T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/9925
Karar No : 2022/8841
DAVACI : ... Vakfı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Uyuşmazlığın niteliği gereği, taraf iddiaları hukuki değerlendirme bölümünde belirtilmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI: Uyuşmazlığın niteliği gereği, taraf savunmaları hukuki değerlendirme bölümünde belirtilmiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı (İtiraz-19) yönünden davanın reddi yolundaki Dairemiz kararın bozulması, kararın diğer kısımlarının onanması yolundaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararına uyularak, bozulan kısımlar yönünden dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ :
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istemiyle açılan davada, dava konusu Çevre Düzeni Planının, 4.20 sayılı plan notu ve 5.17.10.1 sayılı plan notunun iptali, Konuklu'da getirilen kentsel gelişme alanı açısından dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı, diğer yönlerden davanın reddi yolundaki Danıştay Altıncı Dairesinin 19/12/2019 tarih ve E:2013/6171, K:2019/14724 sayılı kararın temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 31/03/2021 günlü, E:2020/1625, K:2021/655 sayılı kararıyla dava konusu Çevre Düzeni Planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin davanın reddine yönelik hüküm fıkrasının bozulduğu anlaşıldığından, bozma kararı uyarınca dava konusu Çevre Düzeni Planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmının iptali istemi yönünden dosyanın esası incelendi:
Dava konusu planın şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi için Danıştay Altıncı Dairesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda özetle, dava konusu planın, yeni gelişme alanlarının belirlenmesindeki yaklaşımının ciddi sorunlar taşıdığı, yeni gelişme alanları belirlenirken kentlerin üst biçiminin (makroformunun) gelişimine ve gelecekte alacağı biçime dair bir kaygı güdülmediği, yerleşmelerin mevcut eğilimler ve talepler çerçevesinde hemen her yönde yağ lekesi gibi yayılan yeni gelişme alanları ile büyümelerine izin verildiği, yerleşmelerin var olan yerleşik alanlarının ne oranda yapılaşmış olduğu, yoğunlaşma ve dönüşüme yönelik potansiyelleri araştırılmadığı, bu yerleşik alanların tümüyle dolu olduğunun varsayıldığı, onaylı alt ölçek planlarda imara açılan alanların veri alınıp üst ölçek plana aktarıldığının düşünüldüğü, dava konusu planda bu gelişme öngörülerinin 1/100.000 ölçekli plana aynen aktarılması şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ile bağdaşmadığı, dava konusu planın mevcut eğilimleri plan kararı haline getirerek planlama alanındaki yerleşmelerin daha fazla yayılmasına ve verimli tarım toprakları ile doğal alanların kaybına neden olacak kentsel gelişme sürecinin önünü açan tutumunun planlama ilkeleri ve şehircilik ilkelerine aykırı olduğu belirtilmiştir.
Dava dosyasında mevcut bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Çevre Düzeni Planın mevcut yerleşmelerden çok daha geniş bir alanda, verimli tarım arazilerinin üzerinde gelişme alanları önerildiği, yerleşik alanların tümüyle dolu varsayıldığı, kapsamlı inceleme ve analiz yapılmadan plan kararlarının getirildiği, plan notlarıyla bu alanların denetim altına alınmasını denetleyecek kararlar öngörülmediği anlaşıldığından, bir çevre düzeni planında olması beklenen alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikalar belirlenmeden, yerleşmeleri çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilkeler ortaya konulmadan öngörülen ve kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmayan Konuklu beldesi dışında kalan dava konusu gelişme alanlarında şehircilik ilkelerine planlama esaslarına ve kamu yararına uygun bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmının iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Dairemizin 19/12/2019 tarih ve E:2013/6171, K:2019/14724 sayılı kararının dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin (İtiraz-19) kısmı yönünden davanın reddine ilişkin bölümünün bozulması, diğer kısımların onanması yolundaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/03/2021 tarihli, E:2020/1625, K:2021/665 sayılı kararına uyularak bozma kararı ile sınırlı olarak; 29/10/2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
30/10/2012 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, Plan Paftaları, Plan Hükümleri ve Plan Açıklama Raporunun 2. askı sonrası itiraz onayı; 644 sayılı KHK'nın 7. maddesi ve 11/11/2008 tarih ve 27051 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik uyarınca 28/02/2013 tarihinde yapılmıştır.
