Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2022/101 E. , 2022/7744 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/101
Karar No : 2022/7744
TEMYİZ EDENLER: I-(DAVALI) … Bakanlığı/…
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
II-(DAVALI YANINDA MÜDAHİL) … Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Belediye Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul ili, Ataşehir ilçesi, …Mahallesi, … ada, … parsel ve … ada, … parsel arasında kalan … ada … parsel sayılı tescil dışı taşınmaza ilişkin 28.11.2019 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; uyuşmazlık konusu taşınmazın daha önceki imar planlarında "yeşil alan ve yol alanı" olan fonksiyonunun, dava konusu imar planlarında "sosyal tesis alanı" olarak belirlendiği, yeşil alan fonksiyonunun kaldırılmasına rağmen, hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alan ayrılmadan tesis edildiği anlaşılan dava konusu planların şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına uygun bulunmadığı sonucuna ulaşılarak iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :
Davalı … Bakanlığı tarafından; sosyal tesis alanı plan kararının nüfus ve trafik yoğunluğunu arttırıcı bir kullanım olmadığı, dava konusu imar planları ile mevcutta bulunan kızılay ilkyardım merkezinin entegrasyonunun sağlandığı, mevcutta bulunan kamu yapısının maddi yük getirmeden kullanımının devam ettirilmesinin amaçlandığı bu nedenle dava konusu işlemde kamu yararı bulunduğu ileri sürülmektedir.
Davalı yanında müdahil … Başkanlığı tarafından; Uyuşmazlık konusu taşınmazın 2009 tarihinden bu yana kendilerine tahsisli bulunduğu, bu nedenle mevcut durum gözetilmeksizin verilen mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 29/10/2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresi "Çevre, Şehircilik ve İklim değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : 23.07.1990 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında "yeşil alan ve yol" alanında kalan İstanbul ili, Ataşehir ilçesi, … Mahallesi, …ada, … parsel ve … ada, … parsel arasında kalan … ada … parsel sayılı tescil dışı taşınmaz 21.4.2017 tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında kamu hizmet alanı(kızılay) olarak planlanmış, anılan imar planının iptali istemiyle ... tarafından açılan davada; kızılay hizmet binasının sosyal alt yapı niteliğinde olmadığı bu nedenle imar planı ile sosyal alt yapı alanı kaldırılmasına karşın bu tesisin hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alan ayrılmadığı gerekçesiyle iptali yolunda verilen … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile reddine karar verilmiş, anılan karar Danıştay Altıncı Dairesinin 10.11.2021 tarih ve E:2019/1689 K:2021/12322 sayılı kararı ile onanmıştır.
Anılan iptal kararı üzerine, alanın mevcutta kamusal faaliyetleri yürüten kızılay tarafından kullanılması ve tescil dışı alan olması sebebiyle kamuya maddi yük getirmesinin önlenmesi amacıyla İmar Kanunun 9. maddesi uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 28.11.2019 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları ile söz konusu alan "sosyal tesis alanı" olarak planlanmış, anılan imar planlarının iptali istemiyle de bakılan davanın açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan şeklinde 3194 sayılı İmar Kanununun 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmüne yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 18. maddesinde, belediyenin imar planlarını görüşmek ve onaylamak, belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun "Büyükşehir, İlçe ve İlk Kademe Belediyelerinin Görev ve Sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin , 1 fıkrasının (b) bendinde; çevre düzeni plânına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plâna uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar plânlarını, bu plânlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah plânlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemek; nazım imar plânının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar plânlarını ve parselasyon plânlarını yapmayan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin uygulama imar plânlarını ve parselasyon plânlarını yapmak veya yaptırmak, (c) bendinde; kanunlarla büyükşehir belediyesine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği proje, yapım, bakım ve onarım işleriyle ilgili her ölçekteki imar plânlarını, parselasyon plânlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak, 20.7.1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmak, (f) bendinde; Büyükşehir ulaşım ana planını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak ve koordinasyonu sağlamak.., (g) bendinde; büyükşehir belediyesinin yetki alanındaki mahalleleri ilçe merkezine bağlayan yollar, meydan, bulvar, cadde ve ana yolları yapmak, yaptırmak.., büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmaktadır.
3194 sayılı İmar Kanununu " İmar planlarında Bakanlığın yetkisi" başlıklı 9. Maddesinin birinci fıkrasında, "Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ve enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin, umumi hayata müessir afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla yapılması gereken planların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya hayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir.", üçüncü fıkrasında, "Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmi bina ve tesisler için imar planlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kanalı ile ilgili belediyeye talimat verebilir veya gerekirse imar planının resmi bina ve tesislerle ilgili kısmını re'sen yapar ve onaylar.", dördüncü fıkrasında "Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar planlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halleder, gerektiğinde re'sen onaylar." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan ve 10/7/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde," Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak.", (g) bendinde, "Cumhurbaşkanınca belirlenen proje kapsamı içerisinde kalmak kaydıyla kamuya ait tescilli araziler ile tescil dışı araziler ve muvafakatleri alınmak koşuluyla özel kişi veya kuruluşlara ait arazilerin yeniden fonksiyon kazandırılıp geliştirilmesine yönelik olarak her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı, kamulaştırma, arazi ve arsa düzenlemesi yapmak, yaptırmak ve onaylamak", (h) bendinde, "İdarelerin ihtilafı halinde, genel imar düzeni ve uyumunu sağlamak üzere, her türlü etüt, harita ve imar planı, plan değişikliği, plan revizyonu, parselasyon planı hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasında koordinasyon sağlamak, ihtilafları gidermek, gerektiğinde ihtilaf konusu işi resen yapmak, yaptırmak ve onaylamak ", (j) bendinde, "Kıyı ve dolgu alanları ile bu alanların fonksiyonel ve fiziksel olarak devamı niteliğindeki geri sahalarına ilişkin her tür ve ölçekteki etüt, harita ve planları yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak ve bunların uygulanmasını sağlamak,", (k) bendinde, "Cumhurbaşkanınca yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılacak her türlü yapı, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun hükümleri çerçevesinde yapılacak binalar, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesisleri ile ilgili altyapı, üstyapı ve iletim hatları, yanıcı, parlayıcı ve patlayıcı madde üretim tesisleri ve depoları, akaryakıt ve sıvılaştırılmış petrol gazı istasyonları gibi alanlar ile ilgili her tür ve ölçekteki planların yapılmasına ilişkin esasları belirlemek, bunlara ilişkin her tür ve ölçekteki harita, etüt, plan ve parselasyon planlarını gerektiğinde yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak. Planlamaya ilişkin iş ve işlemlerde, bakanlıklar, mahalli idareler ve meslek kuruluşları arasında koordinasyonu sağlamak, planlama sürecinin iyileştirilmesini ve geliştirilmesini temin etmek," Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarenin kanuniliğini düzenleyen Anayasa hükmü gereğince yetki kamu düzeninden olduğundan, kamu hukukunda bir yetkinin ancak kanunla kendisine verilen makam tarafından kullanılması esastır.
