Danıştay 2022/1277 Esas 2023/4861 Karar

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/1277
Karar No : 2023/4861
DAVACILAR:
1. … Danışmanlık Enerji A.Ş.
2. … Enerji Sanayi Ticaret Ltd. Şti.
3. … Danışmanlık Enerji A.Ş.
4. … Enerji
5. … Enerji
6. … Güneş Enerji Sanayi Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ: Av. …
DAVALI: … Kurumu
VEKİLİ: Av. …
DAVANIN KONUSU:
31/12/2021 tarih ve 31706 6. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 30/12/2021 tarihli, 10699 ve 10700 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI:
31/12/2017 tarihinden önce geçici kabulü yapılan lisanssız elektrik üretim tesislerine 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunda öngörülen süre boyunca %75 indirimli dağıtım bedeli uygulanacağı karar altına alınmış iken, bu indirim oranının kaldırılmasıyla kazanılmış haklarının ihlâl edildiği, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarında dağıtım bedeli üzerinden uygulanacak indirim oranına ilişkin sürenin belirlendiği, indirim hakkından mahrum bırakılmanın hukuk güvenliği ilkesini ihlâl ettiği, davalı idarenin 10 yıl boyunca dağıtım bedeli indiriminin uygulanacağına yönelik bir beklenti oluşturduğu, bu haklı beklentinin hukuken korunması gerektiği, herhangi bir geçiş hükmü öngörülmeksizin düzenleme yapıldığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI:
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, 01/01/2017 tarihine kadar olan tarife düzenlemelerinde dağıtım sistemine bağlı üreticiler için lisanslı veya lisanssız ayrımına gidilmediği, ancak 2016 yılının sonunda 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamına giren tesislerin kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırlarını aştığının görüldüğü, bu nedenle söz konusu üreticiler için dağıtım bedelinin 2017 yılından itibaren farklı seviyede uygulanmasına karar verildiği, 2021 yılının sonuna kadar devam eden süreçte, lisanssız üreticileri, lisanslı üreticilerden ayıran farklılıklar ve bu farklılıkların dağıtım sistemi üzerindeki etkilerinin takip edildiği, lisanssız üreticilerin, lisanslı üreticilerden farklı olarak dağıtım şebekesinde neden oldukları durumlar ve kendileri tarafından karşılanmayan etkiler göz önünde bulundurularak tüm lisanssız üreticiler için kendi aralarında herhangi bir ayrıma mahal vermeyecek şekilde dağıtım bedeli farklılaştırılmasına gidildiği, 7257 sayılı Kanun değişikliğiyle birlikte, bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin de lisanssız olarak kurulmalarına imkân tanındığı, yeni kurulacak bu tesisler için uygulanacak dağıtım tarifesinin belirlenmesine ihtiyaç duyulduğu, tarife belirleme çalışmaları kapsamında söz konusu tesisler ile hâlihazırda faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin de piyasadaki durumu, 2017 yılından bu yana lisanssız üretim kapasitesi ve toplam üretim miktarı ile ihtiyaç fazlası üretim miktarındaki gelişimin dikkate alındığı, tüm lisanssız üretim tesislerinin bir kullanıcı grubunda yer alması gerektiğinin değerlendirildiği, bu tesislerin iletim sistemine veya dağıtım sistemine bağlı olmaları ve aynı zamanda tüketim tesisleri ile aynı veya tüketim tesislerinden farklı ölçüm noktalarında kurulu olmaları durumuna göre tarifelerin belirlendiği, esasen bir tüketim tesisinin ihtiyacını karşılamak üzere kurulan, temel olarak tüketimleri için üretim yapan tüketici niteliğinde olan, ancak kendisine tanınan muafiyet sınırını ölçüsüzce aşan bir şekilde ve kurulum amacından uzak bir biçimde faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin niteliklerine uygun şekilde bir dağıtım tarife metodolojisinin geliştirildiği, dava konusu düzenleme çerçevesinde lisanssız üretim tesisleri için de bir artış yapılmasının piyasa şartlarına göre takdir edildiği ve piyasada belli taraflar arasında menfaat dengesinin gözetildiği, lisanssız üreticilerin ilgili mevzuat gereği tüketimleri için üretim yapan tüketici niteliğinde oldukları ve bu amacın dışına çıkılması hâlinde sebep oldukları maliyete katlanmaları gerektiği tespitinden yola çıkılarak tarife değişikliğinin yapıldığı, tarifelerin ilgililer bakımından kazanılmış bir hak veya haklı beklenti oluşturmadığı, zira tarife sisteminde temel kurgunun piyasa katılımcıları arasındaki dengenin sağlanması olduğu, bu dengenin değişen şartlara göre yeniden tesis edilmesinde veya uyarlanmasında Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun (Kurum) yetkisinin bulunduğu, YEK Destekleme Mekanizması'nın (YEKDEM) dağıtım tarifelerinin ne şekilde düzenleneceğine ilişkin herhangi bir ölçüt getirmediği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Dava konusu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'NIN DÜŞÜNCESİ: Dava; 31/12/2021 tarih ve 31706 6. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2021 tarih ve 10699 ve 10700 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali istemiyle açılmıştır.
Davacı tarafından, 30/12/2021 tarih ve 10699 sayılı Kurul kararının tamamının iptali istemiyle dava açılmış ise de; dava dilekçesinin içeriği ve dilekçede ileri sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alındığında, iptal isteminin, 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 16. maddesinin ikinci fıkrasında yapılan değişiklik sonucu indirimli dağıtım bedeli uygulamasına son verilmesine yol açan eksik düzenleme ile ilgili olduğu tespit edildiğinden, 10699 sayılı Kurul kararına yönelik inceleme belirtilen hususla sınırlı olarak yapılmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun, bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu kurala bağlanmış; 5. maddesinde de, "...İletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek" Kurul'un yetkileri arasında sayılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak şartıyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü âzâmî bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarih ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usûl ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usûl ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
4628 ve 6446 sayılı Kanunlara dayanılarak hazırlanan Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin mâkûl bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir."; dördüncü fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenlenir."; beşinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usûl ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 34. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında ticarete konu edilemeyeceği; 36. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamında üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin, Kurul kararı ile belirlenen sistem kullanım bedellerini ödemekle yükümlü olduğu, lisanssız üretim tesisi sahibi kişilerce sistem kullanım bedellerinin faturada belirlenen son tarihe kadar ödenmemesi hâlinde herhangi bir bildirime gerek kalmaksızın ilgili şebeke işletmecisi tarafından üretim tesisinin, durumu uygun hâle getirilinceye kadar şebekeden ayrılacağı ve ayrılma gerekçesinin üretim tesisi sahibi kişiye üç iş günü içinde yazılı olarak bildirileceği kurala bağlanmıştır.
