T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/7376
Karar No : 2023/2579
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : Davacı Sendika tarafından, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün "Covid-19 Pandemisi Nedeniyle İl Sağlık Müdürlüklerinde Yapılacak Ek Ödeme" konulu, … tarih ve … sayılı Genel Yazısı'nın;
1- 5. paragrafında yer alan 4. , 5. , 6. , 7. ve 8. maddelerin, 9. maddedeki "tabip" ibaresinin, 10. maddedeki "uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara" ibaresinin,
2- 6. paragrafının ikinci cümlesindeki "tabip dışı" ve 7. paragrafın ikinci cümlesindeki "tabip dışı" ibarelerinin,
3- 5. paragrafının 1. maddesindeki "1,20 katsayısı" ibaresinin, 2. maddesindeki "1,00 katsayısı" ibaresinin, 3. maddesindeki "0,50 katsayısı" ibaresinin, 4. maddesindeki "3,15 katsayısı" ibaresinin, 5. maddesindeki "5,85 katsayısı" ibaresinin, 6. maddesindeki "5,70 katsayısı" ibaresinin, 7. maddesindeki "9,00 katsayısı" ibaresinin, 8. maddesindeki "5,90 katsayısı" ibaresinin, 9. maddesindeki "6,10 katsayısı" ibaresinin, 10. maddesindeki "11,25 katsayısı" ibaresinin, 11. maddesindeki "2., 5. ve 7’nci maddede belirtilen katsayılar," ibaresinin, 12. maddesindeki "2'nci madde “1,20”, 4'üncü madde “3,15”, 5'nci madde “6,10”, 6'ncı madde “5,70”, 7'nci madde “11,25” ve 8'inci madde “5,90” katsayısı uygulanır." ibaresinin,
4- 6. paragrafının ikinci cümlesindeki "0,40" ve "0,25" ibarelerinin,
5- 7. paragrafının ikinci cümlesindeki “1,20, 1,00, 0,40 ve 0,25” ibareleri ile "0,50" ibaresinin,
6- 7. paragrafının birinci cümlesindeki "Mezkûr Yönetmelikte belirlenen usûl ve esaslar doğrultusunda İl Sağlık Müdürlüklerinin döner sermaye ek ödemesi hesaplamasına devam edilmesi ve yukarıda sayılan birim/görevlerde yer alan personele her iki hesaplamanın birlikte yapılarak yüksek olan tutarın esas alınması gerekir." ibaresinin,
iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesine istinaden döner sermaye gelirlerinden sağlık çalışanlarına yapılacak ek ödemeye ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenmiş ise de; Covid-19 salgını nedeniyle, sağlık çalışanlarına pandemi döneminde yapılacak ek ödemenin Bakanlık Makamından alınan Genel Yazı'yla belirlendiği; dava konusu Genel Yazı ile getirilen haksız ve tutarsız katsayılarla, tabip ve tabip dışı personel arasında haklı bir neden olmaksızın, ek ödeme yönünden ayrım yapıldığı; dava konusu Genel Yazı'nın amacı "Covid-19 salgın hastalığının önlenmesi ve bu hastalığa yakalananların ve/veya şüphesi bulunanların takibi, tedavisi, koordinasyon ve naklinde görevlendirilen personelin motivasyon ve teşviki ile ek ödeme dağıtımına ilişkin Bakanlık uygulamalarında birlik sağlamak" olarak belirtilmesine rağmen, "tabip dışı sağlık çalışanı" ayrımı yapılmak suretiyle ek ödemeden, tabip dışı sağlık çalışanlarının son derece düşük düzeyde faydalanmasını sağlayacak esas ve oranların belirlendiği; Genel Yazı ile amaçlananın tam aksine, sağlık çalışanlarının çoğunluğu için teşvikten uzak, motivasyon bozucu ve iş barışını olumsuz etkileyici özellik taşıdığı; normlar hiyerarşisi gözetilmeden tabip-tabip dışı ve benzeri unvanlar arasında haklı bir neden olmaksızın ayrım yapıldığı, hizmet alanlarına göre üstlenilen görev ve hasta ile yakın temastan dolayı yüksek risk düzeyi esas alınarak makul sayılabilecek bir sınıflandırma yapıldığı halde, fiilen işgal edilen görev unvanına göre yapılan sınıflandırmada ise aynı hizmet sınıfı dâhilindeki çalışanlar