veya önlemek, bir teşhis yapmak veya bir fizyolojik fonksiyonu düzeltmek, düzenlemek veya değiştirmek amacıyla, insana uygulanan doğal ve/veya sentetik kaynaklı etkin madde veya maddeler kombinasyonu"; (p) bendinde, "Ruhsatlandırma: Bir ürünün, pazara sunulabilmesi için Bakanlıkça yapılan inceleme ve onay işlemleri"; (r) bendinde ise, "Ruhsat: Bir ürünün belirli bir formül ile belirli bir farmasötik form ve dozda, kabul edilen ürün bilgilerine uygun olarak üretilip pazara sunulabileceğini gösteren, Bakanlıkça düzenlenen belge" tanımlarına yer verilmiş; 5. maddesinde, "Bu Yönetmelik hükümlerine göre Bakanlık tarafından ruhsatlandırılmayan hiçbir beşeri tıbbi ürün pazara sunulamaz. Ruhsat sahibi, ürününün piyasaya çıktığını Bakanlığa bildirmekle yükümlüdür." hükmü; 6. maddesinde, "Türkiye sınırları dahilinde yerleşik bulunan gerçek veya tüzel kişiler, bir ürünü pazara sunmak amacıyla ruhsat alabilmek için gereken ve bu Yönetmeliğin Ek-1’inde belirtilen tıbbi ürün ruhsat başvurusunda sunulması gereken bilgi ve belgeleri, her bir farmasötik form için bu Yönetmelikte öngörüldüğü şekilde hazırlayarak Bakanlığa sunar." hükmü yer almaktadır.
Anılan Yönetmeliğin 8. maddesinde, ruhsat başvurusunda sunulması gereken bilgi ve belgeler detaylı olarak sayılmış; ruhsat başvuru dosyasında yer alması gereken bilgi ve belgelerin yer aldığı Ek-1 listesinde ise, "Modül 5: Klinik Çalışma Raporları başlığı altında, Biyofarmasötik Çalışma Raporları, Biyoyararlanım Çalışma Raporları, Kıyaslamalı Biyoyararlanım ve Biyoeşdeğerlik Çalışma Raporları, In vitro/In vivo Korelasyon Çalışma Raporları, Biyoanalitik ve Analitik Yöntem Raporları gibi birçok teknik çalışmaya yer verilmiştir. Ayrıca, aynı Yönetmeliğin 15. maddesinde, "Bakanlık, ön incelemesi tamamlanmış eksiksiz bir ruhsat başvurusunu, ruhsatlandırma koşullarının yerine getirilip getirilmediğini inceleyerek, bu başvurunun kabul edilmesini takiben 210 (ikiyüzon) gün içinde sonuçlandırır." kuralına; 17. maddesinde de, "Başvurular değerlendirilirken asgari olarak aşağıdaki hususlar gözetilir: a) Bir ürünün etkinlik, güvenilirlik ve kalitesini kanıtlayan bilgi ve belgelerin bilimsel ve teknolojik açıdan incelenmesi, b) Ürüne ait formülasyonun doğruluğu ve imalatçı tarafından ürünün kontrolünde kullanılan yöntemlerin uygulanabilirliğinin tesbiti için ulusal bir laboratuvarda veya Bakanlık tarafından bu amaçla kabul edilmiş bir laboratuvarda test edilmiş olması, c) Kan ürünlerinde viral kontaminasyon olup olmadığını belirlemek için yapılmış olan kontrol testlerinin ürünün güvenilir olduğunu kanıtlaması ve bu ürünlerin hazırlanmasında kullanılan plazmanın temin edildiği kaynağın bildirilmesi, d) Radyofarmasötikler/kitler formülasyonlarında hayvansal kaynaklı maddeler içeriyorsa BSE virüsü olmadığına dair resmi otoriteden yazı, kan ve plazma ürünleri içeriyorsa viral kontaminasyon, AIDS, hepatit ve benzeri testlerin istenilmesi." kuralına yer verilmiştir.
Aynı zamanda, Yönetmeliğin 20. maddesinde, başvuru sahibi tarafından Bakanlığa sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesi ve değerlendirilmesi sonucunda, bu Yönetmelikte öngörülen hususlara uygun olduğu tespit edilen ürüne ruhsat düzenleneceği ve başvuru sahibinin bilgilendirileceği düzenlenmiş; 22. maddesinde de, "Ruhsatlı bir ürün ile ilgili olarak aşağıdaki durumlardan birinin tespiti halinde, ürüne ait ruhsat Bakanlık tarafından askıya alınır:
a) Normal kullanım şartlarında zararlı etkilerinin ortaya çıkması,
b) Terapötik etkisinin olmadığının tesbiti veya yetersiz olduğunun tesbiti, ...
h) Ruhsat sahibi tarafından, ürünle ilgili olarak Bakanlık talimatlarına ve uyarılarına cevap verilmemesi,
i) Bu Yönetmeliğin hükümlerine göre bir ürünün ruhsatlandırılması için sunulan bilgi ve belgelerde yanlışlık olduğunun tespit edilmesi, ...
