T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/9933
Karar No : 2021/4818
DAVACI : …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : 1. Hukuk Müşaviri Yrd. …
DAVANIN KONUSU : 03/03/2014 günlü, 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu'nun 4. maddesinde yer alan “hizmet bölümü” ibaresinin “branş”a karşılık geldiği, emniyet teşkilatının "merkez" ve "taşra" teşkilat birimlerinden oluştuğu, birimlerin kurulmasında günün değişen, gelişen koşul ve ihtiyaçları ile güvenlik hizmetinin gereklerinin dikkate alındığı, branşların da birimler esas alınarak belirlendiği,
Branş oluşturmada temel alınan kıstasın, Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinin 5/1. maddesinde belirtildiği şekilde “özel yetenek, teknik bilgi ve beceri ile mevzuat bilgisi gerektiren” bir hizmetin söz konusu olması, aynı zamanda, branşlaşmanın belli bir uzmanlığı veya uzmanlaşmayı ifade ettiğinden, bir personelin branşa aktarılması için Yönetmeliğin 7. maddesinde yer verilen esaslara göre o branşın gerektirdiği eğitimleri alması ve 9. maddesinde düzenlenen diğer şartları taşıması gerektiği,
Branşın mahiyeti ve niteliği gereği “özel yetenek, teknik bilgi ve beceri” gerektirmesi nedeniyle, dava konusu düzenleme ile yapılan değişikliğin kamu yararı ve hizmet gerekleriyle bağdaşmadığı,
Dava konusu edilen düzenleme ile yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin 8. maddesi hükmünün, branşlı personelin, kural olarak branşıyla ilgili birimde çalıştırılması zorunluluğunu getirdiği ve hangi hallerde branşıyla ilgili olmayan başka bir birimde çalışabileceğini açık şekilde düzenlediği, bu hükmün yürürlükten kaldırılması ile, bir birimden diğer birime aktarma veya görevlendirmelerin, her il veya birimde farklı uygulamalara yol açacak biçimde tamamen üst makamların takdirine bırakılmış olduğu, branşlaşmanın anlamsız hale geldiği,
Branşlı birimlerde görevli personelin güvencesiz ve korumasız şekilde keyfi uygulamalarla başka birimlerde görevlendirilmesine imkan sağlandığı,
Davaya konu Yönetmelik değişikliğinin, üst normlara ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda düzenlenen “kariyer” ve “liyakat” ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Davaya konu Yönetmeliğin,
1. maddesi hükmü yönünden; Yönetmeliğin 4. maddesinin (ç) bendindeki “Branş” tanımında yer verilen ve personelin “özel yetenek, teknik bilgi ve beceri” durumlarını ölçebilecek nitelikte bilimsel geçerliliği kanıtlanmış, somut bir ölçeğin bulunmaması nedeniyle, yapılan değişiklik ile bu ibarelerin kaldırılarak, kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda “branş”ın yeniden tanımlandığı,
2. maddesi hükmü yönünden; dava konusu düzenleme ile yürürlükten kaldırılan 8. madde hükmü gereğince branşlı personelin branşı içerisinde istihdam edilmesinin, üst hukuk normlarına aykırılık teşkil ettiği, örneğin, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 11/ç maddesinde valilerin emri altındaki kolluk kuvvetlerinin il içerisinde yer değiştirmelerine yetkili kılındığı, yine 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu'nun 96. maddesinde de, Emniyet Genel Müdürlüğüne emniyet teşkilatı içerisindeki görevli memurların yerini değiştirme yetkisi tanındığı, kanunlarla verilen bir yetkinin yönetmelikle kısıtlanamayacağının açık olduğu,
Dava konusu düzenlemelerde, üst hukuk normlarına herhangi bir aykırılığın söz konusu olmadığı, bu nedenle yasal dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleme üst hukuk normlarına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olduğundan, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 3. sınıf emniyet müdürü olan davacı tarafından, 03.03.2014 tarihli ve 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istenilmektedir.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun "Bakanlığın düzenleme görev ve yetkisi" başlığını taşıyan 33. maddesinde de, "Bakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri; tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanununun 4. maddesinde; "Polis, silahlı icra ve inzibat kuvveti olup üniformalı ve sivil olmak üzere iki kısımdır. Emniyet Teşkilatında, fiili polis hizmetleri dışında kalan yazı, hesap, levazım, telli veya telsiz haberleşme, kriminal laboratuvar, trafik fenni muayene, kayıt, tescil ve benzeri hizmetler, emniyet hizmetleri sınıfı mensupları tarafından ifa olunur. Her hizmet bölümü için gerekli görev ve çalışma şartları ile bir hizmet bölümünden diğerine aktarılmada gözönünde bulundurulacak esaslar ve sağlık şartları, İçişleri Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirtilir. " hükmüne yer verilmiştir.
