Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/9670 E. , 2022/8336 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/9670
Karar No : 2022/8336
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Antalya ili, Kaş ilçesi, … Köyü, … mevki, … ada, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile bu plana yapılan itirazın reddine ilişkin Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporundaki tespitler ile dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu nazım imar planında taşınmaz için belirlenen alan kullanım kararının üst kademe (Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı) plan kararlarına uygun olmadığı anlaşıldığından, dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planının parsele ilişkin kısmında imar mevzuatına, planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine ve kamu yararına uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planının hazırlanması sürecinde yerleşim ve gelişme alanı olması öngörülen alanlara ilişkin Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 8. maddesi uyarınca tarım dışı kullanım için görüşü sorulan mülga İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'nün yerinde yaptığı incelemeler sonucunda düzenlenen etüd raporları uyarınca … tarih ve … sayılı yazısı ile parselin ve çevresinin de içerisinde bulunduğu 271,9837 hektarlık alanın 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerin Aşılattırılması Hakkında Kanun kapsamında olduğu tespit edildiğinden 5403 sayılı Kanun kapsamında yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığının, söz konusu alanın tarım dışı amaçla kullanımının 3573 sayılı Kanunun 20. maddesinin 2. bendinde yer alan "zeytincilik sahaları daraltılamaz" hükmü gereğince uygun görülmediğinin bildirilmesi üzerine dava konusu alan ve çevresinin tarım alanı olarak planlandığı, yürürlükteki Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında şematik olarak gösterilen çok büyük bir alanın tercihli kullanım alanı (turizm tesis alanları veya kentsel yerleşme alanı olarak kullanılacak alanlar) olarak planlanmış olmasının alt ölçekli planlarda söz konusu alanın tamamının aynı kullanım amacına ayrılmasını gerektirmediği, üst ölçek ana kararlarını bozmayacak biçimde ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda üst ölçekten farklı kullanım kararları getirilebilmesinin mümkün olduğu dikkate alındığında, çevre düzeni plan hükümleri ve İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'nün görüşü doğrultusunda uyuşmazlık konusu taşınmazın bulunduğu alanın tarımsal niteliği korunacak alan olarak belirlenmesine ilişkin dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun kabulüne, mahkeme kararının kaldırılmasına, davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu nazım imar planında taşınmaz için belirlenen alan kullanım kararının üst kademe (Antalya Burdur Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı) plan kararlarına uygun olmadığı, üst ölçekli çevre düzeni planında ''tercihli kullanım alanı'' olarak planlı bir alanın hiçbir teknik ve nesnel gerekçe gösterilmeksizin tarım alanına dönüştürülmesinin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu, dava konusu imar planının kıyı gerisi ve çevresi dikkate alınmaksızın hazırlandığı, çarpık yapılaşmayı teşvik edici ve Kaş-Kalkan turizmine zarar verici nitelikte olduğu, kırsal yerleşim alanı olarak planlanan taşınmazın kentsel yerleşme alanı plan notu kapsamında değerlendirilmesinin hukuka aykırı olduğu, taşınmazın zeytinlik olduğuna dair ilgili kurumun bir görüş yazısının bulunmadığı, aynı konumda olan bitişik parsel maliki tarafından aynı işleme karşı açılan davada verilen iptal kararı nedeniyle dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planının yürürlükte olmadığı, iptal kararı verilen dosyanın iş bu dava dosyası için bekletici mesele yapılması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … 'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Tapu kaydında ''tarla'' vasfında olan ve 27.08.2015 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında; ''tercihli kullanım alanı'' olarak planlanan taşınmazın fonksiyonunun, Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği ve aynı tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile ''tarımsal niteliği korunacak alan'' olarak değiştirildiği, davacı tarafından bu plan değişikliklerine yapılan itiraz neticesinde; Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına yapılan itirazın kabulü ile taşınmazın önceki plan kararı olan ''tercihli kullanım alanı'' olarak planlanmasına, aynı tarih ve … sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planına yapılan itirazın ise reddine karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle, 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçekli planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmış, 8. maddesinin 1. fıkrasında; planların tanımlaması yapılarak, planlar bölge planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiş, 8. maddenin 1. fıkrasına 6495 sayılı Kanun'un 73. maddesi ile eklenen f) alt bendinde; ''Kentsel asgari standartlar, Bakanlıkça belirlenen esaslar doğrultusunda çevre düzeni planı ile belirlenebilir. Uygulamaya ilişkin kararlar, yörenin koşulları, parselin bulunduğu bölgenin genel özellikleri, yapının niteliği ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik, çevreye etkisi dikkate alınarak ve ölçüleri verilerek Bakanlıkça belirlenen esaslara göre uygulama imar planı ile belirlenir.'' hükmüne yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş, "Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğine kuşku bulunmamaktadır.
Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir. Bu nedenle, nazım imar planları çevre düzeni planlarının, uygulama imar planları da nazım imar planlarının, büyütülmüş kopyaları olmayıp soyuttan somuta inen plan kararlarının alındığı farklı özellikleri ve ayırıntıları içeren belgeler olduğu bilinmektedir.
Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu çevre düzeni planı, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27.08.2015 tarihinde onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notlarının "Tanımlar" başlıklı 4. bölümünün 4.34 sayılı maddesinde; ''Tercihli Kullanım Alanları: Turizm tesis alanları veya kentsel yerleşme alanı olarak kullanılacak alanlardır." şeklinde tanımlamış, "Genel Hükümler" başlıklı 5. bölümünün 5.2 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz'', 5.17 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz. Bu plan, bu plan ile belirlenen kentsel yerleşme alanlarının tamamının yerleşime açılacağını göstermez. Bu sınırlar, alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda ve bu plandaki nüfus kabullerine göre belirlenen alansal büyüklüğü aşmayacak şekilde doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde kesinleşir'', 5.20 sayılı maddesinde; ''Bu planın ilke ve stratejileri doğrultusunda yapılacak alt ölçekli planlarda, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri alınacaktır.