arasında kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı bir ayrıma gidildiği, belirlenen esas ve oranlar çerçevesinde dağıtılacak toplam tutarın çok az bir kısmının tabip dışı sağlık çalışanlarına ödenmesinin amaçlandığı, bunun adil bir hesaplama ve dağıtım yöntemi olmadığının açık olduğu, katsayıların belirlenmesinde bilimsel bir metot bulunmadığı, iki ayrı ek ödeme hesaplanmasına ilişkin kural getirilmesinin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : 04/01/1961 tarih ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca, Bakanlık taşra teşkilatı olan İl Sağlık Müdürlüklerinin döner sermaye ek ödeme dağıtımına ilişkin herhangi bir sınırlama getirilmemekle birlikte nakit kaynaklarının ek ödeme dağıtımında kullanılabileceğinin açıkça ifade edildiği, dava konusu yazının tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan; 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik uyarınca sağlık personeline ödeme yapıldığı, Covid-19 pandemisi kapsamında sağlık hizmeti sunmak üzere belirlenen birim ve görevlerde fiilen çalışan personelin ek ödeme açısından desteklenmesinin amaçlandığı, dava konusu yazı ile Nisan, Mayıs, Haziran ve Temmuz 2021 dönemlerinde İl Sağlık Müdürlüklerinde 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca yapılacak döner sermaye ek ödemesinin usul ve esaslarının duyurulduğu ve bu kapsamdaki hesaplamaların geçerlilik süresinin 4 ayla sınırlandırıldığı, anılan dönemlerde personele Covid-19 pandemisi kapsamında yapılan bu hesaplama ile mezkûr Yönetmelik kapsamında yapılan hesaplamanın birlikte yapılarak yüksek olan tutarın ödenmesi yönünde yapılan düzenleme ile Covid-19 pandemisine yönelik birim ve görevlerde çalışmayan personelin de ek ödeme açısından hak kaybı yaşamaması ve asgari olarak Yönetmelik kapsamında hesaplanan ek ödemelerini almalarının sağlandığı, tabip ve eczacı unvanları için; 4., 5., 6., 7., 8., 9. ve 10. maddelerde belirlenen katsayılar üzerinden hesaplanan tutar sabit ek ödeme mahsubuna tabi tutulmakla birlikte, tabip dışı sağlık hizmetleri sınıfı personel için belirlenen “1,20, 1,00, 0,40 ve 0,25” katsayıları ile sağlık hizmetleri dışındaki diğer hizmet sınıflarındaki personel için belirlenen “0.50” katsayısı üzerinden hesaplanan tutarın, 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca ödenen sabit ek ödeme tutarından mahsup işlemine konu edilmeden ödenmesinin sağlandığı; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre personele sağlanan mali ve özlük haklar ile 209 sayılı Kanun'un 5. maddesine göre yapılan ek ödeme arasında bir bağlantı kurulmasının söz konusu olmadığı, döner sermaye ek ödemesi ile güdülen maksadın personelin kurum amaçlarına uygun çalışmasını ve verimli olmasını temin ve teşvik olduğu; ek ödeme, seyyanen ödenmesi gereken bir ücret olmadığından, 657 sayılı Kanun'da belirlenen mali ve özlük haklar ile ilgisinin de bulunmadığı belirtilerek, dava konusu Genel Yazı'da yer alan ibarelerde herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genel Yazı'nın, pandemi sürecinde riski ve yoğunluğu artan sağlık hizmetlerinin aksamadan kesintisiz olarak yürütülmesini sağlamak ve söz konusu hizmetlerde görev yapan personelin motivasyonunu artırmak amacıyla, takdir yetkisi kapsamında, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek tesis edildiği ve ek ödeme oranlarının tespitinde idarenin açık bir takdir hatasının bulunmadığı anlaşıldığından; Genel Yazı'nın dava konusu edilen