Anılan yasal düzenlemeye dayanılarak emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının branşlaşma işlemlerini hizmetin gereklerine uygun, dengeli ve objektif kurallara bağlamak; branşlaşma işlemlerinin ne şekilde ve nasıl yapılacağına dair esasları tespit etmek ve yürütülmesini sağlamak amacıyla hazırlanan Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliği, 25/08/2011 tarih ve 28036 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Dava konusu 03/03/2014 tarihli ve 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile; Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (ç) bendinde, "Branş"ın; Emniyet Teşkilatındaki görevlerin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan özel, yetenek, teknik bilgi ve beceri gerektiren özel hizmet alanlarını ifade eder şeklindeki düzenleme "Branş: Emniyet Teşkilatındaki görevlerin yerine getirilmesi amacıyla oluşturulan özel hizmet alanlarını ifade eder." şeklinde değiştirilmiş, Yönetmeliğin 2. maddesi ile de; esas Yönetmeliğin "Görevlendirme" başlıklı 8. maddesinde yer alan "Branşlı personel kural olarak branşıyla ilgili görevde istihdam edilir. Ancak; branşta ihtiyaç fazlası istihdamın ortaya çıkması, diğer hizmet alanlarında personel ihtiyacı bulunması, personel hakkında branştan çıkarma ile sonuçlanacak bir işlemin başlatılması hallerinde branş konusu hizmette aksamaya yol açmamak ve branşlı personelin can güvenliğini tehlikeye düşürmemek şartıyla branşlı personel başka hizmetlerde istihdam edilebilir. Bu işlem gerekçeli olarak branşın bağlı bulunduğu daire başkanlığına bildirilir." kuralı yürürlükten kaldırılmıştır.
Kamu idarelerinin kendi faaliyet alanlarında üstlenmiş oldukları görevleri belirlenen nitelikte ve istenilen seviyede yerine getirebilmeleri için, üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak koşuluyla her türlü personel planlamasını ve değişikliğini yapabilecekleri ve yine aynı koşullar içerisinde kalmak şartıyla da, hizmette meydana gelen değişiklik veya personel ihtiyaçlarındaki gereksinimlerinin karşılanması için mevcut yönetmelikler üzerinde değişikliğe gidebilecekleri açık olmakla birlikte, yapılacak değişikliklerde aynı zamanda hizmet gerekleri ile kamu yararının da gözetilmesi gerekmektedir.