28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, Plan Paftaları, Plan Hükümleri ve Plan Açıklama Raporunun 3. askı sonrası itiraz onayı, 02/04/2014 tarihinde yapılmıştır.
28/02/2013 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali talebiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan, Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte "Havza"; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, "Bölge"; coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 4. maddesi (ç) bendinde, Çevre düzeni planı açıklama raporu: Çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor, (d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu: Planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7 nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor olarak tanımlanmış, çevre düzeni planının niteliklerinin belirlendiği 5. maddesi (e) bendinde, "planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu" vurgulanmıştır.
Yönetmeliğin "Planlama alanının tespiti" başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistikî bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
1.1- DAVACININ İDDİALARI
Tarım Alanları başlığı altında planın aşağıda belirtilen bölümlerinde, verimli tarım arazilerinde gelişme alanı önerildiği, "Bir avuç toprak üretilemeyen kaynak" anlayışı doğrultusunda korunması gereken, sürdürülebilir yaşamın güvencesi olan tarım arazilerinin yapılaşmaya açılmasının verimli tarım arazilerinin ortadan kalkmasına yol açacağı, planlamanın amacının yerleşimlerin sürdürülebilir bir şekilde gelişmesini sağlamak iken, plan ile tam tersi yönde gelişmesine olanak vermenin şehircilik ve planlama ilkeleri açısından kabul edilemeyeceği iddia edilmektedir.
1.2- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Davacı tarafından planda tarım arazileri üzerinde ayrıldığı ileri sürülen kentsel yerleşme alanlarına yönelik kararların iptal edilmesini gerektirecek bir husus bulunmamakta olup, iddia ve itirazların alt ölçekli planlama çalışmalarında değerlendirilmesi gerektiği, diğer yandan davacı tarafından da değinildiği üzere; üstün kamu yararı çerçevesinde ele alındığında, bütün bir bölgeyi kapsayan, büyük ölçekli, birçok sektörü birden ilgilendiren geniş kapsamlı bir çevre düzeni planının yalnızca koruma kararlarını içermesinin beklenemeyeceği, buna karşın çevre düzeni planlarının; bölge halkının ve ötesinde ülke insanının çalışma, barınma, ulaşım vb. gelişme yönündeki ihtiyaçlarının doğal kaynak değerleri gözetilerek en akılcı biçimde karşılanmasını gerçekleştirmek amacıyla hazırlanmasının söz konusu olduğu, bu amaç doğrultusunda belirlenen koruma ve gelişme ilke ve stratejilerine uygun genel arazi kullanım kararlarının üretilmesinin bakanlıkça hazırlanan çevre düzeni planlarında esas olduğu, davacı tarafından iddia edildiği üzere üstün kamu yararının; doğal kaynakların mutlak surette yalnızca korunmasında değil; ekolojik açıdan hassas alanların korunarak; doğal kaynakların bölgenin ve ülkenin gelişme ihtiyaçlarını da gözeterek sürdürülebilir kalkınmayı gerçekleştirmek üzere akılcı kullanımında en net şekliyle belirdiği, sonuç olarak; davacının dava dilekçesinde yer alan iddiaların geneli itibarıyla dayanaktan yoksun ve üç ili birden ilgilendiren bir çevre düzeni planının iptal edilmesini getirecek nitelikte olmadığı, planların dinamik, güncellenebilir ve düzeltilebilir olduğu gerçeğinden hareketle, planda aksayan ve düzeltilmesi gereken yönlerin olduğu sonucuna varılması durumunda gereğinin yerine getirilmesinin mümkün olabileceği, ancak; planın iptal edilmesi durumunda ise, bütün bir bölgenin genel düzenleyici ve bağlayıcı kararlarının ortadan kaldırılmış olacağı ve böylece denetimsiz, gelişigüzel ve plansız gelişmelere ve yapılaşmalara yol açılmış olacağı gerçeğinin de göz önünde bulundurulması gerektiği savunulmaktadır.