Yukarıdaki bölümde detaylarına yer verilen yasal düzenlemeler uyarınca, büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde 1/5.000 ila 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planlarını yapma, yaptırma, onaylama yetkisi büyükşehir belediyelerine, bu doğrultuda 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını yapma, yaptırma, onaylama yetkisi ilgili ilçe belediyelerine ait olup bu genel yetki kuralının istinası olarak, 3194 sayılı Kanunun 9. maddesinde, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ilgili maddelerinde ve bir kısım özel kanunlarda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına nazım ve uygulama imar planlarını yapma, yaptırma ve onaylama yetkisi verilmiştir.
Olay özelinde irdeleme yapıldığında uyuşmazlık konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı 2 numaralı plan notunda; "Plan onama sınırı içerisindeki alan sosyal tesis alanı olup, bu alanda sosyal yaşamın niteliğini ve düzeyini arttırmak amacı ile toplumun faydalanacağı kreş, kurs, yurt, çocuk yuvası,yetiştirme yurdu, yaşlı ve engelli bakımevi, rehabilitasyon merkezi,şefkat evleri gibi fonksiyonlar yer alabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu planların, uyuşmazlık konusu taşınmazın mevcutta kamusal faaliyetleri yürüten kızılay tarafından kullanılması ve tescil dışı alan olması sebebiyle kamuya maddi yük getirmesinin önlenmesi amacıyla Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapıldığı anlaşılmaktadır.
Anılan Kanunun 9. maddesinin hangi fıkrası kapsamında dava konusu işlemin tesis edildiği belirtilmemiş ise de, plan değişikliği tekliflerinin ilgili belediye başkanlıklarına başvurulmadan, doğrudan Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından 3194 sayılı Kanunun 9. maddesi dayanak gösterilerek onaylandığı görülmektedir.
Plan tekliflerinin Bakanlığın önüne gelme şekline bakıldığında, iki belediye arasında ortaya çıkan ihtilafın giderilmesi amacıyla 9. maddenin 4. fıkrası kapsamında olmadığı, aynı şekilde taşınmazın tescil dışı alan ve taşınmaza getirilen işlevin türü göz önünde bulundurulduğunda 3194 sayılı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrasında sayılan istisnalar kapsamında da olmadığı açıktır.
Aynı şekilde, uyuşmazlık konusu taşınmazın Cumhurbaşkanınca yetkilendirilen alanlar veya özel proje alanı içerisinde yer almadığı, bir kamu yatırımının gerçekleştirilmesi amacıyla veya yetkili belediyeler arasında çıkan ihtilafı gidermek üzere planlama yapılmadığı göz önünde bulundurulduğunda, Bakanlığın plan yapma yetkisine ilişkin 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin yukarıdaki bölümde detaylarına yer verilen maddelerinde öngörülen koşulların da oluşmadığı görülmektedir.
Genel yetki kuralı gereğince dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği teklifinin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin ise Ataşehir Belediye Başkanlığına sunulması gerektiğinden, bu noktada Bakanlığın plan yapma yetkisinden söz edilebilmesi için ya plan değişikliği tekliflerinin yetkili belediyelerce 3 ay içerisinde onaylanmaması ve ilgililerin talebi doğrultusunda Valilik kanalı ile Bakanlığa iletilmesi ya da 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği yönünden Ataşehir Belediye Başkanlığı ile İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı arasında ihtilaf oluşması ve bu ihtilafın giderilmesi için 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin Bakanlığa iletilmesi gerekmektedir. Belirtilen ilk ihtimalde her iki plan türü yönünden, ikinci ihtimalde ise sadece 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile sınırlı şekilde Bakanlığın plan yapma yetkisinden söz edilmesi mümkündür.
Bu durumda, uyuşmazlıkta, dava konusu imar planı değişikliklerinin, 3194 sayılı İmar Kanununun 9. maddesi ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ilgili maddeleri uyarınca öngörülen konu ve tesislere ilişkin olmaması karşısında, dava konusu planlarda yetki yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu itibarla, yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesi ile iptaline karar verilmesi gerekirken dava konusu işleminin esası incelenmek suretiyle iptaline dair verilen karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibariyle isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı ve davalı yanında müdahilin temyiz isteminin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine, 19/09/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.