5346 sayılı Kanunun "Lisanssız elektrik üretim faaliyeti" başlıklı 6/A maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik: 25/11/2020-7257/14 md.), "Kendi tüketim ihtiyacını karşılamaya yönelik olarak yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten lisanssız elektrik üretim faaliyetinde bulunan gerçek ve tüzel kişiler, ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri halinde I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda iletim veya dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin görevli tedarik şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, ilgili görevli tedarik şirketi tarafından YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir." kuralı yer almaktadır.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 29/12/2016 günlü ve 6838 sayılı kararının (c) bendinde, Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticiler için sadece tek terimli dağıtım tarifesinin uygulanmasına ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirim uygulanmasına karar verildiği;
Kurul'un 11/05/2017 günlü ve 7070 sayılı kararıyla, "...c) 31/12/2015 tarihli ve 29579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16. maddesinin ikinci fıkrasının,
(2) 21'inci maddede belirtilen bağlantı durumlarına göre, dağıtım sistemi kullanıcısı üreticilere üretim faaliyetleri için dağıtım bedeli, güç bedeli ve gerekmesi hâlinde güç aşım bedelinin yanı sıra bu maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında belirtilen koşullar çerçevesinde reaktif enerji bedeli de uygulanır. Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14'üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabilir. Söz konusu lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde 10/5/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına ilişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanır." şeklinde;
d) 29/12/2016 tarihli ve 6838 sayılı Kurul kararının (c) maddesinin de,
Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14'üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticiler için sadece tek terimli dağıtım tarifesinin uygulanmasına ve 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden gecici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına ilişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirim uygulanmasına” şeklinde değiştirilmesine karar verildiği;
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun dava konusu 30/12/2021 günlü, 10699 sayılı kararı ile, Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esasların'ın kabul edilerek Resmî Gazete'de yayımlanmasına karar verilerek, Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16'ncı maddesinin değiştirildiği; buna göre söz konusu 16'ncı maddede, "(1) Dağıtım sistemine bağlı lisanslı üretim tesisleri veriş yönünde tercih etmeleri halinde çift terimli veya tek terimli tarifeden birini seçebilir.
(2) 21'inci maddede belirtilen bağlantı durumlarına göre, dağıtım sistemi kullanıcısı üreticilere üretim faaliyetleri için dağıtım bedeli, güç bedeli ve gerekmesi hâlinde güç aşım bedelinin yanı sıra bu maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında belirtilen koşullar çerçevesinde reaktif enerji bedeli de uygulanır. 14/03/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14'üncü maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabilir.
(3) Dağıtım sistemine bağlı tüm üreticiler sisteme enerji verirken aynı zamanda reaktif enerji vermesi durumunda bu reaktif enerji faturalamada dikkate alınmaz.
(4) Üreticiler sisteme aktif enerji verirken aynı zamanda sistemden reaktif enerji çekiyorsa (kapasitif reaktif) reaktif enerji tarifesi uygulanır.
(5) 6446 sayılı Kanun'un 14'üncü maddesi kapsamında;
......
c) Dağıtım seviyesinde kurulan lisanssız elektrik üretim tesislerinin ilişkili tüketim tesislerinin farklı ölçüm noktasında iletim sistemine bağlı olması hâlinde üretim tesisinden sisteme verilen enerji miktarının tamamı için lisanssız üreticiler ilişkin tek terimli dağıtım tarifesi uygulanır. " düzenlemelerinin yer aldığı,
Kurul'un yine dava konusu edilen 30/12/2021 günlü ve 10700 sayılı kararında da, 29/12/2016 tarihli ve 6838 sayılı Kurul kararının (c) maddesinin 01/01/2022 tarihli itibarıyla yürürlükten kaldırılmasına karar verildiği görülmüştür.
Dosyanın incelenmesinden; 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usûl ve Esaslar'ın 16. maddesinde, 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Kurul kararıyla yapılan değişiklikle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabileceğinin ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanacağının belirtildiği, bunun üzerine, 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı Kurul kararında, tek terimli tarife sınıfına tâbi üreticiler için veriş yönünde dağıtım bedeli, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli ve 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli şeklinde farklılaştırmaya gidildiği ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirimli uygulanmasına karar verildiği, ardından, 11/05/2017 tarih ve 7070 sayılı Kurul kararıyla, 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usûl ve Esaslar'ın 16. maddesinde yapılan değişiklikle, 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin indirimli uygulanacağının düzenlendiği, daha sonra, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde uygulanan dağıtım bedeli indiriminin kaldırıldığı, bunun üzerine de, 10699 sayılı Kurul kararının, Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16. maddesinin beşinci fıkrasının (c) bendinde değişiklik yapan kısmının ve 10700 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Davacı tarafından; lisanssız elektrik üretiminin sürdürülebilirliği için sağlanan %75'lik indirim teşvikinin ortadan kaldırılmasının şirketleri açısından kazanılmış hak ihlâli oluşturduğu, lisanssız elektrik üretiminin; kişilerin kendi elektrik ihtiyaçlarını karşılaması, ihtiyaç fazlası elektrik enerjisinin sisteme verilerek küçük ölçekli üretim tesislerinin ekonomiye kazandırılması, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi, çevrenin korunması gibi pek çok amacının bulunduğu, bu nedenle yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri için teşvik ve muafiyetlerin öngörüldüğü, şirketlerinin de tüm yatırım ve borçlanmalarını Kurul'un 6838 sayılı kararına istinaden planladığı, buna bağlı olarak kredi aldığı, tüm ödeme ve alımlarını bu indirimi dikkate alarak gerçekleştirdiği, 31/12/2021 tarihine kadar indirimli tarifeden yararlanılırken, bu tarihten sonra gerçekleşen artışın fahiş tutarda olup, makul ve öngörülebilir nitelikte olmadığı iddialarıyla dava açılırken, davalı idare tarafından da; dağıtım şirketleri için yapılan gelir düzenlemesi neticesinde onaylanan gelir tavanlarının, elektriğin dağıtım sisteminden naklinden yararlanan gerçek ve tüzel kişilere uygulanacak bedeller yoluyla elde edildiği, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamına giren tesislerin sayısının ve bu üretim tesislerinde üretilen enerji miktarı ile, ilişkili tüketim tesislerinde tüketilen enerji miktarı arasındaki orantısızlığın anılan üretim tesislerinin kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırlarını aştığını gösterdiği ve bu muafiyet sınırını aşan şekilde, sanki bir ticari faaliyet yürütür gibi davranan tesislerce dağıtım sistemine verilen enerjiye uygulanacak dağıtım bedelinin yeniden değerlendirilmesine ihtiyaç duyulduğu, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamına giren, lisansız üretim kapasitesi ve üretimler içerisinde çok yüksek bir paya sahip olan tesislerin bir grup olarak dikkate alınması suretiyle, bu grup için dağıtım bedelinin 2017 yılından itibaren farklı seviyede uygulanmasına karar verildiği, bu belirlemede söz konusu tesislerin hâlihazırda bir grup olarak dikkate alınan orta gerilimden dağıtım sistemine bağlı tek terimli ticarethane aboneleri ile benzer profile sahip olduklarının değerlendirilerek, aynı tarifeye tâbi olmalarının sağlandığı, 2021 yılının sonuna kadar devam eden süreçte ise, lisansız üreticileri, geleneksel olarak üretim yapan lisanslı üreticilerden ayıran farklılıkların dağıtım sistemi üzerindeki etkilerinin takip edilerek, lisanssız üreticilerin, dağıtım şebekesinde neden oldukları durum ve etkilerinin gözetilerek, bu kez tüm lisanssız üreticiler için, kendi içlerinde herhangi bir ayrıma mahal vermeyecek şekilde dağıtım bedeli farklılaştırılmasına gidildiği, lisanssız elektirik üretimine ilişkin düzenlemelerin, lisanssız üretim tesislerinin faaliyet sınırlarını, kurulum amaçlarını ve piyasadaki rollerini tanımladığı, lisanssız elektrik üretimine dair kurgunun, tüketimi karşılamak üzerine üretim yapmak çerçevesinde olduğu, bu düzenlemeler kapsamında lisansız üretim tesislerinin, başlı başına bir üretim tesisi olmaktan ziyade, bir tüketim tesisi ile ekonomik ve fonksiyonel bir ilişki içinde olan ve tüketim tesislerinden ayrı düşünülemeyen tesisler oldukları, davacı tarafından her ne kadar, lisanssız üretim tesislerinin dağıtım bedellerinde fahiş bir artış yaşandığı iddia edilmekte ise de, burada bir artıştan ziyade, daha önce gerçek şebeke maliyetlerine aykırı olarak yapılan indirim sonucu, önceki bedellerin gereğinden fazla düşük olmasının söz konusu olduğu, lisanssız üreticilerin veriş yönlü dağıtım tarifesinin, 10708 sayılı Kurul kararı ile, 28,2765 kr/kWh olarak onaylanmış olmakla birlikte, söz konusu dağıtım bedeli uygulamasından aşırı derecede etkilenen tesislerinin bu durumunun sebebinin, mevzuat hükümleri ile bağdaşmayan faaliyetleri olduğu, amacına uygun faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin bu derece etkilenmeyecekleri, YEKDEM veya bu mekanizmayı düzenleyen kanun hükümlerinde, dağıtım tarifelerinin ne şekilde düzenleneceğine dair bir kriter yer almadığı, 5346 sayılı Kanun'da, lisanssız elektrik üreticileri için tarifeler bakımından bir muafiyet de öngörülmediği, dava konusu düzenlemelerin 5346, 4628 ve 6446 sayılı Kanunlara uygun olduğu savunulmuştur.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemler tesis eden idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallara yer vermiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Tarifeler de, bir düzenleyici işlem olup davalı idarenin onayına tâbidir. Nitekim, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5. maddesinde, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş.'nin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini incelemek ve onaylamak; iletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek Kurul'un yetkileri arasında sayılmıştır. Tarife türleri, 6446 sayılı Kanun'da düzenlenmekle birlikte, her bir tarife türü ikincil mevzuat çerçevesinde onaylanarak uygulanacak hâle gelmektedir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumlu olan bir Kurumdur.