1.3- BİLİRKİŞİ KURULUNUN DEĞERLENDİRMESİ
Bilirkişi raporunda, " Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu çevre düzeni planının yeni gelişme alanları ile ilgili yaklaşımına dair genel bir değerlendirme yapmanın uygun olacağı kanaatini taşımaktadır. Davacının belirttiği özel alanlardaki tartışmalı durumlar; planın, belirli büyüklükteki yerleşmelerin nasıl büyüyecekleri ve bu süreçte makroformlarının nasıl geliştirileceği sorularına yanıt oluşturacak genel yaklaşımına ilişkin sorundan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle Kurulumuz, tek tek her alan özelinde bir değerlendirme yapmak yerine planın genel yaklaşımındaki sorunlara işaret etmenin daha anlamlı olacağı görüşündedir.
1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı; üst ölçekli bir planlama çalışması olup, temel olarak bölgesel ölçekte büyük arazi kullanımları ve koruma alanları ile planlama bölgesindeki kentsel ve kırsal yerleşmeleri kapsar. Bu niteliğine uygun olarak çevre düzeni planının gösterim dili; yer yer kesinlik sunan çizgiler, yer yer ise şematik gösterimleri içerir. Örnek olarak, önemli koruma ve statü alanları ile bölgesel ve ülkesel ölçekteki sektörel yatırımlara ilişkin arazi kullanım kararlarının kesinlik sunan çizgilerde gösterilmesi gerekir. Bunun en temel nedeni, söz konusu kararların alt ölçekli planlamanın konusu olmamasıdır. Öte yandan, kentsel ve kırsal yerleşimlere ilişkin yeni gelişme alanları ile yerel ölçekli kentsel kullanımlara ilişkin kararlarının ise daha şematik bir dille gösterilmesi beklenir. Bunun nedeni, somut yere özel bilginin aktarıldığı ölçeğin alt ölçekli (Nazım İmar Planları ve Uygulama İmar Planları) planlama çalışmaları olmasıdır. Üst ölçekli planlamalarda dile getirilen ayrıntılar ölçeğin gereği olarak göz ardı edilmek durumdadır. 1/100.000 gibi üst ölçekli, özellikle de havza veya bölge ölçeğindeki planlama çalışmalarında yerleşmelerin ne yönde büyüyeceklerinin gösterilmesi anlamlı değildir. Üst ölçekli planlarda yerleşmelerin, yerleşme kademelenmesindeki yerinin, hangi işlevlerde geliştirileceklerinin gösterilmesi yeterli olacaktır.
Şematik gösterimlere konu olan kullanımlar ile bu kullanımların oluşturacakları mekânsal düzenin alt ölçekli planlama çalışmalarına aktarılması, planlar arasındaki kademelenmenin bir gereğidir. Farklı ölçeklerdeki planlar arasındaki bu ilişki; üst ölçekli planların genel fikrinin alt ölçeklere taşınması yanı sıra yeni somut verilerin kullanılması ile üst ölçekli plan kararlarının zenginleştirilmesi ve yere özel/uygun kararların üretilmesi imkânını yaratmaktadır. Bu sürecin dikkatle yürütülmesi ve koruma-kullanma dengesinin her aşamada sağlanması ve yeniden kurulması gerekir.
