Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/6908 E. , 2022/8427 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/6908
Karar No : 2022/8427
TEMYİZ EDEN (DAVALI) :... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Odası ... Şubesi
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, Çukurova, Yüreğir, Seyhan ve Sarıçam ilçeleri sınırları içerisindeki alanda yapılan 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonuna ilişkin Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının tamamının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında, Mahkemenin ... tarihli, E:... sayılı ara kararına cevaben dosyaya ibraz olunan Adana Büyükşehir Belediyesi İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısında; dava konusu imar planında yeni imar alanları oluşturulmaması nedeniyle kurum görüşlerinin alınmadığı, dava konusu imar planında sosyal ve teknik altyapı alanının azaltılmaması ve artacak nüfus yoğunluğunu karşılaması için herhangi bir işlem yapılmadığı, sosyal ve teknik altyapı alanlarında azalma görülmekte olup eşdeğer yeni sosyal ve teknik altyapı alanlarının önerilmediği ve dava konusu imar planı için kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporunun düzenlenmediğinin beyan edildiği, bu kapsamda, uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonu hazırlık aşamasında ilgili kurum görüşlerinin alınmadığı, planlama öncesinde yeterli araştırma ve inceleme yapılmadığından bu araştırma ve inceleme sonuçlarından elde edilecek verilerle birlikte plan değişikliğini zorunlu kılan sebeplerin ve değişiklik gerekçesinin bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelerinin somut olarak ortaya konulamadığı, kentsel ulaşım sistemini etkileyen, nüfus yoğunluğunu artıran ve bunlarla birlikte sosyal ve teknik altyapı alanlarını değiştiren düzenlemeler içermesine rağmen kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla hazırlanması gerekli olan kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu ve analizinin hazırlanmadığı, dava konusu işlemde şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ile mevzuata ve hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Dava konusu edilen 3000 hektarlık alanda ada bazında ayrı ayrı dava açılması gerektiği halde tek bir dilekçeyle açıldığı, davacının planın tümünün iptalini istemekte bir menfaatinin bulunmadığı, davanın süresinde açılmadığı, davacı tarafından ileri sürülen iddiaların gerekçe raporunda karşılandığı, dava konusu nazım imar planının, imar mevzuatına uygun olarak kabul edildiği, kamu yararını sağlamayı amaçladığı, bu kapsamda işlemde hukuka aykırı bir yan bulunmadığı görüldüğünden dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
SAVUNMALARIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava, Adana ili, Çukurova, Yüreğir, Seyhan ve Sarıçam ilçeleri sınırları içerisindeki alanda yapılan 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonuna ilişkin Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının tamamının iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak tanımlanmıştır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının i) bendinde ise "Nazım imar planı: Mevcut ise çevre düzeni planının genel ilke, hedef ve kararlarına uygun olarak, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, çeşitli kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere, varsa kadastral durumu işlenmiş olarak 1/5.000 ölçekte, büyükşehir belediyelerinde 1/5000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte, onaylı halihazır haritalar üzerine, plan notları ve ayrıntılı raporuyla bir bütün olarak hazırlanan planı, (...) ifade eder." tanımına yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Araştırma ve analiz" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır.
" hükmüne, "Plan raporu" başlıklı 9. maddesinde, "(1) Mekânsal planlara ilişkin, kendi kademesine göre ve yapılış amacının gerektirdiği açıklamaları içeren bir plan raporu hazırlanır. (2) Plan raporunda, planın türü, ölçeği, kapsamı ve özelliğine göre; vizyon, amaç, hedefler ve stratejiler belirlenerek, koruma-kullanma esasları, alan kullanım kararları, yoğunluk ve yapılaşmaya ilişkin konularda planlama esasları ve uygulama ilkeleri, eylem planları, açık ve yeşil alan sistemi, ulaşım, erişilebilirlik ve mekânın etkin kullanılması, gerektiğinde koruma, sağlıklaştırma ve yenileme program,alan ve projelerinin etaplama esasları, alan kullanım dağılımı tablosu gibi hususlarda açıklamalara yer verilir. (3) Planların araştırma aşamasında yapılan çalışmalarda elde edilen bilgi, belge ve sonuçlar ayrı raporlar halinde sunulabilir. (4) Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur. (5) İmar planlarında, bu Yönetmelikte tanımlanan veya plan gösteriminde bulunan kullanımlardan birden fazla mekânsal kullanımın aynı alanda bir arada bulunması durumunda uygulamaya yönelik alan kullanım oranları, otopark, yeşil alan ve benzeri sosyal ve teknik altyapı kullanımlarına ilişkin detaylar ile gerektiğinde bağımsız bölüm sayısı, plan raporu ve plan notlarında ayrıntılı olarak açıklanır.