Kurum, bu Kanundan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu vasıtasıyla kullanır.
Düzenleyici ve denetleyici kuruluşların düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi sektörün dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamakta ve davalı Kurumun da, iletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek görev ve yetkisinin bulunduğunda tartışma bulunmamakta ise de, bu kuruluşların aynı zamanda, düzenleme, denetleme ve kural koyma fonksiyonlarını yerine getirirken, Anayasal bakımdan güçlü bağlarla hukuki zemine dayanarak hareket etmesi, düzenleyici işlem tesis etmek suretiyle tasarrufta bulunma yetkisini mutlak, sınırsız ve keyfiyete yol açacak şekilde kullanmaması, mevcut kurallarda değişiklik yaparken de hukuki güvenlik ve haklı beklenti ilkelerini gözetmesi gerekmektedir. Aksi hâlde, idarenin keyfi karar ve uygulamalarına yol açılacağı açıktır.
Enerji piyasasını, belirli parametreler ve planlar dahilinde regüle etmekle görevli ve yetkili bulunan davalı Kurum tarafından; yenilenebilir enerji sektörüne duyulan ihtiyaç ve bu sektörün gelişmesinin enerjide dışa bağımlılığı azaltacağından hareketle, 29/12/2016 günlü ve 6838 sayılı Kurul kararı ile, 30/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üreticiler için, 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da belirtilen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca, tek terimli dağıtım tarifesi üzerinden %75 oranında indirim uygulanmasına karar verilmiştir.
5346 sayılı Kanun'un 6/A maddesine göre de, kendi tüketim ihtilacını karşılamaya yönelik olarak, yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten, lisanssız faaliyette bulunan kişiler, ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine verdiklerinde 1 sayılı cetveldeki fiyatlardan 10 yıl süre ile faydalanabileceklerdir.
Yenilenebilir enerji kaynaklarına duyulan ihtiyaç ve enerjinin bu kaynaklardan sağlanmasının önemi gibi kaygılarla, lisanssız elektrik üretimini destekleyici ve teşvik edici düzenlemeler yapan davalı idare tarafından bilahare, "lisanssız elektrik üretim tesislerinin, kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırını aşan şekilde, ticari bir faaliyet yürütür gibi davrandıklarından bahisle, bu tesislerin dağıtım sistemine verdikleri enerjiye uygulanacak dağıtım bedelinin yeniden değerlendirilmesine ihtiyaç duyulduğu," gerekçesi ile, 30/12/2021 tarihinde, 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarında atıf yapılan 10 yıllık süre henüz dolmamışken, 10699 sayılı Kurul kararı ile Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerini Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16. maddesi değiştirilmiş, dava konusu 10700 sayılı Kurul kararı ile de 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı Kurul kararının, %75 oranında indirim içeren (c) maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.
Uyuşmazlık, dağıtım bedelinin YEKDEM süresince indirimli oran üzerinden ödeneceğine ilişkin 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararları dolayısıyla, bu süre dolmadan 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararları ile dağıtım bedelindeki indiriminin kaldırıp kaldırılamayacağı hususuna ilişkindir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devleti ilkesinin belki de en önemli unsurlarından biri, hukuk güvenliği ilkesine sahip olmasıdır. Başka bir söylemle, "güvenin korunması ilkesi” gereği, ilgilinin hukuki durumunun süreceğine olan güveni dolayısıyla hayal kırıklığına uğratılmaması gerekir. Güvenin korunması, her zaman mevcut hukuki durumun gözetilmesi anlamında olmasa da, her düzenleme değişikliğinde idarenin göz önünde bulundurması gereken bir konudur.
Hukuk güvenliği, Hukuk Devleti'nin önemli bir unsurudur ve sadece hukuk düzeninin değil, aynı zamanda belirli sınırlar içinde, bütün Devlet davranışlarının, az çok, önceden öngörülebilir olması anlamına gelir. Hukuki güvenlik sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güven değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içermektedir. Bu aşamada özellikle haklı beklenti içinde olan öznelerin de korunması gerekliliği gündeme gelmektedir. Gerek yargı kararları, gerek öğretideki ortak tanımlamalara göre "haklı beklenti" kavramı; idarenin ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına veya lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri hâli olarak tanımlanmaktadır. Bu bağlamda, idare yeni düzenlemeler yaparken, yeni düzenlemenin hukuki istikrarı bozmamasına, hakların kullanımını zorlaştırmamasına ve doğmuş olan hakların hiçe sayılması anlamına gelecek şekilde tasarlanmamasına dikkat etmelidir. (İdari İşlemlerde Haklı Beklenti Kavramı ve Uygulaması- Dr. Suat Çalışkan)
Öte yandan, hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarınca, kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakamından da zorunludur. Zira bu ilke, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (AYM. E:2015/41, K:2017/98)
Kanunlara veya ilgili düzenlemelere güvenerek yaşamlarına yön veren, hukuki iş ve işlemlere girişen gerçek veya tüzel kişilerin, bu düzenlemelerin uygulanmasına devam edileceği yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekir. Bu şekildeki bir uygulama hukuki güvenlik ilkesinin gereği olarak karşımıza çıkmaktadır.
