Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2021/6926 E. , 2022/1340 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/6926
Karar No : 2022/1340
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı Sendika tarafından; Muratpaşa Belediyesi ile aralarında 17/12/2014 tarihinde imzalanan ve 16/12/2014 - 14/12/2016 dönemini kapsayan ve protokolle devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesinin tek taraflı olarak kısmen feshine ilişkin Antalya Muratpaşa Belediyesi Özel Kalem Müdürlüğünün 12/06/2020 tarihli işleminin; Toplu İş Sözleşmesinin “Mali Haklar” başlıklı Altıncı Bölümünün 22. maddesinin "a,b,c,d,e,f,g,h,i,l" bentleri ile 23. maddesinn "b,c" bentlerinin feshine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nda toplu sözleşme yapma hakkı öngörüldüğü, davacı Sendikaya örgütlenme hakkı tanındığı ve bu kapsamda toplu sözleşmeye dahil olduğu, sosyal denge sözleşmesinin de kanun ile düzenlendiği hususları dikkate alındığında, Kanun'un öngördüğü miktarı aşan tutarda toplu sözleşme yapılamayacağı, memur ve sözleşmeli personele ödenmekte olan sosyal denge tazminatının bir kısmının 4688 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile ödenecek tazminatın aylık tutarının 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesinde belirtilen tavan tutarı aştığı hususunun Sayıştay tarafından ortaya konulduğu anlaşıldığından, davalı idare ile davacı Sendika arasında 17/12/2014 tarihinde akdedilen ve 16/12/2014 - 14/12/2016 dönemini kapsayan ve diğer yıllarda ek protokollerle devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesi'nin "Mali haklar" başlıklı Altıncı Bölümünün 22. maddesinin (a, b, c, d, e, f, g, h, i, ve l) bentleri ile 23. maddesinin (b ve c) bentlerinin feshine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule
uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Sözleşmenin uygulama süresi dolmadan tek taraflı olarak feshedilmesinin hukuken mümkün olmadığı, 4688 sayılı Kanun'un 32. maddesinin son fıkrasında yer verilen şartlar gerçekleşmediği müddetçe sözleşmenin yasal geçerliliğini koruyacağı; anılan maddede “tavan tutarın üstündeki kısmın ya da sözleşmede yer alan diğer ödeme kalemlerinin geçersizliği” şeklinde bir şartın öngörülmediği, bir sözleşmeye bağlanarak oluşmuş bir idare borcunun doğması sebebiyle belediye meclisinden geçen bir bütçe ile karşılığı ayrılmış bir ödemenin söz konusu olduğu, belediye bütçesinde karşılığı bulunan bir miktarın sözleşmede belirtilen şahıslara dağıtımının yapılmasının da zorunlu olduğu, sözleşmenin feshinin taraflar arasındaki uzlaşma veya yargı kararı ile olabileceği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci ve Onikinci Dairelerince, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'na 3619 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle eklenen Ek 1. madde uyarınca yapılan müşterek toplantıda, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek, işin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesine, 22/03/2022 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
(X)- KARŞI OY :
Dava; davacı Sendika ile Muratpaşa Belediyesi arasında 17/12/2014 tarihinde imzalanan ve 16/12/2014 - 14/12/2016 dönemini kapsayan ve protokolle devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesinin tek taraflı olarak kısmen feshine ilişkin Antalya Muratpaşa Belediyesi'nin 12/06/2020 tarihli işleminin; Toplu İş Sözleşmesinin “Mali Haklar” başlıklı Altıncı Bölümünün 22. maddesinin ‘a,b,c,d,e,f,g,h,i,l’ bentleri ile 23. maddesinn ‘b,c’ bentlerinin feshine ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasası'nın 90. maddesinin beşinci fıkrasında; "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004-5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Türkiye'nin de taraf olduğu ILO'nun 87 No’lu Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması Sözleşmesi, 98 No’lu Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi ile 151 No’lu Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmeti) Sözleşmesi ile; çalışanların ve işverenlerin örgütlenmeleri hususunda düzenlemeler getirilmiş, çalışanların ve işverenlerin örgütlerinin tüzük ve iç yönetmeliklerini düzenlemek, temsilcilerini serbestçe seçmek, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek ve iş programlarını belirlemek hakkına sahip oldukları, Kamu makamlarının bu hakkı sınırlayacak veya bu hakkın yasaya uygun şekilde kullanılmasına engel olacak nitelikte müdahalede bulunamayacağı hüküm altına alınmıştır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32. maddesinde ise; "27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu uyuşmazlık; 4688 sayılı Kanun'un 32. maddesi kapsamında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinde ücrete ilişkin kısmın kanuna aykırılık nedeniyle idare tarafından tek yanlı olarak iptal edilip edilemeyeceği hususuna ilişkindir.