Davaya konu Yönetmelik incelendiğinde, üstlenilen kamu hizmetinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi bakımından branşlaşmaya önem verildiği, Emniyet Hizmetleri Sınıfına mensup personelin istihdamında branşlaşmanın esas alındığı, özel yetenek, teknik bilgi ve beceri ile mevzuat bilgisi gerektiren yeni bir branşın oluşturulması, branşa ilişkin kurslar düzenlenmesi ve sonrasında sertifika verilmesi, branşa aktarma aşamasında sınav yapılması ve branşla ilgili kursta başarı koşuluna ilişkin kurallara yer verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda branşla ilgili diğer kurallarla birlikte emniyet hizmetleri sınıfındaki branşlı personelin kamu hizmetini en etkin ve verimli olarak yerine getireceği yerin, kendi branşındaki hizmet birimi olduğu dikkate alındığında, "branş" tanımında yer alan ve bu kavrama özgü nitelikleri belirten "özel yetenek, teknik bilgi ve beceri gerektiren" ibarelerinin branş tanımından çıkartılmasını haklı kılan hukuken kabul edilebilir bir gerekçe davalı idarece ortaya konulamadığından, Yönetmeliğin 1. maddesindeki düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Davanın Yönetmeliğin 2. maddesindeki düzenlemeye ilişkin kısmına yönelik isteme gelince;
Davaya konu Yönetmelik maddesi ile yürürlükten kaldırılan maddede, branşlı personelin başka hizmet alanlarında istihdamının hangi durumlarda ne şekilde yapılacağına ilişkin kurallara yer verilerek görevlendirmelerin çerçevesinin çizildiği, bu düzenlemelerin insan kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlayacağı ve başka hizmet alanlarında istihdam edilmede keyfiliği önleyeceği gibi idarenin tasarruf yetkisini de ortadan kaldırmadığından, bu düzenlemeleri içeren maddeyi yürürlükten kaldıran iptali istenilen maddede hukuka ve hizmet gereklerine uyarlık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle davaya konu Yönetmelik değişikliğinin 1. ve 2. maddelerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesi'nce; Danıştay Beşinci Dairesi tarafından, Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının "Ortak Hükümler" kısmının 6. fıkrasına istinaden ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
03/03/2014 tarihli ve 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren dava konusu Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile; 25/08/2011 günlü, 28036 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan, "Branş: Emniyet Teşkilatındaki görevlerin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan özel, yetenek, teknik bilgi ve beceri gerektiren özel hizmet alanlarını ifade eder." şeklindeki düzenlemenin, "Branş: Emniyet Teşkilatındaki görevlerin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan özel hizmet alanlarını ifade eder." şeklinde değiştirilmesi; 2. maddesi ile de; Yönetmeliğin "Görevlendirme" başlıklı 8. maddesinde yer verilen "Branşlı personel, kural olarak branşıyla ilgili görevde istihdam edilir. Ancak; branşta ihtiyaç fazlası istihdamın ortaya çıkması, diğer hizmet alanlarında personel ihtiyacı bulunması, personel hakkında branştan çıkarma ile sonuçlanacak bir işlemin başlatılması hallerinde branş konusu hizmette aksamaya yol açmamak ve branşlı personelin can güvenliğini tehlikeye düşürmemek şartıyla, branşlı personel başka hizmetlerde istihdam edilebilir. Bu işlem gerekçeli olarak branşın bağlı bulunduğu daire başkanlığına bildirilir." hükmünün yürürlükten kaldırılması üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
Dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle; Anayasa’nın 124. maddesinde, (Mülga) Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır.
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Bakanlığın düzenleme görev ve yetkisi" başlığını taşıyan 33. maddesinde, "Bakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri; tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 4. maddesinde; "Polis, silahlı icra ve inzibat kuvveti olup üniformalı ve sivil olmak üzere iki kısımdır. Emniyet Teşkilatında, fiili polis hizmetleri dışında kalan yazı, hesap, levazım, telli veya telsiz haberleşme, kriminal laboratuvar, trafik fenni muayene, kayıt, tescil ve benzeri hizmetler, emniyet hizmetleri sınıfı mensupları tarafından ifa olunur. Her hizmet bölümü için gerekli görev ve çalışma şartları ile bir hizmet bölümünden diğerine aktarılmada gözönünde bulundurulacak esaslar ve sağlık şartları, İçişleri Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirtilir. " hükmü yer almaktadır.
Yönetmeliklerin, Anayasa, yasa ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi ve öngörülen biçim ve yetki koşullarına uyularak çıkarılması dışında, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı açıktır.