Güvenin korunmasının, mevcut bir hukuki durumun dokunulmazlığı anlamında da değerlendirilmemesi gerekir. Aksi hâlde, dinamik toplum yapısının sabit düzenlemelerle statik, durağan hâle getirilmesine yol açılabilecektir. Bu noktada, haklı beklentinin hukuki açıdan korunması için bazı şartların oluşması aranmaktadır. Haklı beklentinin korunabilmesi için, beklentinin haklı (meşru) beklenti seviyesine ulaşmış olması, idarece bireyin lehine olan düzenlemede öngörülemez bir değişiklik yapılmış olması, bu öngörülemez değişikliğin objektif olarak beklentiyi sonuçsuz bırakması ve ayrıca, beklentinin korunmasına engel teşkil eden bir kamu yararının da bulunmaması gerekmektedir. Kişi yararıyla kamu yararının karşı karşıya geldiği hâllerde, ancak önemli bir kamu yararının bulunmadığı durumlarda haklı beklentinin korunması kabul edilebilmektedir. Bunun dışındaki bir uygulamanın, yasa koyucunun kamu yararını gerçekleştirmek üzere değişen koşulara göre yeni politikalar belirlemesi olanağını zedeleyebileceği açıktır.
O hâlde her beklentinin hukuken korunması söz konusu olmayıp, beklentinin, hukuken koruma görebilmesi için, beklentinin haklı olması, kişilerin bu hakkı elde etmeye ne kadar yakın olduklarının, kural değişikliğinin bu hakkın elde edilmesine etkilerinin, kural değişikliğine neden olan gerekçelerin gözetilmesi gerekir. Bu kapsamda kuralda gerçekleşen değişiklik sonucu ilgililerin bu haktan mahrum kalıp kalmadıkları ya da söz konusu değişikliğin bu hakkı elde etmeleri yönünden zorlaştırıcı bir etkisi olup olmadığı da dikkate alınır. Haklı beklentinin var olup olmadığı yapılan bu inceleme sonucunda tespit edilir. Bazen de kişinin haklı beklentisi, kişiye mutlak olarak eski kuralın bir hak kazandırmasını değil, ancak; yeni kurala geçiş sürecinde özellikli konumunun gözetilerek farklı ve geçici bir düzenleme yapılmasını gerekli kılabilir.
Uyuşmazlıkta, davalı idare tarafından, "lisanssız elektrik üretim tesislerinin kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırını aşan şekilde, ticari bir faaliyet yürütür gibi davranmaları nedeniyle, bu tesislerin dağıtım sistemine verdikleri enerjiye uygulanacak dağıtım bedelinin yeniden değerlendirilmesine ihtiyaç duyulduğu," gerekçesi ile, Kanunda belirtilen 10 yıllık süre henüz dolmamış ve lisanssız elektrik üreticilerinde, kendilerine tanınan bu muafiyet ve indirimden 10 yıl süre ile faydalanacaklarına dair, düzenleyici işlemle belirlenmiş haklı bir beklenti bulunmakta iken, bu kez dava konusu 10699 sayılı Kurul kararı ile Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerini Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16. maddesi değiştirilmiş, dava konusu 10700 sayılı Kurul Kararı ile de, 29/12/2016 tarihli ve 6838 sayılı Kurul Kararının, %75 oranında indirim içeren (c) maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.
Dava konusu Kurul kararları ile yapılan değişikliklerin haklı beklenti ilkesini ihlal edip etmediği yönünden yapılan incelemede; davalı idarenin dava konusu kararlarından önceki düzenlemeleri ile, lisanssız elektrik üreticileri için, 10 yıl süre ile teşvik taahhüt ettiği, teşebbüslerin mevcut düzenlemeye dayanarak sektöre girdikleri ve buna göre yatırım planlarını yaptıkları, bu aşamada ilgili teşebbüslerde teşvik uygulamasının 10 yıl süre ile devam edeceğine dair haklı bir beklentinin oluştuğunda tereddüt bulunmadığı, bilahare idarece belirlenen on yıllık sürenin beşinci yılında, dava konusu Kurul kararlarıyla, taahhüt edilen teşvikin, "lisanssız elektrik üretim tesislerinin kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırını aşan şekilde, ticari bir faaliyet yürütür gibi davrandıkları" gerekçesiyle kaldırıldığı, dolayısıyla söz konusu Kurul kararlarının, lisanssız elektrik üreticileri bakımından mevcut hukuki istikrarı bozduğu, bu kişilerin yatırım planlarını sekteye uğratarak haklarını kullanmalarına engel teşkil ettiği, daha önce tanınan hakkın (teşvik) hiçe sayılması sonucunu doğurduğu ve davalı idarece, dava konusu Kurul kararlarının alınmasında bulunması gerekli olan kamu yararının, açık ve somut bir şekilde ortaya konulamadığı tespit edilmiş olup, dava konusu Kurul kararlarıyla, davacının haklı beklentisinin ihlâl edildiği sonucuna varılmıştır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinde, dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin, hangi hususların dikkate alınarak belirleneceği düzenlenmiştir. Buna göre, davalı idarece, 29/12/2016 tarihli ve 6838 sayılı Kurul kararı ile indirim uygulanmasına dair karar alınırken, belirtilen 9. madde uyarınca, hesaplama yapılmış ve fiyatlar buna göre belirlenmiş olmalıdır. Nitekim, davalı idarece maddede belirtilen hususların dikkate alınması sonucu, lisanssız elektrik üretimi yapan gerçek ve tüzel kişiler için, 5346 sayılı Kanun'da belirtilen 10 yıllık süre ile indirim uygulanması yoluna gidilmiş ve lisanssız elektrik üreticilerinde de, uygulamanın 10 yıl boyunca süreceğine dair haklı bir beklenti yaratılmıştır.
Davalı idarece, mevzuata uygun olarak tesis edilen Kurul kararlarının, yine kendisi tarafından belirlenmiş olan süre dolmaksızın kaldırılabilmesi için, haklı gerekçelerin ve kamu yararının somut olarak ortaya konulması gereklidir. Bu noktada, davalı idarenin, "25/11/2020 tarihinde 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (g) bendinin, dağıtım bedellerinin uygulama şeklini etkilediği"ne yönelik iddiası da, yeterli, açık ve somut verilerle (istatistiki veri ve belgelerle ne şekilde, hangi ölçüde ve hangi bakımlardan etkilediği) ortaya konulamamıştır.
Davalı idarenin, "Lisanssız elektrik üreticilerinin kendilerine tanınan muafiyet sınırını ölçüsüzce aşan şekilde faaliyet gösterdikleri, bu nedenle profillerine uygun dağıtım metodolojisi geliştirildiği"ne yönelik gerekçesi incelendiğinde;
1) Davalı idarece, dava konusu Kurul kararları ile kaldırılmış/değiştirilmiş olan (önceki) Kurul kararları tesis edilirken; yenilenebilir enerjiye yönelik yapılacak yeterli desteklerle enerjide dışa bağımlılığın azalması ve sektördeki teknolojik yeniliklere ayak uydurarak fırsatların yakalanması, ülkenin yenilenebilir enerji kaynakları bakımından zengin olan potansiyelinin kullanılması ve teşvik ve desteklerin de yenilenebilir enerji payını arttırması hedeflenmiştir.
Yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımının yaygınlaştırılmasına yönelik yasal düzenlemeleri tamamlamak için çıkarılan 5346 ve 6094 sayılı Teşvik Kanunları ile, yerli ve yabancı firmaların yenilenebilir enerjiden elektrik üretmeye yönelik taleplerini artırmak hedeflenmiştir. Hal böyle iken, dava konusu Kurul kararları ile, mevcut düzenlemelerde değişiklik yapılarak, bir taraftan gelir ihtiyacının dağıtım hizmetinden yararlanan kişilerden karşılanması suretiyle taraflar arasında denge kurulması hedeflenirken diğer taraftan, ekonomik ve çevresel sebeplerle sektörde yenilenebilir enerji payının artırılmasına yönelik hedef hiçe sayılmıştır. Dolayısıyla, dava konusu Kurul kararları sonucu, yenilenebilir enerjiden elektrik üretiminde sıkıntılar yaşanabileceğinden, anılan Kurul kararlarının, çevresel ve ekonomik açılardan kamu yararı taşıdığı söylenemez.