kısımlarında, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Hemşireler ve Tüm Sağlık Profesyonelleri Sendikası ile Sağlık ve Sosyal Hizmet Ordusu Sendikasının vekili tarafından, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü Mali Hizmetler Dairesi Başkanlığı'nca 81 İl Valilik teşkilatı ile merkez teşkilatı birimlerine gönderilen … tarih ve … sayılı "COVİD-19 Pandemisi Nedeniyle İl Sağlık Müdürlüklerinde Yapılacak Ek Ödeme" konulu 81 İl Valiliğine (İ Sağlık Müdürlüğü) dağıtılan genel yazının 5. paragrafının devamında yer alan maddelerden 4. , 5. , 6. , 7. ve 8. maddelerin, 9. maddede yer alan "tabip" ibaresinin, 10. maddede yer alan "uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara" ibaresinin, 6. paragrafın 2. cümlesinde yer alan "tabip dışı" ibaresinin, 7. paragrafın 2. cümlesinde yer alan "tabip dışı" ibaresinin, 5. paragrafından sonra gelen 1. maddesinde belirtilen "1,20 katsayısı" ibaresinin, 2. maddesinde belirtilen "1,00 katsayısı" ibaresinin, 3. maddesinde belirtilen "0,50 katsayısı" ibaresinin, 4. maddesinde belirtilen "3,15 katsayısı" ibaresinin, 5. maddesinde belirtilen "5,85 katsayısı" ibaresinin, 6. maddesinde belirtilen "5,70 katsayısı" ibaresinin, 7. maddesinde belirtilen "9,00 katsayısı" ibaresinin, 8. maddesinde belirtilen "5,90 katsayısı" ibaresinin, 9. maddesinde belirtilen "6,10 katsayısı" ibaresinin, 10. maddesinde belirtilen "11,25 katsayısı" ibaresinin, 11. maddesinde belirtilen "2., 5. ve 7’nci maddede belirtilen katsayılar," ibaresinin, 12. maddesinde belirtilen "2. madde “1,20”, 4. madde “3,15”, 5. madde “6,10”, 6. madde “5,70”, 7. madde “11,25” ve 8. madde “5,90” katsayısı uygulanır." ibarelerinin, 6. paragrafın 2. cümlesinde belirtilen "0,40" ve "0,25" ibarelerinin, 7. paragrafın 2. cümlesinde belirtilen “1,20, 1,00, 0,40 ve 0,25” katsayıları ile "0,50" katsayısının, 7. paragrafının 1. cümlesinde belirtilen "Mezkûr Yönetmelikte belirlenen usûl ve esaslar doğrultusunda İl Sağlık Müdürlüklerinin döner sermaye ek ödemesi hesaplamasına devam edilmesi ve yukarıda sayılan birim/görevlerde yer alan personele her iki hesaplamanın birlikte yapılarak yüksek olan tutarın esas alınması gerekir." ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un davaya konu Genel Yazının uygulamaya konulduğu tarihte yürürlükte olan şekliyle 5. (Değişik:11/10/2011-KHK-663/58 md.) maddesinin 1. fıkrasında," (...) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabileceği, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu esas ve usullerinin bu maddede belirtilen unsurlarla personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir", aynı maddenin 2. fıkrasında da; "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. " hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yasa maddesi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığının da uygun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik hazırlanmış, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe konulmuş olup, bu Yönetmeliğe, 08/05/2021 tarih ve 31478 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yayımı tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle eklenen Geçici 4. maddede, "(1) 1/4/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere dört ay süreyle yer ve/veya personel yönünden kapsamı ve oranı Bakan tarafından belirlenmek kaydıyla personele ek ödeme yapılabilir. Bu şekilde yapılacak ödeme tutarı toplamı mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez.” şeklinde düzenleme yapılmıştır.
