Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/7297 E. , 2022/4392 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/7297
Karar No : 2022/4392
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … - …
2- … Bakanlığı - ANKARA
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri, …
3- … Belediye Başkanlığı - …
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU: 18/12/2013 tarihli, 28855 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Adana İli, Yüreğir İlçesi, … Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 26/11/2013 tarihli, 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının ekinde belirtilen alan üzerindeki yerleşimin 1950'li yıllara dayandığı, yerleşim birimlerinin tüm altyapı hizmetlerinin tamamlanmış olduğu, 2005 yılı sonrası alınan ruhsatlara göre yapılan ve yıkılması durumunda büyük ekonomik kayıplara neden olacak iş merkezlerinin projenin bütünü içinde korunmadığı, Danıştay'ın yerleşik içtihatlarına aykırı olarak 6306 sayılı Kanun ve uygulama yönetmeliğinde öngörülen koşulların detaylı bir teknik rapor ile ortaya konulmadığı, bölgenin riskli alan niteliğinde olmadığı, yasada düzenlenen koşulları taşımadığı, kararın mülkiyet hakkının kısıtlanmasına yol açacağı, yerel yönetimlerin yetkilerini ortadan kaldırdığı ve kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından, dava konusu Bakanlar Kurulu kararının 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesine uygun olduğu, hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 18/12/2013 tarihli, 28855 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 26/11/2013 tarihli, 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35. maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da "Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu, b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri, c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını, ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini, d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını, e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu, f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri, ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.
Dosyasının incelenmesinden; 6306 sayılı Kanun uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan riskli alan tespit raporu ile gerekçe raporunda, riskli alan olarak ilan edilen bölgenin yaklaşık 76 hektar yüz ölçümüne sahip olan alan olduğu, bölgenin birbirini dik kesen, ızgara doku özellikleri gösteren 1-2 katlı konut ve küçük parsellerden oluştuğu, konut dışında kentsel kullanımın yer almadığı, proje alanının büyük bir bölümünde yerleşim olmadığı, Adana İli ve çevresinin 2. derece deprem kuşağında olduğu, 1998 yılında 6,3 şiddetindeki deprem yaşanmasının proje alanının deprem tehdidi altında olduğunun göstergesi olduğu, deprem sonrası yenileme güçlendirme işleminin yapılmamasının önemli bir risk faktörü oluşturduğu, yapılaşmanın %80 oranında ruhsatsız olduğu, 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli alan ilanı ile kentsel dönüşümün hedeflendiği, proje kapsamındaki alanların yenilenerek, afet riskinin ortadan kaldırılması ve kent merkezi ile bütünleşik yeni mekanların oluşturulmasının amaçlandığının belirtildiği, 2016 tarihli imar planına esas jeolojik- jeoteknik etüt raporun sonuç kısmında, çalışmada arazi çalışmaları, zeminin tetkiki, sondaj çalışmaları, laboratuvar çalışmaları ve jeolojik-jeoteknik incelemeyi içerdiğinin belirtilerek dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ile 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli alan edilmişse de, yapı kalitesi düşük, ekonomik ömrünü tamamlamış ve hasarlı olduğu ileri sürülen yapıların hangi yapılar olduğu ve bu yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını ortaya koyan yukarıda belirtilen bilimsel verileri içeren herhangi bir teknik incelemenin yapılmadığı, dolayısıyla işlemin dayanağı raporun yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı anlaşıldığından, 6306 sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşullarda detaylı bir teknik inceleme yapılmaksızın uyuşmazlığa konu alanın riskli alan ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kararın iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, 29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden, husumetin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına yöneltilmesine karar verilerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 13/11/2013 tarihli, 7314 sayılı yazısı üzerine, Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alan 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca 26/11/2013 tarihli, 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile riskli alan olarak ilan edilerek 18/12/2013 tarihli, 28855 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Davacının maliki olduğu Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesi, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazların bulunduğu alan 6306 sayılı Kanun kapsamında 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile riskli alan ilan edildiğinden, işlemlerin bu kapsamda yürütüldüğü yolundaki 29/03/2021 tarihli, 8575 sayılı Yüreğir Belediyesi İmar ve Şehircilik Müdürlüğü yazısı üzerine riskli alan ilanına ilişkin … tarihli, … sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35. maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
20/03/1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19/03/1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokolün "Mülkiyetin Korunması" başlıklı 1. maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da "Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu, b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri, c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını, ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini, d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını, e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu, f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri, ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada kanun koyucu bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.