2) 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticilere ait tesislere ilişkin olarak, 5346 sayılı Kanun'da öngörülen YEKDEM'den yararlanma süresi olan 10 yıl boyunca dağıtım bedelinin %75 oranında indirimli uygulanacağı hukuken taahhüt edilmiş olup, davalı idarece belirlenen bu süre ve indirim tutarlarının tesadüfi olarak hesaplandığı düşünülemez. Hukuka bağlı, bağımsız bir düzenleyici/denetleyici otorite olan davalı Kurumun düzenlemelerinde, sektörün durum ve ihtiyaçlarını dikkate alması, uyuşmazlıkta olduğu gibi 10 yıllık süreyi ve %75 oranını belirlerken, 10 yıl sonrasını öngörerek ve hak sahiplerinde "haklı beklenti" yaratıp yaratmayacağını düşünerek, (bu süre ve oranı) düzenleme hâline dönüştürmesi, böylece, yapmış olduğu düzenlemeyi, yine kendisinin belirlemiş olduğu sürenin bitiminden önce değiştirmek durumunda kalmaması beklenir.
Davalı idarece, lisanssız elektrik üreticilerine on yıl süre ile tanınan %75 indirim teşviki, indirimli bedelin uygulanmaya başlandığı tarihten itibaren 5. yılın sonunda idarî bir işlem ile kaldırılmak suretiyle, lisanssız enerji santrallerinin amortisman süreleri dolmadan, dağıtım bedelleri rasyonel olmayan bir oranda arttırılmış, bu şekilde lisanssız üreticiler bakımından hak kaybına yol açılmıştır. Bu tür düzenlemelerin, yeni yatırımcılarda, benzer bir düzenleme ile yeniden karşı karşıya gelme konusunda tedirginliğe sebep olacağı, önemli finansal riskler alarak sektöre giren yatırımcıların yasal düzenlemelerin kalıcılığına olan güvenlerini sarsacağı, gerek finansal kuruluşların, gerekse yerli ve yabancı yatırımcının idareye duydukları güveni zedeleyeceği ve bu durumun gelir kaybından çok daha ağır sonuçlarının olacağı hususları dikkate alınmamıştır.
3) Davalı idarece; dava konusu Kurul kararlarının tesis edilmesine gerekçe olarak; "Lisanslı ve lisanssız üreticilerin aynı amaca matuf piyasa faaliyetlerini sürdürmesinin 6446 sayılı Kanun ile öngörülen piyasa modeline uygun olmadığı ve ilgili muafiyetin sınırlarını aşar şekilde yapılan üretimin, dağıtım sistemine verilmesi nedeniyle sistemin teknik işleyişinde sorunlar meydana geldiği" hususu belirtilmekte ise de, lisanssız elektrik üreticilerinin kendilerine tanınan muafiyet sınırlarını aşmaları durumunun, davalı idarenin tesis edeceği idari tedbir veya yaptırım niteliğindeki işlemlerle giderilmesi mümkündür. Hal böyle iken, lisanssız faaliyetin kendi elektrik ihtiyacından ziyade, ticari amaçlı yapılmasının önüne geçilmesi için, YEKDEM süresince taahhüt edilen teşvikin, süresinden önce kaldırılması yolunun tercih edilmesi, hukukun genel prensipleri ile çelişmiştir. Burada, idarenin belli bir konuda tecelli eden iradesini hiç değiştirmemesi gerektiğinden değil, taahhüt ettiği süreden önce, hukuka uygun, haklı ve objektif bir gerekçe olmaksızın değiştirmemesi gerektiğinden söz edilmektedir.
Sonuç itibarıyla; enerjide arz sıkıntısına çözüm olabilecek yenilenebilir enerji üretimi yatırımlarına ihtiyaç duyulan ve yeşil dönüşümün gündemde olduğu bir dönemde davalı idarece, "31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca tek terimli dağıtım tarifesi üzerinden %75 oranında indirim uygulanmasına" dair karar alınmışken, daha sonra; "Kendisine tanına muafiyet sınırını ölçüsüzce aşan bir şeklide faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin dağıtım sistemine verdiği enerjiye uygulanacak dağıtım bedelinin yeniden değerlendirilmesinin gerektiği" gerekçesiyle, söz konusu düzenlemelerin, süresinden önce kaldırılmasının, hukuki güvenlik ve haklı beklenti ilkelerine aykırı olduğu, nitekim, dava konusu Kurul kararlarının yürürlüğünden önceki Kurul kararları ile düzenlenen %75 oranında indirim uygulamasından yararlanan lisanssız elektrik üreticilerinin, bu indirimli uygulamanın devam edeceği yönündeki beklentilerinin düzenleyici işlem niteliğindeki Kurul kararlarına dayanması ve yeterli somutluğa sahip olması nedeniyle haklı beklenti niteliğinde olduğu, lisanssız elektrik üretim tesislerinin muafiyet sınırlarını aşmalarının önüne geçilmesi amacına matuf idarece başkaca tedbir alabilme veya yaptırım uygulama imkânı varken, dava konusu Kurul kararları ile indirim uygulamasına süresinden önce son verilmesinin hukuka ve hukukun genel prensiplerine uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 30/12/2021 tarih ve 10700 sayılı Kurul kararının iptaline; 30/12/2021 tarih ve 10699 sayılı Kurul kararının ise, indirimli dağıtım bedeli uygulamasına son verilmesine yol açan eksik düzenleme yönünden iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmemiştir.
Öte yandan, dava dilekçesinde, 30/12/2021 tarih ve 10699 sayılı Kurul kararının tamamının iptali istenilmiş ise de, anılan Kurul kararı yönünden dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri ile sınırlı inceleme yapılması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDÎ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usûl ve Esaslar'ın 16. maddesinde, 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Kurul kararıyla yapılan değişiklikle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabileceği ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanacağı belirtilmiştir.
Bunun üzerine, 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı Kurul kararında, tek terimli tarife sınıfına tâbi üreticiler için veriş yönünde dağıtım bedeli, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli ve 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli şeklinde farklılaştırmaya gidilmiş; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirimli uygulanmasına karar verilmiştir.
Ardından, 11/05/2017 tarih ve 7070 sayılı Kurul kararıyla, 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usûl ve Esaslar'ın 16. maddesinde yapılan değişiklikle, 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin indirimli uygulanacağı düzenlenmiştir.
Daha sonra, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren dava konusu 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde uygulanan dağıtım bedeli indirimi kaldırılmıştır.
Bunun üzerine, 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, Kurum'un bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu kurala bağlanmış; 5. maddesinde, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak ve dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu; 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak şartıyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü âzâmî bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarih ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usûl ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usûl ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; 17. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifelerin, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanacağı ve onaylanmak üzere Kuruma sunulacağı, Kurul'un, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini isteyeceği veya gerekmesi hâlinde re'sen revize ederek onaylayacağı, ilgili tüzel kişilerin Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlü olduğu kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin mâkûl bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir."; dördüncü fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenlenir."; beşinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihteki hâliyle, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usûl ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 34. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında ticarete konu edilemeyeceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
DAVA KONUSU İŞLEMLERİN İNCELENMESİ:
İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idarî otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mâlî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen gerekli düzenlemeleri yapmak, dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit ederek gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda değiştirmek ve dağıtım tarifelerini incelemek ve onaylamak Kurum'un yetkileri arasındadır.