Şematik dille gösterilen kullanımların, alt ölçekli çalışmalara uygun bir biçimde aktarılabilmeleri ve yere özgü yeni bilgi ve verilerle gözden geçirilip geliştirilebilmeleri için planlardaki şematik gösterimler yeterli değildir. Bu gösterimlere konu kararların dayandığı yerleşme ve yapılaşma ilkeleri, planlama esasları, koruma ve kullanıma ilişkin koşullar ve benzeri hüküm ve stratejilerin plan paftalarında, lejant maddelerinde ve plan uygulama hükümleri arasında yer almaları gerekir. Bu tür açıklayıcı ve alt ölçekteki çalışmaları yönlendirici, ilke, hüküm ve stratejilerin yeterli düzeyde tanımlanmaması durumunda, planda şematik olarak yer aldığı düşünülen kararların belirli bir kesinlik arz ettiği algısı/fikri oluşabilir.
Yerleşmelerin gelişme alanlarının alt ölçekte nasıl planlanacaklarını belirleyen/yönlendiren ilke ve stratejilerin, plandaki gösterimlere eşlik etmemesi durumunda, bu gösterimlerin şematik olduğu ve yeni gelişmenin alacağı biçimin alt ölçekte belirleneceği iddiası havada kalmaktadır. Adıyaman-Şanlıurfa-Dîyarbakır planlama bölgesi, başta verimli tarım toprakları olmak üzere doğal alanlar bakımından oldukça zengindir. Bu bölge için yapılan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının, planlama alanı içinde verimli tarım alanlarının yoğunlaştığı kesimlerdeki kentsel yerleşmelere yönelik özel bir yaklaşım geliştirmesi beklenir. Bu özel yaklaşımın temel hedefi, ilgili yerleşmelerin makroformlarının gelişimi ile yakın çevrelerindeki verimli tarım topraklarının korunması arasında uyum sağlamak olmalıdır. Diğer bir deyişle, verimli tarım alanlarının yoğunlaştığı alt bölgeleri ve bu alt bölgelerdeki yerleşmeleri, kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından koruyacak ilke ve stratejilerin geliştirilmesi 1/100.000 ölçekli bir üst planın temel hedeflerinden birisi olmak zorundadır. Bu stratejilerin başında, planlama bölgesi içinde koruma-kullanma dengesinin sağlanması için "kullanma/yapılaşma" açısından görece daha uygun yerleşmelerin belirlenmesi ve özellikle göç kaynaklı nüfus hareketliliğinin bu yerleşmelere yönlendirilmesini özendirecek önlemlerin alınması gelmektedir. Gıda üretiminin önemli bir gereksinme haline geldiği günümüzde tarımsal toprak gibi önemli bir toplumsal değerin korunmasını sağlamak için nüfus ve kentsel gelişme baskısının yönlendirilmesi amacıyla uygun büyüme odakları belirlenmesi üst ölçekli strateji planlarından beklenen temel işlevlerdendir. Böylelikle, tarımsal potansiyelin yoğunlaştığı alt bölgelerin, nüfus artışı ile bundan kaynaklanan gelişme alanı baskısından kurtarılması ve tarım alanlarının tarımsal amaçlarla kullanılması için gereken olanakların/fırsatların yaratılması sağlanabilir.