Anayasa'nın 90. maddesinde, usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu, Anayasa'ya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağı ve usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümlerinin uygulanacağı açıkça düzenlenmiş; ülkemizin de taraf olduğu yukarıda belirtilen ILO sözleşmelerinde, çalışan ve işverenlere örgütlenme hakkı tanındığı, bu hak kapsamında belirli yetkiler tanındığı ve Kamu makamlarının bu hakkı sınırlayacak veya bu hakkın yasaya uygun şekilde kullanılmasına engel olacak nitelikte müdahalede bulunamayacağı kurala bağlanmıştır.
4688 sayılı Kanunun 32. maddesinin son fıkrasında ise, tahdidi şekilde sayılan sebeplerin bulunması halinde sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapılamayacağı, söz konusu sebeplerin sözleşmenin yapılmasından sonra oluşması halinde ise sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz hale geleceği düzenlenmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; davacı Sendika ile davalı idare arasında 17/12/2014 tarihinde 16/12/2014-14/12/2016 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi imzalandığı, sonrasında ise ek protokollerle sözleşmenin devamının sağlandığı, belediye meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile; toplu sözleşme ile belirlenen sosyal denge tazminatının aylık tutarının 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesinde belirtilen tavan tutarı aştığı hususunun Sayıştay ilamı ile kamu zararı olarak tespit edildiğinden bahisle yetkili Sendika ile yeni sözleşme yapma, gerektiğinde yürürlükteki sözleşmeyi feshetme yetkisinin 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesi gereğince belediye başkanına verilmesi üzerine, davaya konu 12/06/2020 tarihli işlem ile; 17/12/2014 tarihli Toplu İş Sözleşmesinin kısmen feshedildiği, bunun üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda; 4688 sayılı Kanunun 32. maddesinde belirtilen sebeplerin bulunması halinde sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalacağı, bunun dışında davalı idareye tek taraflı fesih hakkı tanınmadığı hususu dikkate alındığında, davaya konu uyuşmazlıkta Kanun'da sayılan sebeplerin bulunmaması sebebiyle davalı idarece tek yanlı idari işlemle sözleşmenin kısmen feshine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Yukarıda açıklanan sebeplerle; davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.
(XX)- KARŞI OY :
Dava; davacı Sendika ile Muratpaşa Belediyesi arasında 17/12/2014 tarihinde imzalanan ve 16/12/2014 - 14/12/2016 dönemini kapsayan ve protokolle devam ettirilen Toplu İş Sözleşmesinin tek taraflı olarak kısmen feshine ilişkin Antalya Muratpaşa Belediyesinin 12/06/2020 tarihli işleminin; Toplu İş Sözleşmesinin “Mali Haklar” başlıklı Altıncı Bölümünün 22. maddesinin (a,b,c,d,e,f,g,h,i,l) bentleri ile 23. maddesinn (b,c) bentlerinin feshine ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
6356 sayılı Sendikalar ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 35. maddesinin ikinci fıkrasında, "Toplu iş sözleşmesi en az bir ve en çok üç yıl süreli olarak yapılabilir. Toplu iş sözleşmesinin süresi, sözleşmenin imzalanmasından sonra taraflarca uzatılamaz, kısaltılamaz ve sözleşme süresinden önce sona erdirilemez…" kuralına yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 32. maddesinde; "27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır." düzenlemesine yer verilmiştir.