4628, 5346 ve 6446 sayılı Kanunlarda lisanssız elektrik üreticilerine dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerden indirim uygulanacağına yönelik herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kurum tarafından genel düzenleme yetkisine istinaden, 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarıyla 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde YEKDEM'den yararlanılan süre boyunca uygulanacağı bildirilen dağıtım bedeli indirimi, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren dava konusu 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla kaldırılmıştır.
Daha önce 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararları ile söz konusu Kurul kararları gereğince hesaplanan Mart 2019 dönemine ilişkin olarak fazla alındığı iddia edilen dağıtım bedelinin iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin, "Lisanssız üreticilerin gerçekleştirdikleri üretimi dağıtım sistemine vermek suretiyle sistemi yoğun bir şekilde kullanımının, sistemin teknik ve ekonomik işleyişini sekteye uğrattığı gibi, üretimlerini ticarî faaliyete konu ederek kendilerine tanınan muafiyet sınırının aşıldığı; kanun koyucunun yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine yönelik lisanssız üreticileri birtakım yükümlülüklerden muaf tutmasının, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamını taşımadığı, aksinin kabulü hâlinde, farklı koşullar ile yükümlülüklere tâbi kılınan lisanslı ve lisanssız üreticilerin aynı amaca matuf piyasa faaliyetinde bulunabileceklerinin öngörülmesinin bekleneceği, oysaki, lisanssız üreticilerin öncelikle tüketimlerini karşılamakla yükümlü kılındığının açık olduğu; bu durumda, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine getirilen teşvik mekanizmasının amacını da aşar bir şekilde, lisanssız üreticilerin gerçekleştirdiği üretimin ticarî faaliyete konu edilmesinin sonucu olarak ödeyecekleri dağıtım bedelinin farklılaştırılmasında ve bu farklılaştırma neticesinde dağıtım bedeline ilişkin tarifenin düzenlenmesinde eşit taraflar arasında ayrım gözetilmemesi ilkesine aykırılık olmadığı" gerekçesiyle davanın reddi yolunda verdiği 16/03/2021 tarih ve E:2019/1883, K:2021/951 sayılı karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/11/2021 tarih ve E:2021/2543, K:2021/2224 sayılı kararıyla onanmıştır. Bahse konu karardaki yargısal denetim, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sistemine ilişkin bedellerin farklılaştırılmasının hukuka uygunluğu noktasında gerçekleştirilmiştir.
Uyuşmazlığın esasını, YEKDEM süresince dağıtım bedelinin indirimli olarak ödeneceğine ilişkin teşvik uygulamasının düzenleyici işlemler ile kaldırılması oluşturduğundan, belirli bir süre boyunca verileceği öngörülen bir teşviğin, bu süre dolmadan sonlandırılması, "kazanılmış hak" ve "haklı beklenti" kavramları bağlamında ele alınmalıdır.
"Kazanılmış hak", yürürlükteki hukuka uygun olarak doğan ve böylece kişiye özgü lehte sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geri alınması gibi durumların varlığına rağmen hukuk düzenince korunması gereken bir haktır. Bir hakkın, kazanılmış hak olarak nitelendirilebilmesi için, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş olması gerekmektedir.
Bir faaliyetin belirli şartlar altında ve çeşitli imkânlar tanınarak gerçekleştirilebilmesi yetkisini veren hukukî düzenlemelerin kalıcı olduklarının kabulü mümkün olmadığından, sonradan ortaya çıkan yeni şartların, değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılması hâlinde hukukî düzenlemelerin değişebileceği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dağıtım bedelinde indirim uygulamasının geleceğe dönük olarak kaldırılmasının kazanılmış hak ihlâli olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.
"Haklı beklenti" ise, idarenin ister düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Kazanılmış hak ilkesinde olduğu gibi, haklı beklentilerde de, kamu hizmetlerinin değişkenliği ve adaptasyonu ilkesi ile hakkaniyet, hukukî güvenlik ve idarî istikrar ilkeleri arasında bir tür uzlaşma veya dengeleme sağlanmaktadır. Bu nedenle, kişilerin idareden bu tür beklentilerinin ilelebet veya çok uzun bir gelecek için değil, ancak mâkul ve öngörülebilir bir gelecek için haklı olacağı kabul edilmelidir. Buradaki mâkul süre için somut ve genel bir süre bulunmamakla birlikte, bahsi geçen hakkın niteliğine, kişiler nezdinde doğuracağı mağduriyetin derecesine ve kamu açısından getireceği mali külfetlerin ve kamusal yükümlülüklerin ağırlığına göre idarece takdir edilebilecektir (ULUSOY Ali D., Yeni Türk İdare Hukuku, 2021, Ankara, s. 453).
Düzenleyici işlemin değişmesinden kaynaklanan haklı beklentilerde dikkat edilmesi gereken durum, yeni düzenleme ile amaçlanan kamu yararı değildir. Önemli olan önceki düzenlemeye yönelik haklı beklenti içine giren bireyin haklı beklentisinin kamu yararına olumsuz etkisinin olup olmadığının değerlendirilmesidir (KNIGHT Dean R., Estoppel (principles?) in Public Law: The Substantive Protection of Legitimate Expectations, Master of Law, The University of British Columbia, 2004, Canada, s. 140).
Dava konusu Kurul kararlarıyla, 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli dağıtım bedeli uygulanacağına ilişkin beklentilerin, korunması gereken haklı beklenti niteliğinde olup olmadığının değerlendirilmesi gerekir.
Haklı beklentilerin korunmasının genel olarak üç aşamalı bir değerlendirmenin sonucunda mümkün olduğu kabul edilmektedir. Buna göre ilk aşamada bir beklentinin var olması, ikinci aşamada beklentinin haklı olması ve üçüncü aşamada ise beklentiyi gerektiren baskın kamu yararının olmaması gerekmektedir. Eğer beklenti tüm bu şartları taşıyor ise hukuken korunmaya değer asgarî şartları taşıdığı varsayılır (GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 107). Haklı beklenti davalarında ikili ispat yükü vardır. Davacı konumunda bulunan haklı beklenti sahibi, haklı bir beklentisinin olduğunu kanıtlarken, idarenin de beklentinin korunmaması için baskın bir kamu yararının varlığını kanıtlaması gerekir.
Haklı beklentilere ilişkin Anayasa Mahkemesi'nin yaklaşımı incelendiğinde, Mahkeme'nin 20/09/2012 tarih ve E:2012/65, K:2012/128 sayılı kararına göre, kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren, hukukî iş ve işlemlere girişen bireyin, bu kanunların uygulanacağı yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekmekle birlikte, hukukî güvenlik ilkesi, her türlü beklentinin korunmasını zorunlu kılmamaktadır. Bir beklentinin hukuken koruma görebilmesi için, haklı beklenti seviyesine ulaşması gerekmektedir. Beklentinin haklı olup olmadığı tespit edilirken başvurulacak ölçüt ise "hakkaniyet"tir.