Ruhsatı askıya alınan bir ürünün üretimi veya ithali durdurulur. Dağıtımda ve satışta olan ürünler hakkındaki karar, ruhsatın askıya alınma gerekçesi dikkate alınarak, Bakanlıkça verilir." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 19/11/2015 tarih ve 29537 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Geri Çekme Yönetmeliğinin 9. maddesinde, "Geri çekmenin sınıfı, hatalı veya hatalı olduğundan şüphe edilen ürünün tüketici sağlığına zarar verme riski ve hatanın niteliği değerlendirilerek belirlenir.
Geri çekmenin sınıfları aşağıda belirtilmiştir: a) Birinci sınıf: Ciddi ve hayati sağlık sorunlarının çıktığı ve çıkabileceğine dair kabul edilebilir nedenlerin bulunduğu durumlar. b) İkinci sınıf: Geçici ve tedavi edilebilir sağlık sorunlarının çıktığı veya muhtemel olduğu durumlar. c) Üçüncü sınıf: Ürünün kullanılmasının sağlığa zararlı olmadığı durumlar." kuralı; 10. maddesinde ise, "Geri çekmenin dağıtım zincirinin hangi seviyesine kadar ineceği şu şekilde belirlenir: a) A seviyesi, nihai kullanıcı seviyesine kadar iner. b) B seviyesi, nihai kullanıcıya ürünü sağlayan tüm yerlere kadar iner. c) C seviyesi, toptan satış, depo vesaire seviyesine kadar iner." kuralı bulunmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; her türlü ilacın, ithal, ihraç, üretim, dağıtım ve tüketiminin kontrol ve denetlenmesi ile ruhsatlandırma izni ve fiyat verme işlerini yürütme, ispençiyari ve tıbbi müstahzarların halkın sağlığına zarar vermemesini, kaliteli, bilimsel verilerle orantılı, uygun fiyatlarla ve sürekli bir şekilde halka ulaşmasını sağlama hususlarında Sağlık Bakanlığı ile bağlı kuruluşu Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun görevli ve yetkili olduğu görülmektedir.
Mevzuatla kendisine verilen yetkiden yola çıkarak, Sağlık Bakanlığı Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu, ülkemizde beşeri tıbbi ürünlerin ruhsatlandırma işlemlerini 1262 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkarılan "Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliği" hükümlerine göre yürütmektedir. Ruhsat başvuru sahibi tarafından Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumuna sunulan bilgi ve belgelerin bilimsel incelenmesi ve değerlendirilmesi sonucunda, Yönetmelikte öngörülen hususlara uygun olduğu tespit edilen ürüne ruhsat düzenlenmektedir. Söz konusu Yönetmeliğin bütününe bakıldığında, "bilimsel inceleme ve değerlendirme"nin ruhsatlandırma sürecinin bir aşaması olduğu ve bu aşama tamamlanmadan ruhsatnamenin düzenlenemediği açıkça anlaşılmaktadır. Bu itibarla, anılan Yönetmeliğe ve mevzuata uygun olacak şekilde ilgili bilimsel komisyonlarca etkili ve güvenli bulunarak ruhsatlandırılan ve piyasaya arz edilen bir ilacın ruhsatının geçerli olduğunun, ruhsatın askıya alınması, ilacın piyasadan geri çekilmesi ve hatta ruhsatın iptal edilebilmesi için somut, bilimsel ve tıbbi gerekçelerin bulunmasının zorunlu olduğunun kabulü gerekir.
Bununla birlikte Sağlık Bakanlığı, ilaçların ruhsatlandırılması konusunda yetkili olduğu gibi, ruhsatın verilmesi sonrasında, etkili, kaliteli ve güvenli ürünlerin halka ulaştırılması konusunda da yetkilidir. Bu çerçevede, Bakanlığın bu sorumluluğunu ve mevzuattaki görevlerini yerine getirirken gerekli tedbirleri alabileceği ve kurallar koyabileceği de kuşkusuzdur.