" düzenlemesine, "Veri yapısı ve analizler" başlıklı 17. maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal strateji planlarının hazırlanması sürecinde, aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında etüt ve analizler yapılır: (...) c) Yerleşmeler sistemi ve şehirleşme; yerleşme kademelenmesi, yerleşmeler arası ilişkiler, yerleşme büyüklükleri, nüfus değişimleri ve demografik eğilimler, yerleşmelerin sosyal yapıları, uzmanlaşma alanları, odak noktaları, kentsel dönüşüm odakları, cazibe merkezleri, konut stratejileri, yeni kentler, kır kent ilişkisi ve kent-bölgeler ve benzer konular.(...)" hükmüne, "Nazım imar planı" başlıklı 23. maddesinin 6. fıkrasında ise "Nazım imar planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz,etüt ve araştırmalar yapılır: (...) k) Demografik yapı ve nüfusun demografik özellikleri (yaş,cinsiyet,çalışma,eğitim, medeni hal)" hükmüne yer verildiği görülmektedir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Günümüzde plansız ve aşırı kentleşme olgusu sağlıklı kentleşmenin önündeki en ciddi engel olduğundan, kentsel gelişmenin yönlendirilmesinde imar planlaması ile yön, şekil ve büyüklükle ilgili belirlemeler yapılması zorunludur. Kentsel planlama sürecinde zorlayıcı, kısıtlayıcı ve yönlendirici kararların tümü birden rol oynar. Çağdaş bir kentin oluşturulması ve yaşatılması için aşırı yapılaşmanın etkisinden korunmuş kent estetiği ve kentleşme kalitesini yükseltici alanların oluşturulması zorunludur.
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak hazırlanması gerekmektedir.
İmar planları, durağan, değişmeyen, statik belgeler olmadığından imar planlarının hazırlanması aşamasında planlama alanına dair öngörülen nüfus, toplumsal, iktisadi ve kültürel değişimin, öngörülenden daha hızlı bir biçimde değişmesi mevcut imar planlarının bu değişime koşut olarak yeniden değerlendirilmesi ve değişimin büyüklüğü nispetinde üst ölçekli planlara da bu değişimin yansıtılması gerekmektedir. Bu değişimin imar planlarına yansıtılması bakımından mevzuatta "revizyon imar planı", "ilave imar planı", "imar planı değişikliği" gibi araçlar geliştirilmiştir. Başka bir ifadeyle, bu düzenlemeler, imar planlarının ihtiyaçları karşılayamadığı ve uygulamasının sorun teşkil ettiği durumlarda başvurulacak yollar olarak gösterilmiştir. Sonuç olarak, üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkeleri, stratejileri ve kararlarına aykırı olmamak, onlarla uyum içinde kalmak koşulu ile, alt ölçekli planlarda değişen koşul ve gereksinimlere yanıt verecek değişikliklere gidilebileceği, planlama sürecinin dinamik yapısının kaçınılmaz bir sonucudur.
Öte yandan, kentleşmenin hızlı bir biçimde gerçekleştiği ve kentsel alandaki yapılaşma baskılarının ciddi oranda arttığı ülkemizde imar planlarının öngörüsünün üzerinde yeni koşulların oluşması halinde belli öngörülere göre hazırlanmış yürürlükteki imar planlarının, üst ölçekten en alt ölçeğe kadar yenilenmesi gerekmektedir.
Yukarıda belirtilen ölçütlere göre hazırlanan imar planları zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilebilir. Yapılan plan değişikliklerinin amaç yönünden yargısal denetimi bu değişikliği zorunlu kılan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapılır. Bu irdelemeden sonra, sadece plan kapsamına alınan belirli bir yerin plan içindeki durumu incelenerek sonuca varılamayacağı, planlanan alanın özel niteliklerinin yanı sıra planın bütünlüğü içinde planlanan yörenin koşulları, taşınmazın bulunduğu bölgenin genel özellikleri, çevre, ulaşım, trafik gibi ilişkilerinin kapsamlı bir biçimde ele alınarak kamu yararına uyarlık bulunup bulunmadığının araştırılması gerekeceği açıktır.
Davalı idare tarafından hazırlanan "Seyhan-Çukurova-Yüreğir-Sarıçam İlçeleri 70.000 Hektar Alanda 1/25.000, Yaklaşık 3.000 Hektar Alanda 1/5000 Ölçekli Nazım İmar Planı Revizyonu" başlıklı gerekçe raporunda; 1/25.000 ölçekli ve 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında yapılan revizyonun ortak gerekçesinin, mahkemelerce verilen çok sayıda iptal kararının gereklerinin yerine getirilmesi, ulaşım sistemlerinin rehabilite edilmesi, ticaret alanları ve merkezi iş alanları (MİA) fonksiyonlarında yapılan değişiklikler sonucu nüfus-donatı dengesinin yeniden kurgulanması, yoğunluk kararlarının gözden geçirilmesi olarak ifade edildiği görülmektedir.