Diğer yandan, Anayasa Mahkemesi'nin 15/11/2017 tarih ve E:2016/133, K:2017/155 sayılı kararında da ifade edildiği üzere, kişilerin mevcut kurallar çerçevesindeki tüm beklentilerinin mutlak suretle hukuken korunması, kuralların değişmezliğine yol açabileceği gibi, kuralların değiştirilmesini anlamsız kılabilecek sonuçlara da yol açabilmektedir. Oysa hukuk, toplumun değişimine ve gelişimine koşut olarak değişime açık ve yaşayan bir varlık olduğundan, her değişiklikte olduğu gibi kişilerin değişen kurallardan etkilenmesi kaçınılmazdır. Bir kuralda yapılan değişikliğin kişilerin elde etmeyi bekledikleri haklara etkisinin tespit edilmesinde ise, söz konusu kuralın değiştirilme gerekçelerinin gözetilmesi zorunludur.
Benzer bir şekilde, Anayasa Mahkemesi'nin 25/07/2019 tarih ve E:2017/18, K:2019/66 sayılı kararında da işaret edildiği üzere, haklı beklenti, bireyin kendisine güvenerek hareket ettiği, lehine olan bir kanunda öngörülemez bir değişiklik yapılması ve bu öngörülemez değişikliğin herkes yönünden objektif olarak beklenebilecek bir beklentiyi sonuçsuz bırakması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gündeme gelmekle birlikte, bir beklentinin hukuken korunabilmesi için anılan şartların gerçekleşmesi yeterli olmayıp bu beklentinin korunmasına engel teşkil eden bir kamu yararının da bulunmaması gerekmektedir. Bu yönüyle anayasa yargısında kişi yararıyla kamu yararının karşı karşıya geldiği durumlarda ancak önemli bir kamu yararı bulunmadığında haklı beklentinin korunması kabul edilebilir. Aksi takdirde kanun koyucunun kamu yararını gerçekleştirmek üzere değişen şartlara göre yeni politikalar belirlemesi imkânı önemli ölçüde zedelenebilir.
Anayasa Mahkemesi'nin bahse konu kararlarında da değinildiği üzere, dava konusu düzenlemelerden önceki 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarının, davacılar açısından haklı beklenti oluşturup oluşturmadığı ve dava konusu düzenlemelerin haklı beklentilerin korunması ilkesini ihlâl edip etmediğinin tespitinde, söz konusu düzenlemeler ile yapılan değişiklik, kamu hizmetinin sunumu açısından zorunluluk taşıma ve baskın bir kamu yararına uygun olma gerekçeleri yönünden irdelenmelidir.
Kişisel yarar ile baskın bir kamu yararının karşı karşıya geldiği hâllerde baskın bir kamu yararının bulunması durumunda haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâl edilmeyeceği göz önünde bulundurulmalıdır.
Uyuşmazlık beklentinin haklılığı ve beklentinin korunmaması için baskın bir kamu yararı olup olmadığı yönünden ele alındığında;
Beklentinin varlığı, haklılığı ve korunmaması için baskın bir kamu yararı olup olmadığı hususları çerçevesinde Kanunlarda bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kurul'un genel düzenleme yetkisi kapsamında dağıtım bedelinden indirim kararı aldığı ve bu uygulamanın da 5 yıl sürdüğü dikkate alındığında beklentinin varlığının kabulü gerekmektedir.
Dağıtım tesisinin varlığı dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunlu olup, 6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikâme ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmıştır. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet ise, "dağıtım bedeli" adı altında kullanıcılara yansıtılmaktadır. Anılan Kanun'da dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer verilmeyerek dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamı yükümlü kılınmıştır.
Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, dağıtım şirketleri için davalı idare tarafından yapılan gelir düzenlemesinin bir sonucu olarak onaylanmakta olup, dağıtım şirketlerinin yürüttüğü dağıtım faaliyetinin ilgili mevzuatta belirtilen standartlarda sunulması için gelir tavanı yöntemi kullanılarak dağıtım hizmeti karşılığında elde edilecek gelir miktarları belirlenmektedir. Gelir tavanı, bir şirketin faaliyetiyle ilgili yapılması gereken işletme giderleri ve yatırım harcamaları göz önüne alınarak o faaliyetin maliyet esaslı olarak sürdürülebilmesi için gerekli giderler toplamını ifade etmektedir. Dağıtım şirketlerinin elde edeceği gelir, davalı idare tarafından onaylanan gelir tavanı ile sınırlı olup tarifede bir kullanıcı grubuna dağıtım sistem kullanım bedellerinin tam ve doğru yansıtılmaması hâlinde tarife sistemi ile kullanıcılar arasında sağlanan dengenin bozulacağı anlaşılmaktadır.
Lisanssız elektrik üretim tesislerinin, kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları esas olup, kurulu gücü âzâmî 1 megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerine yönelik lisanssız üreticilerin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf tutulması, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamını taşımamaktadır. Ancak, bu tesislerce ihtiyaç fazlası üretimin sisteme verilmesi hâlinde dağıtım tarifesi uygulanmaktadır.
5346 sayılı Kanun'un I sayılı Cetvelinde yenilenebilir enerji kaynağına dayalı üretim tesislerinin ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri hâlinde 7,3-13,3 ABD Doları cent/kWh aralığında uygulanacak fiyatlar belirlenmiş olup, YEKDEM kapsamındaki lisanslı üreticilerin yanısıra lisanssız üreticiler de bu fiyatlardan on yıl süreyle faydalanabilmektedirler. Buna karşılık, dava konusu düzenlemelerden önce, YEKDEM kapsamındaki lisanssız ve lisanslı üreticilerin kaynak türü bazında elektrik enerjisi satış fiyatları aynı olmasına rağmen, dağıtım bedeli yönünden lisanssız üreticiler lehine indirim uygulandığı; YEKDEM kapsamında olmayan lisanslı üreticilerin ise serbest piyasa satış fiyatından elektrik enerjisi sattıkları gibi, dağıtım bedeli indiriminden de yararlanamadıkları görülmektedir. Dolayısıyla hem elektrik enerjisi satış fiyatı hem de dağıtım bedeli indirimi dikkate alındığında, lisanslı üreticilerle kıyaslandığında lisanssız üreticilerin daha yüksek gelir elde ettiği anlaşılmaktadır. Ayrıca, artan döviz kuru nedeniyle lisanssız üreticilerin elde ettiği gelirin daha da artması sonucunda mevcut piyasa şartlarında dağıtım bedeli indiriminin sürdürülmesi durumunda, lisanslı üreticilerin daha fazla dağıtım bedeli ödememesi dolayısıyla nihaî tüketicilerin tarifesinin artmasına yol açacağından, dağıtım bedeli indiriminin kaldırılmasının, elde edilen gelir ile katlanılan maliyet arasındaki dengenin sağlanmasına ve nihaî tüketicilerin tarifesinde oluşacak artışın önlenmesine yönelik olduğu görülmektedir. Başka bir ifadeyle, döviz kuruna bağlı olarak YEKDEM kapsamında sabit fiyat garantisi üzerinden yapılan elektrik enerjisi satışından elde edilen gelir ile bu elektriğin üretimi için katlanılan dağıtım bedeli maliyeti arasındaki denge lisanssız üreticiler lehine bozulacağından, dağıtım bedeli tarifesinde yapılacak artışa, lisanslı üreticiler dolayısıyla nihaî tüketicilerin katlanması gerekmektedir.