Anılan Yönetmeliğin Geçici 4. maddesi uyarınca davalı Bakanlık Makamının 17/05/2021 tarih ve E-39569180-020-763 sayılı onayı kapsamında hazırlanarak 81 İl Valiliğine (İl Sağlık Müdürlüğü) dağıtılan davaya konu 17/05/2021 tarih ve E-39569180- 010.99/764 sayılı "COVİD-19 Pandemisi Nedeniyle İl Sağlık Müdürlüklerinde Yapılacak Ek Ödeme" konulu Genel Yazı'da, 2021 yılı Nisan, Mayıs, Haziran ve Temmuz dönemlerinde İl Sağlık Müdürlüklerine ait ek ödeme hesaplamalarına ilişkin olarak bu dönemlerde COVİD-19 pandemisi kapsamında sağlık hizmeti sunmak üzere sayılarak belirtilen ekip ve yerlerde görev yapan tabiplere, sağlık hizmetleri sınıfı ve bu sınıf dışındaki hizmet sınıflarındaki İl Sağlık Müdürlüğü personeline fiilen görev yaptıkları sürelerle sınırlı olmak üzere döner sermayeden yapılacak ek ödeme hesaplamalarında esas alınacak katsayılara yer verilmiş, bu Yazının 5. paragrafında, Kamu Hastaneleri Genel Müdürlüğünce belirlenen COVİD-19 için ayrılmış alanlarda görev yapan tabip ve sağlık hizmetleri sınıfı İl Sağlık Müdürlüğü personeline, belirtilen görev ve birimlerde fiilen görev yaptıkları süreler için uygulanacak katsayılar belirtilmiş olup, bu maddelerden iptali istenilen 4. maddede; Eczacı 3,15 katsayısı, 5). madde de; Tabip 5,85 katsayısı, 6. madde de, Diş tabibi 5,75 katsayısı, 7. madde de; Uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara 9,00 katsayısı, 8. madde de; Uzman diş tabibi 5,90 katsayısı, 9. madde de; Acil Sağlık Hizmetleri istasyonları ile PCR testi çalışılan laboratuvarlarda görevli tabip 6,10 katsayısı, 10. madde de; Acil Sağlık Hizmetleri istasyonları ile PCR testi çalışılan laboratuvarlarda görevli uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara 11,25 katsayısı, 11. madde de; İlgili mevzuatı uyarınca aile hekimliği birimlerinde geçici görevlendirilen müdürlük personeli için hesaplanacak/bildirilecek ek ödeme için 2., 5. ve 7'nci maddede belirtilen katsayılar, 12. maddede, "Suriyede yukarıda belirtilen sağlık birimlerinin COVİD-19 için ayrılmış alanlarında görev yapan tabip ve sağlık hizmetleri sınıfı personeli için 2'nci madde "1.20", 4'üncü madde "3,15", 5'inci madde "6,10", 6'ncı madde "5,70", 7'nci madde "11,25" ve 8'inci madde "5,90" katsayısı uygulanır.", kuralına yer verilmiş, 6. paragrafında, "Yukarıda belirtilen katsayıların en yüksek devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunan tutar esas alınarak el ödeme hesaplanır. Bunun dışında tabip dışı sağlık hizmetleri sınıfı personelinin COVİD-19 pandemisi kapsamında sağlık hizmeti sunum alanları dışında çalıştığı süreler için E-2 ve E-3 grubu ilçe entegre hastanesi ile Suriye'de ki sağlık hizmet birimlerinde "0,40" ve diğer birimlerde "0,25" katsayısı esas alınarak ek ödeme hesaplanır.", 7. paragrafta, "Mezkur Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslar doğrultusunda İl Sağlık Müdürlüklerinin döner sermaye ek ödemesi hesaplamasına devam edilmesi ve yukarıda sayılan birim/görevlerde yer alan personele her iki hesaplamanın birlikte yapılarak yüksek olan tutarın esas alınması gerekir. Tabip dışı sağlık hizmetleri sınıfı personel için belirlenen "1,20", "1,00", 0,40" ve 0,25 katsayıları ile sağlık hizmetleri dışındaki diğer hizmet sınıflarındaki personel için belirlenen "0,50" katsayısı üzerinden hesaplanan tutar 209 sayılı Kanunun 5'inci maddesi uyarınca ödenen sabit ek ödeme tutarından mahsup işlemine konu edilmeden ödenir...." şeklinde düzenleme yapılmıştır.
Döner sermayeden yapılan ek ödemeler, 657 sayılı Kanun kapsamında personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan mali haklardan olmayıp, bunlara ilişkin koruma tedbirlerinden farklı nitelik taşımaktadır. Bu ödemeler 209 sayılı Kanun kapsamında kurum ihtiyaçları karşılandıktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödemedir.