Dava konusu 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planının açıklama raporunda yer alan değişikliklerden bazılarının, ticaret alanları ve MİA kullanımlarının ticaret+konut alanına çevrilmesi, bazı büyük geniş yeşil alanların rekreasyon alanına çevrilmesi, kentsel ve teknik donatı alanlarının bir kısmında yer ve/veya büyüklük değişikliği yapılması, bazı donatı alanlarının miktarlarının azaltılması ve/veya arttırılması, kimi sanayi alanlarının konut alanlarına çevrilmesi, konut alanlarının bir kısmında yoğunluk artışı yapılması olduğu hususu ve plan gerekçe raporu birlikte değerlendirildiğinde, davalı idare tarafından nazım imar planı revizyonu olarak tanımlanan dava konusu işlemin niteliği itibari ile de plan revizyonu olduğu görüldüğünden yargısal denetimin bu husus gözetilerek yapılması gerekmektedir.
Plan revizyonları, niteliği itibari ile plan değişikliklerine göre daha geniş alanlara yönelik olarak kabul edilen, imar planı ana kararlarına etkili düzenlemeler içeren ve revizyon imar planı onama sınırları içerisindeki nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik donatı alanlarında önemli değişiklikler getiren kapsamlı imar planlarıdır.
Yukarıda bahsi geçen mevzuat hükümlerinden de açıkça anlaşıldığı üzere; nazım imar planlarının hazırlanması aşamasında nazım imar planına altlık oluşturan verilerin tepiti için ilgili kurum ve kuruluşlardan plana esas alınacak bilgilerin toplanması ve özellikle belirtildiği üzere bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarının belirlenmesi gerekmektedir. Zira, bu denli kapsamlı düzenleme getirilen imar planlarının mevcut veriler üzerinden yapılması plan revizyonunun gerekçesini oluşturan nüfus-donatı dengesinin yeniden kurgulanması ve yoğunluk kararlarının gözden geçirilmesi hedeflerini karşılamak bakımından yeterli olmayacaktır.
Dava konusu nazım imar planı revizyonunun gerekçesinin büyük kullanım alanlarına yayılan fonksiyonlarda yapılan değişiklikler sonucu nüfus-donatı dengesinin yeniden kurgulanması ve yoğunluk kararlarının gözden geçirilmesini de içerdiği gözetildiğinde dava konusu nazım imar planının bu hususa yönelik olarak ayrıntılı inceleme, araştırma ve teknik çalışma gerektirdiği açıktır. Buna karşın, uyuşmazlık konusu nazım imar planının açıklama raporunda projeksiyon nüfusa ilişkin hiç bir veriye rastlanmadığı ve bu nedenle imar mevzuatı kapsamında projeksiyon nüfusun ihtiyacı olan donatı alanlarına ilişkin standartların belirlenmesinin mümkün olmadığı görülmüştür.
Dairemizce davacının iddiaları gözetilerek 17/03/2022 tarih ve E:2021/6908 sayılı ara kararı ile sosyal ve teknik donatı alanlarına ilişkin standartların ne şekilde belirlendiğinin sorulması üzerine olup davalı idare tarafından bu yönde bir belirleme yapılmamış olduğu cevabının verilmesi ve plan açıklama raporunda da yalnızca mer'i ve öneri imar planlarında yer alan donatı alanlarına ilişkin miktarlara yer verilmesi karşısında mevzuat uyarınca olması gerekli donatı alanı miktarının tespit edilmesinin mümkün olmadığı görülmüştür.
Kaldı ki, plan açıklama raporunun incelenmesinden yapılan çok sayıda değişikliğin (bazı değişikliklerin tek başına, bazılarının ise kümülatif olarak) plan ana kararlarını etkileyen yanları olduğu anlaşılmıştır.
Nazım imar planıyla getirilecek çok sayıda kullanım kararının miktarının belirlenmesinde yol gösteren nitelikte bir veri olması nedeniyle, projeksiyon nüfus verisinin nazım imar planında bulunmamasının esaslı bir eksiklik olduğu ve plan ana kararlarını bozması bakımından planın tamamına yönelik olarak sonuç doğuran bir etkisi bulunduğu değerlendirildiğinden projeksiyon nüfus belirlemesi olmayan ve mevzuatta yer verilen donatı alanlarına ilişkin standartların belirlenmediği uyuşmazlık konusu nazım imar planının tamamının hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı karar tarih ve sayılı kararının yukarıda yer verilen gerekçe eklenmek suretiyle ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine, 06/10/2022 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.