Bu bağlamda, üst ölçekli stratejik planlardan beklenen bir diğer strateji de, tarımsal ve ekolojik potansiyelleri yüksek alt bölgelerde bulunan yerleşmelerin gelecekteki büyümelerini denetim altına alacak uygun önlem ve politikaları belirlemektir. Böylelikle, hemen her kentte var olan kentsel yayılma/saçılma eğiliminin yerine, kentlerin yakın çevrelerindeki tarım alanlarının ve doğal değerlerin korunmasına olanak tanıyacak ne tür büyüme biçim ve yaklaşımlarının uygulanabileceği konusunda açılım yapılmış olacaktır. Kentlerin büyüme taleplerinin ne kadarının mevcut kentsel alan içinde yoğunlaşarak ya da kentsel dönüşüm projeleri uygulayarak, ne kadarının uydu kentler ve benzeri uygulamalar ile karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılmalı ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikalar, dava konusu plan gibi üst ölçekli strateji planlarında belirlenmelidir. Oysa dava konusu plan, bu tür bir özel yaklaşım geliştirmemekte, planlama alanındaki yerleşmelerin büyüme dinamiklerini mevcut eğilimler çerçevesinde hesaplanan kestirimlerle ele almaktadır. Her ne kadar, plan araştırma ve açıklama raporlarında tarım topraklarının ve doğal alanların korunacağı gibi hedefler ve ilkeler belirtilmekteyse de, planın yerleşmelerin gelişimine yönelik kararları bu hedeflerini destekler nitelikte değildir. Diğer bir deyişle, -en azından yerleşmelerin gelişme alanlarının planlanması açısından- planın ilke ve hedefleri ile mekânsal planlama kararları açısından uyumsuzluk söz konusudur.örneğin Viranşehir, verimli tarım toprakları ile çevrili bir kentsel yerleşmedir. Dağınık, düşük yoğunluklu ve seyrek dokulu bir yerleşme desenine sahiptir. Planın Viranşehir için öngördüğü gelişme, herhangi bir makroform oluşturma ya da tarım topraklarını koruma kaygısı taşımamaktadır. Plan, kentin hemen her yöne yayılarak büyümesini ve bu büyüme sürecine kentin yerleşik alanının şimdikinin yaklaşık iki katı büyüklüğüne ulaşmasını öngörmektedir. Oysa yoğunluk artışı ve içte büyüme olanaklarının kullanılması yönünde bir ilke ile alt ölçekli planlama çalışmaları yönlendirilebilse, kentin çevresindeki tarım toprakları kaybedilmeden gelecekte ihtiyaç duyulan kentsel kullanım alanları oluşturulabilir. 1/100.000 ölçekli bir planda bu tür öngörüler, somut gelişme alanı öngörüleri şeklinde değil, ilgili yerleşmelerin makroform gelişimine ilişkin plan ilke ve stratejileri olarak yer almalıdır.Harran yerleşmesi için öngörülen kentsel gelişme şeması da benzer bir örnek oluşturmaktadır. GAP'ın merkezinde yer alan Harran kenti, hem son derece önemli arkeolojik ve tarihi bir mirasa ev sahipliği yapmakta hem de verimli tarım topraklarının ortasında yer almaktadır. Bu nitelikleri ile Harran, planlama bölgesi içerisindeki en önemli değerler arasında sayılmalı, koruma-kullanma dengesi ve sürdürülebilirlik ilkesi çerçevesinde özel bir yaklaşımla ele alınmalıdır. Mevcut nüfusu 6000 kişi dolayında olan Harran kenti (ilçe merkezi), düşük yoğunluklu ve seyrek dokulu bir yerleşme desenine sahiptir. EKK-2 yöntemli nüfus projeksiyonuna göre 2040 yılında 11.448 kişi olması hesaplanan Harran kenti için plan, 20.000 kişilik bir nüfus kabulü yapmaktadır. Diğer bir deyişle, Harran kentinin 30 yıl içinde yaklaşık 3,5 kat büyüyeceği kabul edilmektedir. Bu kabulün neye dayandığı, hangi analiz ve araştırma sonucunda bu nüfus büyüklüğüne ulaşıldığı belirsizdir. Nüfus kabulünün bu denli yüksek tutulması sonucunda plan, mevcut yerleşimden daha büyük gelişme alanı öngörüsü yapmaktadır. Viranşehir örneğinde olduğu gibi, bu gelişme öngörüsü de, makroform oluşturma ya da tarım topraklarını koruma kaygısı taşımamaktadır. Plan, kentin özellikle güney yönünde yayılarak büyümesini öngörmektedir.