6356 sayılı Kanun'un 35. maddesinde; toplu iş sözleşmesinin en az bir ve en çok üç yıl süreli olarak yapılabileceği, süresinden önce sona erdirilemeyeceği; 4688 sayılı Kanun'un 32. maddesinin son fıkrasında ise, anılan hükümde belirtilen sebeplerin bulunması halinde sözleşme yapılamayacağı, söz konusu sebeplerin mahalli idareler ve kamu görevlileri sendikaları arasında imzalanan sözleşmelerin yapılmasından sonra ortaya çıkması halinde ise sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalacağı açıkça düzenlenmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; davacı Sendika ile davalı idare arasında 17/12/2014 tarihinde 16/12/2014-14/12/2016 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi imzalandığı, sonrasında ise ek protokollerle sözleşmenin devamının sağlandığı, belediye meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile; toplu sözleşme ile belirlenen sosyal denge tazminatının aylık tutarının 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesinde belirtilen tavan tutarı aştığı hususunun Sayıştay ilamı ile kamu zararı olarak tespit edildiğinden bahisle yetkili Sendika ile yeni sözleşme yapma, gerektiğinde yürürlükteki sözleşmeyi feshetme yetkisinin 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesi gereğince belediye başkanına verilmesi üzerine, davaya konu 12/06/2020 tarihli işlem ile; 17/12/2014 tarihli Toplu İş Sözleşmesinin kısmen feshedildiği, bunun üzerine temyizen incelenen davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Sosyal denge tazminatının aylık tutarının 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesinde belirtilen tavan tutarı aştığı hususunun Sayıştay ilamı ile kamu zararı olarak tespit edilmiş olmasının, başlı başına 4688 sayılı Kanun'un 32. maddesinin son fıkrasında sayılan sebeplerden biri olmadığı, dolayısıyla salt bu nedenle sözleşmenin kısmen feshinin mümkün bulunmadığı açık olup; bunun için, anılan hususun Kanun hükmünde belirtilen durumlardan herhangi birine neden olması gerekmektedir.
Öte yandan; dosyada yer alan bilgi ve belgelerden, Sayıştay ilamları ile kamu zararının tespitinin 2015-2016 yılları itibarıyla yapıldığı, davalı idarece söz konusu ilamlara ilişkin kanun yoluna başvurularda bulunulduğu, 2019 yılı itibarıyla söz konusu başvuruların Sayıştay Temyiz Kurulunca karara bağlandığı anlaşıldığından; taraflar arasında imzalanan Toplu Sözleşmenin 2014-2016 yıllarını kapsadığı, devamında ise karşılıklı olarak ek protokollerle sözleşmenin devamı hususunda mutabakata varılarak sözleşmenin sürdürüldüğü dikkate alındığında; Sayıştay ilamı ile kamu zararı tespitine rağmen süresi sona erdikten sonra sözleşmeyi devam ettirme yönünde iradesini kullanan davalı idarenin, protokolleri yaparken zaten mevcut olan ve bilinen söz konusu sebebe dayanarak sözleşmeyi feshetmesinde hukuka ve hakkaniyete uygunluk görülmemiştir.
Kaldı ki; dava konusu işlemin, kamu görevlilerinin, haklarında uygulanacak düzenlemenin belirliliğini ve bunu öngörebilme hakkını da ortadan kaldıracak nitelikte olması sebebiyle, hukuki güvenlik ilkesine de aykırılık teşkil ettiğini vurgulamak gerekir.
Yukarıda açıklanan sebeplerle; davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği görüşüyle, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.