Dava Konusu Yönetmelik'in İncelenmesi :
03/03/2014 günlü, 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesi ile, Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinin 4. maddesinde düzenlenen "Branş" tanımında yer alan "özel yetenek, teknik bilgi ve beceri gerektiren" ibareleri kaldırılarak, "Branş: Emniyet Teşkilatındaki görevlerin yerine getirilmesi amacıyla oluşturulan özel hizmet alanlarını ifade eder." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Fransızca "branche" kelimesinden alıntı olan ve sözlük anlamıyla "dal, kol, meslek dalı" anlamına gelen "branş" kavramının, yukarıda aktarılan ve üst norm olarak anılan mevzuat hükümlerinde bir tanımının yapılmamış olduğu, diğer taraftan; "branş"ın mutlaka "özel yetenek, teknik bilgi veya beceri gerektiren" bir kavram olmadığı, belirli bir zaman dilimini kapsayan kurs, eğitim, sınav vb. süreçlerin sonucunda edinildiği hususları dikkate alındığında, dava konusu düzenleme ile, "özel yetenek, teknik bilgi ve beceri gerektiren" ibarelerinin kaldırılmasıyla, emniyet teşkilatı bünyesinde ihtiyaç duyulan / duyulacak olan branşların oluşturulması noktasında, davalı idareye daha geniş bir hareket alanı, takdir hakkı tanındığı anlaşılmaktadır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı da idare hukukunun en temel ilkelerindendir. Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında takdir yetkisine sahip olduğu açıktır.
Kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla yükümlü olan idareler, değişen koşullara ve oluşan hizmet ihtiyacına göre normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler.
Bu durumda, "branş" tanımında yer alan "özel yetenek, teknik bilgi ve beceri gerektiren" ibaresini kaldırmak suretiyle, bahse konu durumların objektif ve somut olarak ölçülmesinde uygulamada ortaya çıkabilecek olumsuzlukları gidermeyi amaçlayan dava konusu olan düzenlemede, kamu yararına, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
03/03/2014 günlü, 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesi ile, Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinin "Görevlendirme" başlıklı 8. maddesi hükmü yürürlükten kaldırılmıştır.
Kamu idarelerinin kendi faaliyet alanlarında üstlenmiş oldukları görevleri belirlenen nitelikte ve istenilen seviyede yerine getirebilmeleri için, üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak koşuluyla her türlü personel planlamasını ve değişikliğini yapabilecekleri ve yine aynı koşullar içerisinde kalmak şartıyla da, hizmette meydana gelen değişiklik ve/veya personel ihtiyaçlarındaki gereksinimlerinin karşılanması amacıyla, mevcut yönetmelikler üzerinde değişikliğe gidebilecekleri açıktır. Yönetmeliklerin Anayasa, yasa, tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi ve öngörülen şekil şartına uyularak çıkarılması dışında, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmamaktadır.
Kamu düzeninin tesisi bakımından hayati öneme sahip bir kamu hizmeti olan emniyet hizmetlerinin öngörülen seviyede ve aksamadan yürütülmesi görevini üstlenen davalı idarenin, emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının gördükleri hizmetin önemi ve kendine özgü özelliği dikkate alınarak hizmetin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi amacıyla, personelini uygun gördüğü yerde istihdam etmek konusunda genel yetkiye sahip olduğunun açık olduğu, dava konusu düzenlemenin de esasen, "emniyet hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi noktasında personelin idarenin uygun gördüğü birimde istihdam edilebilmesi" amacına yönelik olduğu, diğer taraftan; yürürlükten kaldırılan yönetmelik hükmünde yer alan "personel hakkında branştan çıkarma ile sonuçlanacak bir işlem başlatılması" ibaresinin de, soyut nitelikli, yeterince açık olmayan ve uygulamada hatalı işlemlere yol açabilecek nitelikte olduğu, kaldı ki, idarece bireysel olarak tesis edilen/edilecek branş değişikliği veya branştan çıkarma işlemlerine karşı her zaman idari yargı yolunun açık olduğu hususları bir bütün olarak dikkate alındığında, branş dışında görevlendirmenin koşullarını belirleyen yönetmelik maddesinin yürürlükten kaldırılmasına yönelik düzenlemede, hukuka ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 03/03/2014 günlü, 28930 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Branş Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. ve 2. maddelerinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin davacıya iadesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, davalı idarece yatırılan ve kullanılmayan … TL posta ücretinin davalı idareye iadesine,
3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 09/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.