209 sayılı Yasanın anılan maddesi ile aynı veya farklı hizmet sınıfında yer alıp farklı veya aynı unvanlara sahip olan personele, aldığı eğitim ve mesleki birikimi, görev yeri, çalışma koşulları ve süresi, yapılan işlemler, sorumluluğu, hizmete katkısı ve performansına göre farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda idareye takdir yetkisi verilmiştir.
Davaya konu Genel Yazının iptali istenilen kısımlarındaki düzenlemelerin, pandemi sürecinde hasta sayısında ciddi artış olması nedeniyle Covid-19 pandemisi ile mücadelede doğrudan ön planda olan birimlerdeki ekiplerde ve yerlerde bu hastalığa yakalananların veya şüphelilerin takibi, tedavisi, koordinasyon ve naklinde görevlendirilen ve bunların numuneleri ile teması olan personelin, sağlık hizmeti sunulan diğer birim ve yerlerde çalışanlara göre hastalığa yakalanma riski ve yoğunluğunun daha fazla olması ve ölüm olaylarının artması üzerine, sağlık hizmetlerinin aksamadan yürütülmesini sağlamak için sağlık çalışanlarının izinlerinin, tayin ve atamalarının askıya alındığı dikkate alındığında bu hassas dönemde buralarda özveriyle çalışan personelin motivasyonu, teşvikini sağlamak amacıyla yapıldığı, ek ödemenin hesaplanmasında dikkate alınacak katsayılar belirlenirken, sayılan yerlerdeki birim ve görevlerde yer alan personelin, bulundukları hizmet sınıfları, sağlık hizmetleri sınıfındakilerin tabip, uzman tabip ve tıpta uzmanlık tüzüğüne göre uzman olup olmadıkları, hizmet alanlarına göre hasta ile temas yakınlıkları ve risk düzeylerinin gözetildiği ve İl Sağlık Müdürlüklerinde belirtilen yerlerde görev yapanlara ödenecek ek ödemelere ilişkin hesaplamalarda, anılan Yönetmelikteki katsayılarla bu yazıda belirtilen katsayılar esas alınarak yapılan hesaplamalar sonucunda en yüksek olanının uygulanmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Bu durumda pandemi sürecinde riski ve yoğunluğu artan COVİD-19 hastalarına ayrılmış alanlarda sağlık hizmetlerinin aksamadan kesintisiz olarak yürütülmesi için buralarda görev yapan tabip ve sağlık hizmetleri sınıfı İl Sağlık Müdürlüğü personeline yönelik olarak ek ödeme katsayılarının artırılması yolundaki düzenlemelerin, kamu yararı ve hizmet gerekleri dikkate alınarak yapıldığı, bu düzenlemelerin ek ödeme sisteminin getiriliş amacına uygun olduğu, idareye verilen takdir hakkının yasal düzenlemeler çerçevesinde kullanıldığı ve üst hukuk normuna aykırılık taşımadığı sonucuna ulaşıldığından davaya konu Genel Yazının iptali istenilen kısımlarındaki düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 16/05/2023 tarihinde, davacı Sendika vekili Av. … ile Sendika temsilcileri … ve …'ın, davalı Sağlık Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri …'ın ve Danıştay Savcısı …'ın katılımıyla açık duruşmaya başlanıldı. Taraflara usulüne uygun ikişer defa söz verildikten, Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan ve taraflara son kez söz verildikten sonra, duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra; işbu dava, "Sağlık ve Sosyal Hizmet Ordusu Sendikası" ve "Hemşireler ve Tüm Sağlık Profesyonelleri Sendikası" tarafından açılmış ise de, dosyaya ibraz edilen 10/12/2022 tarihli dilekçe ve eklerinin incelenmesinden; Sağlık ve Sosyal Hizmet Ordusu Sendikasının, dava açıldıktan sonra, 23/10/2021 tarihli genel kurul kararıyla, Hemşireler ve Tüm Sağlık Profesyonelleri Sendikasına katılma kararı aldığı ve bu kararın da Hemşireler ve Tüm Sağlık Profesyonelleri Sendikasının 20/02/2022 tarihli genel kurul kararıyla kabul edildiği anlaşıldığından, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 36. maddesi uyarınca tüzel kişiliği sona eren "Sağlık ve Sosyal Hizmet Ordusu Sendikası" davacı konumundan çıkarılarak, işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
209 sayılı Kanun'un 5. maddesine istinaden 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" ve 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında görev yapan personele, döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esasları belirlenmiştir.