" şeklinde plan notlarına yer verilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının plan notları ile planlama ilke ve esasları çerçevesinde yapılan değerlendirmede; alt ölçekli imar planlarının yapım aşamasında ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerinin alınacağı, tarımsal niteliği korunacak alanlarda ise mutlaka ilgili kurumlardan alınan görüşler doğrultusunda yapılaşma olabileceği, çevre düzeni planı ölçeğinde getirilen kullanım kararlarının o bölgenin mutlaka yapılaşacağı anlamına gelmeyeceği, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği göz önünde bulundurulduğunda parsel bazında kararların üretilmesi mümkün olmayacağı, bu planda gösterilemeyen kullanımların 1/25000 ölçekli nazım imar planında yer alabileceği, üst ölçekli planlarda yer verilemeyen ayrıntıların ya da teknik olarak gösterimi imkansız fonksiyonların alt ölçekli planlarda yer almasının üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında şematik veya sembol olarak gösterilen kullanımlara ilişkin yer seçimlerinin ilgili kurumların görüşleri doğrultusunda alt ölçekli planlarda kesinleştirileceği, dolayısıyla Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "tercihli kullanım alanı" olarak belirlenen bir alanda alt ölçekli dava konusu 1/25000 ölçekli nazım imar planı ile fonksiyon belirlemesi yapılması, bu itibarla da taşınmazın "tarım alanı" olarak belirlenmesi üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağından Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısma yönelik gerekçesinde isabetsizlik bulunmamaktadır.
Bölge İdare Mahkemesi kararının; mülga İl, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü'nün yerinde yaptığı incelemeler neticesinde düzenlediği etüt raporda; uyuşmazlık konusu taşınmaz ve çevresinin de içerisinde bulunduğu 271,9837 hektarlık alanın 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerin Aşılattırılması Hakkında Kanun kapsamında kabul edilen yerlerden olduğunun tespit edildiğinin Müdürlüğün … tarih ve … sayılı yazısı ile bildirilmesi üzerine taşınmazın ''tarım alanı'' olarak planlandığına ilişkin kısmına gelince;
Dairemizin 30.05.2022 tarih ve E:2021/9670 sayılı ara kararına dava dışı Antalya Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğü'nün bila tarih ve … sayılı cevabı yazısında; Kaş ilçesi sınırları içerisinde 2040 yılı projeksiyon nüfusu göz önüne alınarak hazırlanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planınında yerleşme ve gelişme alanı olması öngörülen alanların tarım dışı amaçlı kullanımı için mülga İl, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü'ne görüş sorulduğu, bunun üzerine Müdürlüğün teknik personelleri tarafından Kaş ilçesi sınırları dahilinde çalışma yapıldığı, ancak çalışma yapılan bu alanda Kaş ilçesi, Üzümlü Mahallesinde bulunan taşınmazların yer almadığı, dolayısıyla çalışma sonucunda hazırlanan ve Müdürlüğün … tarih ve … sayılı görüş yazısı ekinde yer alan etüt raporu ve etüt haritasında da Üzümlü Mahallesinin bulunmadığı, taşınmazın tarım dışı kullanımı ile ilgili herhangi bir görüş oluşturulmadığı, Müdürlük kayıtlarında yapılan incelemede mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı görüş yazısına da rastlanılmadığı, taşınmazın tapu kaydında ''tarla'' vasfında olması nedeniyle tarım arazisi niteliğinde olduğunun bildirildiği belirtilmiş, davalı Belediye Başkanlığı'nın 21.07.2022 tarihinde Antalya İdari Yargı Vezne ve Ön Bürosu kaydına alınan cevabı yazısında ise; uyuşmazlık konusu taşınmazın mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı görüş yazısı ekinde yer alan sınırlar içerisinde ya da yakın çevresinde değil bu sınırlardan uzak bir noktada yer aldığı, Müdürlüğün … tarih ve … sayılı görüş yazısında taşınmazın ''kuru marjinal tarım arazisi'' niteliğinde olduğu belirtildiğinden dava konusu nazım imar planında ''tarım alanı'' olarak planlandığının belirtildiği ve söz konusu görüş yazısının yazı ekinde dosyaya sunulduğu, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın 06.07.2022 tarihinde Danıştay Genel Yazı İşleri Müdürlüğü kaydına alınan cevabı yazısında; uyuşmazlık konusu taşınmazın 08.02.2022 tarihinde onaylanan yeni 1/100.000 ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Çevre Düzeni Planında; "tarım alanı" olarak planlandığının belirtildiği ve buna ilişkin plan pafta örnekleri, plan lejantı ve plan açıklama raporunun yazı ekinde dosyaya sunulduğu görülmüştür.
Bu durumda, mülga İl, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı görüş yazısının uyuşmazlık konusu taşınmazı kapsayıp kapsamadığı yazı içeriğinden anlaşılamadığından öncelikle bu hususun tespiti ile kapsaması halinde taşınmazın belirtilen niteliği ve Dairemizin sözü edilen ara kararına idareler tarafından verilen cevaplar göz önünde bulundurularak, taşınmazın yeni yapılan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında da ''tarım alanı'' olarak planlanmasına esas teşkil eden ilgili kurumdan alınmış yeni bir görüşün bulunup bulunmadığının araştırılması varsa bu görüş yazısı ve yukarıda yer alan hukuki değerlendirmeler kapsamında uyuşmazlığın değerlendirilmesi suretiyle yeniden bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan mahkeme kararının kaldırılmasına, davanın reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolunda temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 04/10/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.