Dairemizce daha önce riskli alan konusunda bakılan davalarda uzman bilirkişilerce yapılan bilimsel incelemelerden; bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle riskli alan olarak ilan edilebilmesi için, söz konusu alandaki binaların deprem riski belirlenirken binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin (taşıyıcı eleman sayısı ve dağılımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrüktif uygulamalar, vb.) dikkate alınması gerektiği, niceliksel bir yaklaşımla teknik açıdan anlamlı tanımlar çerçevesinde binaların risk seviyeleri açısından sınıflandırılabileceği, bu tip bir sınıflandırmayı gerçekleştirmek için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formları ile değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması gerektiği, örnekleme yoluyla tipik binaların seçilmesi ve seçilen binaların ayrıntılı olarak incelenmesi geçerli bir yaklaşım ise de, detaylı risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin (tesadüfi/tesadüfi olmayan yöntemler) kullanıldığı ve örnek büyüklüğünün nasıl seçildiğinin açık olarak belirtilmesi gerektiği, anakütle (toplam bina stoğu) içerisinde hem yığma hem betonarme binalar varsa örneklerin sadece yığma binalardan seçilemeyeceği, yığma ve betonarme yapıların istatistiksel olarak orantılı bir şekilde seçilmesi gerektiği, alanda yer alan yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için, bu yapıların teknik olarak incelenmesi gerektiği, bunun için, yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi gerektiği, yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem riskini belirlemek için öncelikle deprem tehlikesinin hesaplanması gerektiği, deprem tehlike hesaplamasının ise bölgeyi etkileyebilecek depremlerin oluşma potansiyeli olan sismik kaynaklara bağlı olarak yapılabileceği, bu şekilde ayrıntılı bir hesaplamanın istatistiksel olarak bölgenin deprem tehlikesi hakkında bir veri olabileceği, aksi takdirde yukarıda belirtilen çalışmalar yapılmadan, alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 sayılı Kanunun amacına aykırı olacağı anlaşılmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlıkta; 6306 sayılı Kanun uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan belgelerin incelenmesinden; Yüreğir Belediye Başkanlığı tarafından riskli alan teklifine ilişkin dosya hazırlanarak … tarihli, … sayılı yazı ekinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına iletildiği, Afet ve Acil Durum Başkanlığının 30/10/2013 tarihli, 16478 sayılı yazısı ile Adana İli, Yüreğir İlçesi, … ve … Mahallelerinde riskli alan teklif edilen alana yönelik alınmış herhangi bir afete maruz bölge kararının bulunmadığının belirtildiği, riskli alan tespit raporunda ise, bölgenin Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesinde (… ve …) yer alan yaklaşık 76 hektar yüz ölçümüne sahip olan alan olduğu, bölgenin birbirini dik kesen, ızgara doku özellikleri gösteren 1-2 katlı konut ve küçük parsellerden oluştuğu, konut dışında kentsel kullanımın yer almadığı, proje alanının büyük bir bölümünde yerleşim olmadığı, Adana İli ve çevresinin 2. derece deprem kuşağında olduğu, 1998 yılında 6,3 şiddetindeki deprem yaşanmasının proje alanının deprem tehdidi altında olduğunun göstergesi olduğu, deprem sonrası yenileme güçlendirme işleminin yapılmamasının önemli bir risk faktörü oluşturduğu, yapılaşmanın %80 oranında ruhsatsız olduğu, 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli alan ilanı ile kentsel dönüşümün hedeflendiği, proje kapsamındaki alanların yenilenerek, afet riskinin ortadan kaldırılması ve kent merkezi ile bütünleşik yeni mekanların oluşturulmasının amaçlandığı bilgilerine dayanılarak dava konusu bölgenin riskli alan olarak tespit edildiği, ayrıca savunma ekinde dava konusu işlem tarihinden sonra düzenlenen 2016 tarihli imar planına esas jeolojik- jeoteknik etüt raporunun sunulduğu, raporun sonuç kısmında, çalışmada arazi çalışmaları, zeminin tetkiki, sondaj çalışmaları, laboratuvar çalışmaları ve jeolojik-jeoteknik incelemeyi içerdiğinin belirtilerek, Yüreğir Belediyesi sınırlarında bulunan ve 26/11/2013 tarihli, 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli alan belirlenen inceleme alanı içerisinde %95 oranında yapılaşma olduğu ve imar durumu ve yapılaşma açısından herhangi bir sorun bulunmadığının, yerleşime uygunluk açısından Önlemli Alan 5.1.(Ö.A.5.1.) önlem alınabilecek nitelikte şişme oturma açısından sorunlu alanlar kategorisinde değerlendirildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve 26/11/2013 tarihli, 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alandaki yapıların ve zemin yapısının can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını ortaya koyan yukarıda belirtilen bilimsel verileri içeren herhangi bir teknik incelemenin yapılmadığı, dolayısıyla dava konusu işlemin dayanağı raporun zemin yapısı ve üzerindeki yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı hususları dikkate alındığında, 6306 sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşullarda detaylı bir teknik inceleme yapılmaksızın uyuşmazlığa konu alanın 6306 sayılı Kanunun 2. maddesine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının, Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesi, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin kısmında hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 26/11/2013 tarihli, 2013/5679 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının, Adana İli, Yüreğir İlçesi, ... Mahallesi, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin kısmın İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, davalı Yüreğir Belediye Başkanlığı tarafından yapılan yargılama giderinin üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …- TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2-(g) maddesi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren on beş (15 gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere , 07/04/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.