Özetle, Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu planın, yeni gelişme alanlarının belirlenmesindeki yaklaşımının ciddi sorunlar taşıdığı kanaatindedir. Yeni gelişme alanları belirlenirken kentlerin üst biçiminin (makroformunun) gelişimine ve gelecekte alacağı biçime dair bir kaygı güdülmemiş, yerleşmelerin mevcut eğilimler ve talepler çerçevesinde hemen her yönde yağ lekesi gibi yayılan yeni gelişme alanları ile büyümelerine izin verilmiştir. Yerleşmelerin var olan yerleşik alanlarının ne oranda yapılaşmış olduğu, yoğunlaşma ve dönüşüme yönelik potansiyelleri araştırılmamış, bu yerleşik alanların tümüyle dolu olduğu varsayılmıştır. Bu süreçte ayrıca, onaylı alt ölçek planlarda imara açılan alanların veri alınıp üst ölçek plana aktarıldığı da düşünülmektedir. 1/100.000 ölçekli bir planlama disiplininin olmadığı koşullarda, gelişmeleri kentlerine çekme isteğindeki belediyelerin, gereğinden fazla imarlı alan yaratma çabaları bilinmektedir. Bunun sonucu olarak, ülkemizde çok sayıda küçük belediye çok büyük alanları gelişmeye açmış, bunun sonucu olarak gelişme imkânları olmayan imarlı alanlar stoku ortaya çıkmıştır. 1/100.000 ölçekli bir planlama çalışmasının geçmiş bu yanlışlıkları düzeltmesi ve yerleşmelerin gelişme konularını disiplin altına alması beklenirken, dava konusu planda bu gelişme öngörülerinin 1/100.000 ölçekli plana aynen aktarılması şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ile bağdaşmamaktadır. Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu planın; mevcut eğilimleri plan kararı haline getirerek planlama alanındaki yerleşmelerin daha fazla yayılmasına ve verimli tarım toprakları ile doğal alanların kaybına neden olacak kentsel gelişme sürecinin önünü açan tutumunun planlama ilkeleri ve şehircilik ilkelerine aykırı olduğu görüşündedir." tespitlerine yer verilmiştir.
1.4- DAİREMİZCE YAPILAN DEĞERLENDİRME
Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin "Planın niteliği" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında, "Çevre düzeni planı; a) Kalkınma planları ve varsa bölge planlarını temel alarak rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlayan, b) Kirliliğin oluşmadan önce önlenebilmesi, sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları ve bunu sağlayacak arazi kullanım kararlarını belirleyen, c) Tarihi, kültürel ve doğal çevrenin korunması ve geliştirilmesine yönelik genel hedefleri, ilkeleri, stratejiyi ve politikaları belirleyen, ç) Karar ve hükümleriyle alt ölçekli planları yönlendiren, d) Plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlayan, e) Planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan, f) Planlama sürecinin her aşamasında bir önceki aşamalara geri dönerek değerlendirilmelerin yapılabildiği geri beslemeli sürece sahip olan, g) Karşılaştırılabilir, değerlendirilebilir, sorgulanabilir, geliştirilebilir ve güncellenebilir standart veri tabanına sahip olan, ğ) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada düşünülmesini sağlamak üzere, korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğini taşır." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yerilen mevzuat hükmü uyarınca, plan çerçevesindeki yerleşmeleri, sürdürülebilir kalkınma da göz önünde bulundurularak, çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilke ve stratejilerin geliştirilmesi ile plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğininin sağlanmasının, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının temel hedeflerinden birisi olması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu Çevre Düzeni Planının ... sayılı paftasında Adıyaman'ın güneyinde,
... sayılı paftasında Adıyaman İli, Kahta'da Adıyaman-Diyarbakır yolunun güneyinde,
... sayılı paftasında Şanlıurfa İli, Siverek'te,
... sayılı paftasında Şanlıurfa İli, Viranşehir'te gelişme alanları,
... sayılı paftasında Şanlıurfa ili, Harran'da,
... sayılı paftasında Diyarbakır merkezin güneyinde Dicle Nehri kenarında yerleşimlerin ihtiyacına yönelik olarak dava konusu gelişme alanlarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Çevre Düzeni Planı Açıklama Raporunda (sayfa 2), bölgede, “koruma-kullanma dengesini” sağlayacak genel arazi kullanım kararlarının üretilmesi, planın hedefleri arasında sayılmış, planın genel yaklaşımı olarak, kalkınma sürecinde büyük öneme sahip olan tarım arazilerinin, sulama alanları ve arazi toplulaştırma alanlarının sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla, ilgili Kanun ve Yönetmelikler çerçevesinde değerlendirilmesi ve korunması ilkesi ile sürdürülebilir ekonomik kalkınmada tarım sektörünün bölge için oynadığı tartışmasız rolün devamlılığını sağlayacak, tarım ve tarıma dayalı sanayinin eşgüdüm halinde desteklenmesi başta olmak üzere, istihdam yaratacak tüm kullanım alanlarına yönelik kararların, GAP ve bölge planlarındaki stratejiler ile örtüşmesi ilkesinin benimsendiği belirtilmiştir (syf 7-8).