2020 yılında başlayan ve dünya genelinde yaşanan Covid-19 salgını nedeniyle, pandemi koşullarında riskli birimlerde görev yapan sağlık çalışanlarının ek ödemelerinin iyileştirilmesi amacıyla, 08/05/2021 tarih ve 31478 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile, Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe Geçici 4. madde eklenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin Geçici 4. maddesindeki düzenlemeye istinaden, 17/05/2021 tarih ve 763 sayılı Bakan onayıyla, 2021/Nisan-Temmuz döneminde ek ödeme hesaplamalarında dikkate alınmak üzere, ek ödemenin kapsam ve oranları yeniden belirlenmiş olup; bu onay sonrasında, davalı idare tarafından "Covid-19 Pandemisi Nedeniyle İl Sağlık Müdürlüklerinde Yapılacak Ek Ödeme" konulu, … tarih ve … sayılı dava konusu Genel Yazı hazırlanarak Bakanlık merkez teşkilatı birimlerine ve 81 il sağlık müdürlüğüne gönderilmiştir.
Bunun üzerine, davacı Sendika tarafından, bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, "(Değişik:11/10/2011-KHK-663/58 md.) (…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralına; ikinci fıkrasında, "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun tabip ve eczacı unvanlı kadrolarında çalışanlar ile sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunda görev yapan eczacılara yüzde 350’sini, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz." hükmüne yer verilmiştir.
209 sayılı Kanunun 5. maddesine istinaden, 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazete'de "Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Öte yandan, 08/05/2021 tarih ve 31478 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle, "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik"e eklenen Geçici 4. maddede, "1/4/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere dört ay süreyle yer ve/veya personel yönünden kapsamı ve oranı Bakan tarafından belirlenmek kaydıyla personele ek ödeme yapılabilir. Bu şekilde yapılacak ödeme tutarı toplamı mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan maddenin verdiği yetkiye istinaden, 17/05/2021 tarih ve 763 sayılı Bakan onayıyla, 2021/Nisan-Temmuz döneminde ek ödeme hesaplamalarında dikkate alınmak üzere, ek ödemenin kapsam ve oranları yeniden belirlenmiş; bu onay sonrasında, davalı idare tarafından "Covid-19 Pandemisi Nedeniyle İl Sağlık Müdürlüklerinde Yapılacak Ek Ödeme" konulu, 17/05/2021 tarih ve E-39569180-010.99/764 sayılı dava konusu Genel Yazı hazırlanarak Bakanlık merkez teşkilatı birimlerine ve 81 il sağlık müdürlüğüne gönderilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesiyle, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında görev yapan sağlık çalışanlarına döner sermaye ek ödemesi verilmesi kurala bağlanmış; ayrıca personele yapılabilecek ek ödeme tavanları belirlenerek, uzman tabiplere (bir ayda alacağı aylık, yan ödeme ve her türlü tazminat toplamının) %700, pratisyen tabiplere ve uzman eczacılara % 500, hastane müdürü ve eczacılara % 250, başhemşirelere % 200, diğer personele ise % 150 oranını aşmamak üzere ek ödeme verilmesi öngörülmüş, böylece sağlık personelinin, kadro ve unvanlarına göre farklı oranlarda ek ödemeden yararlandırılması amaçlanmıştır.
Aynı maddede; ek ödeme oranı ile ödeme ve usullerinin "hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar" esas alınarak yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür.
Söz konusu yetkiye istinaden, 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" ve 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile de Sağlık Bakanlığında görev yapmakta olan personelin ek ödeme oranı ile ödeme usulleri ayrıntılı bir biçimde belirlenmiştir.
Öte yandan, 2020 yılında dünya genelinde Covid-19 salgınının görülmesi üzerine, 08/05/2021 tarih ve 31478 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe eklenen Geçici 4. maddeyle 01/04/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 4 ay süreyle, ek ödemenin kapsam ve oranının Bakan tarafından belirlenebileceği kurala bağlanmış; anılan yetkiye istinaden 17/05/2021 tarih ve 763 sayılı Bakan onayıyla, 2021/Nisan-Temmuz döneminde ek ödeme hesaplamalarında kullanılacak usul ve oranlar yeniden belirlenmiş; söz konusu onay sonrasında da, dava konusu 17/05/2021 tarih ve 764 sayılı Genel Yazı hazırlanarak Bakanlık merkez teşkilatı birimlerine ve 81 il sağlık müdürlüğüne gönderilmiştir.