Buna göre, idareye geniş ve kapsamlı takdir yetkisi tanınmış ise de, bu yetkinin kullanımının mutlak ve sınırsız olmadığı, kamu yararı ölçütü ve sebep unsuru yönlerinden yargısal denetime tâbi bulunduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
İdare hukukuna göre, idarelerin, bir idari işlemi tesis edebilmesi için hukuken korunabilir ve hukuka uygun bir nedeni olması gerekmektedir. Bu neden, idari işlemlerin sebep unsurunu oluşturur. Gerek yargısal kararlarda, gerekse doktrinde sebep unsuru, idari işlemin dışında, idari işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanımlanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup, işlemin bir tür gerekçesidir. İdare tesis ettiği işlemi, "gerçek ve hukuka uygun" sebeplere dayandırmak zorundadır. Sebebin "gerçek" olması, varlığının usulüne uygun olarak yapılan tespitlerle ortaya konulmuş olması; "hukuka uygun" olması ise, idarenin işlemi dayandırdığı sebebin, kanunda tesisi için dayanabileceği öngörülen sebeplerden olması anlamına gelmektedir.
Bu çerçevede, dava konusu uyuşmazlığın çözümü, idarenin ruhsatı askıya alma ve ilacı geri çekmeye ilişkin olarak öne sürdüğü sebep unsurunun hukuken geçerli bir tespite dayalı olup olmadığının saptanması noktasında toplanmaktadır. Dava konusu işleme bakıldığında, sebep unsurunun, ürünün "terapötik (tedavi edici) etkisinin olmadığının tespiti veya yetersiz olduğunun tespiti" olduğu görülmekte olup, ilgili mevzuata göre bir ürünün tedavi edici etkisinin olmadığı ve yetersiz olduğu sebebine istinaden ruhsatının askıya alınabilmesi için ise, bu durumun tespit edilmiş olması ile bu tespitin somut inceleme ve bilimsel verilere dayandırılması gerektiği muhakkaktır.
Uyuşmazlıkta; idare tarafından, davacı şirketin sahibi olduğu ve ruhsatlandırılmış olan s-amlodipin etkin maddeli ilaçların değerlendirmeye tabi tutulduğu, yapılan değerlendirmeler sonucunda anılan ürünlerle ilgili etkililik ve güvenlilik hususunun yeniden değerlendirilmesi gerektiğine karar verilmesi üzerine davacı şirketin de üyesi olduğu Dernek ile konuyla ilgili yazışmalar yapılarak bahsi geçen hususa ilişkin çalışma ve klinik verilerin talep edildiği, bunun üzerine sunulan çalışma ve verilerin, bilimsel danışma komisyonlarınca değerlendirilmesi neticesinde yeterli bulunmadığı, ilgili firma tarafından sunulan klinik çalışma ve literatürlerin de etkililik/güvenlilik açısından yetersiz bulunması sonucu dava konusu işlemlerin tesis edildiği görülmektedir. Davacı firma tarafından ise, ruhsat alma aşamasında Beşeri Tıbbi Ürünler Ruhsatlandırma Yönetmeliği çerçevesinde gerekli çalışmalarının sunulduğu, idarenin bilimsel komisyonları tarafından bu çalışmaların kabul edilerek ilaçların ruhsatlandırıldığı, s-amlodipin etkin maddeli ilaçların kan basıncı kontrolü üzerine etkililiği ve güvenliliğinin araştırıldığı İstanbul Üniversitesi İstanbul Tıp Fakültesi Tıbbi Farmakoloji Anabilim Dalında “Hipertansiyon hastalarında 2,5 mg ve 5 mg s-amlodipin'in etkinliğinin ve güvenliliğinin araştırıldığı, lokal, açık etiketli Faz IV çalışma" başlıklı bir çalışma yürütüldüğü, bahse konu Faz IV çalışmasında, s-amlodipin çalışmalarını içeren literatürdeki diğer avantajlar göz önüne alındığında, 2,5 mg s-amlodipin içeren ürünlerin pazarda mevcut olan rasemik 5 mg ve 5 mg s-amlodipin içeren ürünlerin pazarda mevcut olan rasemik 10 mg amlodipin içeren ürünlerle aynı etkiye sahip olduğunun ve yan etki profilinin daha iyi olduğunun görüldüğü belirtilerek çalışmaya ait detaylı final raporunun ve klinik çalışmaların davalı idareye sunulduğu, sunulan final rapor ve literatürlerle, ürünlerin pazarda mevcut olan amlodipin içeren ürünlerle aynı etkiye sahip olduğunun, daha düşük dozda aynı tedaviyi sağladığının ve yan etki profilinin daha iyi olduğunun gösterildiği,
buna rağmen ilaç ruhsatının askıya alınması ve ilacın dağıtım zincirinden geri çekilmesi işlemlerinin uygulandığı iddia edilmektedir.