Açıklama raporu sayfa 4.'de ise, "Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP), Fırat ve Dicle Havzaları ile yukarı Mezopotamya ovalarında yer alan, Adıyaman, Şanlıurfa, Diyarbakır, Gaziantep, Kilis, Mardin, Batman, Siirt ve Şırnak illerini kapsayan; temel hedefi, bölgenin zengin su ve toprak kaynaklarının değerlendirilmesiyle, bölge halkının gelir düzeyi ve hayat standardını yükselterek, bölge ile diğer bölgeler arasındaki gelişmişlik farkını ortadan kaldırmak; kırsal alandaki verimliliği ve istihdam imkanlarını artırarak, sosyal istikrar, ekonomik büyüme gibi milli kalkınma hedeflerine katkıda bulunmak olan, çok sektörlü, entegre ve sürdürülebilir kalkınma anlayışı ile kurgulanan bölgesel bir kalkınma projesidir.
GAP Bölgesi alanı, ülke genelinde ekonomik olarak sulanabilir alanların %20’sini, Planlama Bölgesi’nin de içinde bulunduğu Fırat-Dicle Havzası ile birlikte Türkiye’nin toplam su potansiyelinin %28’ini oluşturmaktadır. Planlama Bölgesi’ni oluşturan üç il, dokuz ilden oluşan GAP Bölgesi’nin, alansal olarak yaklaşık %55’i; nüfus olarak ise yaklaşık %50’si olmak üzere, önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Planlama Bölgesi’nin, GAP kapsamındaki stratejik önemi ise, GAP’a endeksli yaşanan gelişme eğilimleri olmuştur.
Adıyaman, Şanlıurfa ve Diyarbakır, ekonomik ve mekansal gelişimleri ve etkileşimleri, GAP’ın başladığı 1989 yılından itibaren, GAP Bölgesi için belirlenen temel vizyon, “tarıma dayalı ihracat üssü” çerçevesinde şekillenmiş örnek illerdir. Bilindiği gibi, GAP’ın lokomotifi “tarım”, motor gücü ise, “sulama” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımlamalar ve GAP’ın günümüzdeki gerçekleşme düzeyi dikkate alındığında, Planlama Bölgesi’nde, Atatürk Barajı’nın yer aldığı iki ilden biri olan ve ilk büyük arazi toplulaştırmalarının yapıldığı Harran ile Ceylanpınar Ovaları’na sahip olan Şanlıurfa ili, “GAP’ın can damarı” durumuna gelmiştir." açıklamalarına yer verilmiştir.
Bilirkişi raporunda yer verilen yukarıdaki tespitler, dava konusu planın açıklama raporundaki belirlemeler göz önünde bulundurulduğunda, gelişme alanı belirlenen söz konusu bölgelerin, verimli tarım arazileri olduğu görülmektedir. Zira davalı idare tarafından da bu arazilerin tamamına yakınının 3083 sayılı Kanun kapsamında sulu tarım yapılan alanlardan oluştuğu şeklinde açıklama yapılmıştır.