Dava konusu Genel Yazı'nın içeriği incelendiğinde; 2020 yılında başlayan ve dünya genelinde pandemi düzeyinde yaşanan Covid-19 salgını nedeniyle, salgının yayılmasının önlenmesi ve kontrol altına alınması, sağlık hizmetlerine ve kuruluşlarına erişimin sağlanması, sağlık personeline duyulan ihtiyacın karşılanması amacıyla, idare tarafından sağlık çalışanlarının çalışma şekli ve koşulları ile izinleri gibi konularda düzenlemeler yapılarak bir takım tedbirlerin alındığı; ayrıca, pandemi sürecinde Covid-19 için ayrılmış olan poliklinik, servis, yoğun bakım, görüntüleme ve laboratuvar gibi yerlerde sunulan sağlık hizmetlerinin riski ve yoğunluğunun artması üzerine; izin, tayin ve atamaların kısıtlandığı; ağır ve riskli çalışma koşullarının oluştuğu bu hassas dönemde, söz konusu hizmetlerde görev yapan personelin, ek ödemelerini iyileştirmek suretiyle motivasyonlarını yükseltmek amacıyla, anılan Yönetmeliğe Geçici 4. madde eklendiği ve bu maddeyle de Sağlık Bakanına geçici süreyle ek ödemenin kapsam ve oranlarını belirleyebilme yetkisinin tanındığı; söz konusu yetkiye istinaden de, Bakan onayıyla, pandemi koşullarında 4 ay süreyle uygulanmak üzere, ek ödemenin kapsam ve oranlarının, personelin görev yeri ve unvanı dikkate alınarak yeniden belirlendiği ve dava konusu Genel Yazı'yla da tüm teşkilata duyurulduğu anlaşılmaktadır.
Buna göre, 209 sayılı Kanun'da belirtilen kıstaslar esas alınarak, ek ödeme oranlarını belirleme hususunda Sağlık Bakanlığının takdir ve düzenleme yetkisinin bulunduğu; bu yetki çerçevesinde çıkarılan Yönetmelik'le sağlık çalışanlarının ek ödeme oranları ile usul ve esaslarının düzenlendiği; Covid-19 salgını döneminde Yönetmeliğe eklenen Geçici 4. maddeyle de, pandemi koşullarında görev yapan sağlık çalışanlarına, bu döneme özgü ve geçici olmak üzere, yapılacak ek ödemenin kapsam ve oranını belirleme hususunda Sağlık Bakanına yetki verildiği; ayrıca 209 sayılı Kanun'da ek ödemenin belirlenmesinde esas alınacak kriterler arasında "personelin unvanı, görevi, çalışma şartlarına" da yer verilerek, unvanlara, görev yerlerine ve çalışma koşullarına göre farklı oranlarda ek ödeme verilmesine imkan sağlandığı; anılan Kanun'la da "tabip" ve "tabip dışı personele" farklı oranlarda ek ödeme tavanlarının getirildiği dikkate alındığında; görev yerleri ve unvanları farklı olan personel için, farklı oranlarda ek ödeme oranlarının belirlenmesinin mümkün bulunduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün "Covid-19 Pandemisi Nedeniyle İl Sağlık Müdürlüklerinde Yapılacak Ek Ödeme" konulu, … tarih ve … sayılı Genel Yazısı'nın; pandemi sürecinde riski ve yoğunluğu artan sağlık hizmetlerinin aksamadan, kesintisiz olarak yürütülmesini sağlamak ve söz konusu hizmetlerde görev yapan personelin motivasyonunu yükseltmek amacıyla, takdir yetkisi kapsamında, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek tesis edildiği ve ek ödeme oranlarının tespitinde idarenin açık bir takdir hatasının bulunmadığı anlaşıldığından; Genel Yazı'nın dava konusu edilen kısımlarında, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/05/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.