Buna göre, dosya kapsamında, davalı idare tarafından, yürürlükte bulunan mevzuata uygun olarak ruhsatlandırılan dava konusu ilacın ya da ilaç kombinasyonundaki etkin maddenin, etkililik ve güvenliliğinin bulunmadığı yönünde bilimsel ve somut bir tespit ortaya konulamadığı gibi, davalı idarece yeterli görülmemekle birlikte davacı tarafından klinik çalışmaların sunulduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, davalı idare tarafından, davacı şirketin sunduğu klinik çalışmaların çok az sayıda vakayı içeren ve takip süresi çok kısa olan, kalitesi düşük çalışmalar olduğu, anılan çalışmaların hakemli dergilerde yayımlanmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin tesis edildiği savunulmuş ise de; zikrolunan durumun, davaya konu ilaçların tedavici edici etkilerinin olmadığını ya da yetersiz olduğunu gösteren objektif bir değerlendirme içermediği, dava konusu ürünlere ilişkin olarak kabul edilen normal dozlarda kullanımında ortaya çıkan herhangi bir zararlı veya amaçlanmamış etkiye de dosya muhteviyatında rastlanmadığı görüldüğünden, dava konusu işlemlerin, gösterilen sebep unsuru itibarıyla hukuken geçerli, bilimsel, tıbbi ve haklı bir nedene dayanmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, Kamu Denetçiliği Kurumunca alınan bilirkişi raporunda da, davaya konu ürünle ilgili olarak "Yapılan çalışmalarda amlodipin’in antihipertansif ve antianjinal etkilerinden s-amlodipin’in sorumlu olduğu, r-amlodipin’in ise istenmeyen etkilere yol açtığı, s-amlodipin ve amlodipin’in farmakokinetik ve farmakodinamik özelliklerinin ve güvenlilik profillerinin karşılaştırıldığı çalışmalarda 2,5 mg s-amlodipin’in, 5 mg amlodipin ile s-amlodipin emilimi ve eliminasyonu açısından biyoeşdeğer olduğu, İstanbul Üniversitesi İstanbul Tıp Fakültesinde yürütülen Faz IV klinik çalışma ile s-amlodipin yarı dozunun amlodipin tam dozuna eşdeğer olduğunun etkililik ve güvenliğinin kanıtlandığı, söz konusu Faz IV klinik çalışmaya ait detaylı final raporunun sunulduğu, sonuçlarının da hakemli bir derginin Temmuz/2018 sayısında yayımlandığı ve klinik çalışmanın yurt dışında kabul görmüş bir çalışma olduğu, söz konusu ilaca Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu tarafından bilimsel değerlendirme sonrasında 2014 yılında ruhsat verildiği, bununla birlikte Pubmed, Medline ve Cochrane veri tabanlarının detaylı taranması sonucunda 2014 yılından bu yana ilgili etken maddeye ilişkin negatif risk/yarar oranına işaret eden herhangi bir kanıta rastlanmadığı, ek olarak ülkemiz dahil ilaca ilişkin farmakovijilans uyarıya yol açacak kümülatif advers olay/advers reaksiyon bildirimine rastlanmadığı" kanaatine varılmış olup, bu durumda uyuşmazlıkta, idareyi dava konusu işlemi tesis etmeye itecek somut ve hukuka uygun bir neden bulunmadığı görülmektedir.
Ayrıca, dava konusu ürünlerle ilgili herhangi bir yan etki ve olumsuzluk bildirimi ile literatür bilgisinin bulunmadığı gibi, aynı zamanda 27/09/2014 tarihli bir gazete haberine istinaden davalı idare tarafından 2015 yılında yapılan inceleme neticesinde de, davacıya ait ürünlerin ruhsatlandırılmasında mevzuata ve bilimsel gerekliliklere aykırılık tespit edilmediğinin davacıya bildirildiği dosya kapsamından anlaşılmaktadır.
Bu durumda, mevzuata uygun şekilde alınmış bir beşeri tıbbi ürün ruhsatının askıya alınabilmesi ve ilgili ürünün geri çekilmesi, ancak mevzuatta öngörülen şartların oluşması halinde mümkün olup, uyuşmazlıkta yaptırım uygulanması koşullarının oluşmadığı; başka bir ifadeyle davaya konu işlemin sebebinin hukuken geçerli bir tespite dayanmadığı, bu yönüyle işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığından, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 24/05/2022 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.