Dava konusu planda, bir yerleşim için tarım sektörünün, öncül sektör olarak öngörülmesi ve alanda tarım arazilerinin bulunması, bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi anlamına gelmediği kabul edilebilir ise de çevre düzeni planlarının yukarıda yer verilen niteliği göz önünde bulundurulduğunda ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiği açıktır.
Bu doğrultuda, tüm kullanım alanlarına yönelik kararların, GAP'ın stratejileri ile örtüşmesi ilkesinin benimsendiği dava konusu Çevre Düzeni Planı ile, bu strateji kapsamında verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgelerde, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediği anlaşılmaktadır.
Davalı idarece, onaylı imar planları gözönünde bulundurularak kentsel gelişme alanlarının ayrıldığı belirtilmiş ise de alt ölçekli imar planlarının doğrudan üst ölçekli plana aktarılması "planların kademeli birlikteliği ilkesi"ne aykırılık oluşturacağı gibi dava konusu planın açıklama raporu sayfa 23'de bazı alt ölçekli 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planlarının geçerliliğini yitirdiği, dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının onayı ile tüm çevre düzeni planlarının yürürlükten kaldırılmış olacağı, bu plan koşulları doğrultusunda yeni plan çalışmalarının yapılması ve planların güncellenmesi gerektiği belirtildiğinden davalı idarenin bu savunmasına itibar edilebilmesi mümkün görülmemiştir.
Diğer taraftan, davalı idarece, Şanlıurfa İlinin göç alması nedeniyle kentsel gelişim alanlarına ihtiyaç duyulduğu belirtilmekte ise de dava konusu planın açıklama raporunun incelenmesinden uyuşmazlık konusu kentsel gelişme alanların öngörüldüğü il ve ilçeler için belirlenen nüfus kabullerinin, bu hususu yansıtmadığı, kararda belirtilen göç olgusunun da planın nüfus kabulleri veyahut açıklama raporundaki tespitler ile desteklenmediği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, davalı idare tarafından, Adıyaman ilinde getirilen kentsel gelişme alanlarının alanda bulunan sanayi alanları, küçük sanayi alanları ve üniversite alanları kullanımı nedeniyle gelişme alanlarına ihtiyaç duyulduğu, alanda alt ölçekli planların ve parselasyonların yapıldığı savunması ileri sürülmüş ise de yukarıda ayrıntılarıyla belirtildiği üzere, bu hususa yönelik açıklama raporunda herhangi bir açıklama ya da tespite yer verilmemiş olup bu haliyle dava konusu planın öngörüsüne uygun bir kullanım kararı getirildiğinden söz edilebilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken, dava konusu Çevre Düzeni Planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan yukarıda yer verilen gelişme alanı kararlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı (İtiraz-19) yönünden İPTALİNE,
2. Davanın sonuç olarak kısmen ret, kısmen iptal, kısmen karar verilmesine yer olmadığı kararı ile sonuçlanması, İdari Dava Daireleri Kurulu kararıyla bozulan Dairemizin 19/12/2019 tarih ve E:2013/6171, K:2019/14724 sayılı, davanın kısmen reddi, kısmen dava konusu işlemin iptali, kısmen karar verilmesine yer olmadığı yolunda verilen kararında yargılama giderleri hakkında hüküm kurulması ve yeni verilen kararın sonucu değiştirmemesi nedeniyle bu konuda (davacı lehine hükmedilen vekalet ücreti de dahil olmak üzere) yeniden hüküm kurulmamasına,
3. Davacının temyiz aşamasında yatırdığı harç ile posta gideri miktarı olan ...-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalının temyiz aşamasında yatırdığı ...-TL posta giderinin üzerinde bırakılmasına
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/10/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.