2021 yılında 12.216.714 MWh olarak gerçekleşen brüt lisanssız üretim miktarının 11.950.122 MWh'ı ihtiyaç fazlası olarak görevli tedarik şirketleri tarafından satın alınmış ve söz konusu satın alınan enerji maliyetine nihaî tüketiciler katlanmıştır. Lisanssız elektrik üretiminin sadece %2,2'si bu üreticilerin kendi tüketimleri iken, geriye kalan %97,8'inin ihtiyaç fazlası olarak görevli tedarik şirketlerine satıldığı dikkate alındığında, nihaî tüketicilerin 2021 yılında aktif enerji maliyeti 13,6 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Başka bir ifadeyle, lisanssız üreticilerin 2021 yılında elde ettiği satış geliri 13,6 milyar TL'dir. Örneğin, güneş enerjisine dayalı lisanssız bir üretici 13,3 ABD Doları cent/kWh üzerinden ihtiyaç fazlası birim enerji başına 240,73 kr gelir elde ederken, mevcut durumda kWh başına 28,7660 kr dağıtım bedeli ödemektedir. Ülkemizde yaklaşık 47,4 milyon elektrik abonesi bulunmakta olup, ihtiyaç fazlası üretim için lisanssız üreticilere ödenen ve nihaî tüketicilerin katlandığı bedeller 2021 yılı başında 98,5 kr/kWh civarındayken, mevcut durumda 190 kr/kWh seviyesinin üzerine çıkmıştır. Sonuç olarak, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler için dağıtım bedelindeki %75 indirim oranının kaldırılması neticesinde dağıtım şirketlerinin gelir tavanında maliyet unsuru olarak yer alan hâlihazırda 2,7 milyar TL'nin nihaî tüketicilere yansıtılması önlenmiş olmaktadır.
Lisanssız üreticilerin enerji satışından elde ettiği gelir artarken, %75 indirimli dağıtım bedeli ödemeye devam etmeleri hâlinde teşvik kapsamında ödenmeyen dağıtım bedeli tutarının nihaî tüketicilere yansıtılmaması amacıyla söz konusu teşvik indiriminin kaldırıldığı anlaşılmaktadır. Dava konusu Kurul kararlarının, anılan teşvik indirimi kaldırılmak suretiyle nihaî tüketicileri korumaya matuf olarak tesis edildiği dikkate alındığında, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler için %75 indirim teşvikinin 5346 sayılı Kanunda öngörülen süre boyunca devam edeceği yönündeki beklentilerin korunmamasında baskın bir kamu yararı bulunduğu ve hakkaniyete aykırı düşmediği görülmektedir.
Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) ise, haklı beklentilere, tacirlerin basiretli davrandığı ön kabulüyle yaklaşmaktadır. Ekonomik alanda özellikle piyasa şartlarının çok sık değiştiği alanlarda sürekli değişiklik gereklidir. Bu nedenle ekonomik aktörler bunu öngörmek zorundadır. Ayrıca, piyasa taleplerinin gerektirdiği değişiklikler nedeniyle gerekli olduğu alanlarda beklenti içine girilemeyeceği ifade edilmiştir. Buna karşın ATAD, dikkatli ve öngörülü ekonomik aktörün takip etmesi mâkul olmayan değişiklikte korunması gereken beklentinin haklı olacağını belirtmektedir (aktaran GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 119). Lisanslı üreticilere kıyasla lisanssız üreticilere belli bir avantaj sağlanarak yenilenebilir enerji kaynaklarının toplam elektrik üretimindeki payının arttırılması amacıyla verilen ek teşviğin her zaman kaldırılabileceğinin basiretli bir tacir tarafından öngörülmesi beklenir. Düzenleyici işlemin ani olmayan değişikliği, öngörülebilirliğin tesis edilmesi sebebiyle haklı beklentiyi orantısız bir şekilde ihlâl etmemektedir. Bu sebeple, düzenleyici işlem değişikliğinin bireyler tarafından önceden öngörülebildiği durumlarda haklı beklenti oluşmaz (CRAIG Paul, Administrative Law, Fourth Edition, 1999, London, s. 619).
Bununla birlikte, "R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Kahn" davasından hareketle, bir haklı beklentinin esas yönünden korunması her zaman bu beklentinin lehinde bir karar alınacağı şeklinde anlaşılmamalıdır. Korunması gereken daha baskın bir kamu yararı bulunması durumunda söz konusu beklenti karşılanmayabilecektir. Baskın kamu yararının belirlenmesi de takdir yetkisiyle açıklanabilecek bir durumdur (OĞURLU Yücel, İdarî Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdarî Ceza Hukuku ve İdarî Cezalara Karşı Başvuru Yolları, 2001, Ankara, s. 259). ATAD'da, "Dieckmann and Hansen GmbH v. Commission" davası temelinde, baskın bir kamu yararı olduğu gerekçesiyle geçiş düzenlemesi öngörmeyen ticarî ve ekonomik temelli haklı beklentilerin genellikle korunmadığına karar vermiştir (ALTINDAĞ Halil, Yürürlükte Olan Yasalara ve İdari Düzenleyici İşlemlere Güvenden Kaynaklanan Haklı Beklenti Kavramı ve Korunması, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010, İstanbul, s. 61).
Uyuşmazlık ABAD (ATAD) kararıyla birlikte değerlendirildiğinde, yapılan işlemin dönemsel olarak sürekli düzenlenen tarifenin miktarına ilişkin olması ve dava konusu Kurul kararlarının davacıların yeni duruma uyum sağlaması için birtakım iş ve işlemleri yapmasını gerektirecek mahiyette olmaması hususları dikkate alındığında, düzenleme yapılırken geçiş dönemi öngörülmemesinde hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Öte yandan, 25/11/2020 tarihinde 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (g) bendi ile bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin de lisans alma yükümlülüğünden muaf tutulması, tüm kullanıcılara yansıtılacak dağıtım bedellerinin yeniden değerlendirilmesini gerektirmekte olup, dağıtım bedelindeki indirim oranının on yıl süreyle değiştirilemeyeceğinin kabulü, çeşitli değişken maliyet unsurlarından etkilenen elektrik piyasasının yapısıyla bağdaşmamaktadır.
Dolayısıyla, tarifelerin geleceğe yönelik ve belirli bir süre için yapılıyor olması, tarifede yer alacak unsurların zaman içerisinde değişkenlik gösterebilecek olması, faaliyetle ilgili maliyetlerin dönemler arası değişkenlik göstermesi, bu maliyetlerin ilişkilendirileceği yükün tüm sistem kullanıcılarını etkilemesi, kullanıcı sayısı ve enerji talebinin değişkenlik arz etmesi gibi birçok unsur göz önünde bulundurulduğunda, daha önce mevcut şartlar gözetilerek ve söz konusu şartların belirli bir süreyle devam edeceği öngörüsüyle bu süre boyunca uygulanması planlanan dağıtım bedeli üzerinden indirim teşviğinin sürekliliğinden bahsedilemez.
Davalı idarenin 01/01/2022 tarihi itibarıyla lisanssız üreticilerin ödeyeceği dağıtım bedelini yeniden belirlerken, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler yönünden herhangi bir istisna tanınmamasında güdülen amacın nihaî tüketicileri korumak olduğu açık olup, lisanssız üreticilerin geleceğe ilişkin bireysel beklentilerinin, anılan yönde düzenleme yapılmasıyla öngörülen baskın kamu yararından daha üstün tutulması beklenemez. Kaldı ki, dava konusu Kurul kararlarıyla, anılan baskın kamu yararı nedeniyle 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler bakımından istisna tanınmamakla birlikte, 01/01/2022-31/03/2022 döneminde söz konusu lisanssız üreticiler için kWh başına aynı dağıtım bedelinin (28,2765 kr/kWh) uygulandığı gözetildiğinde, bu durumun dağıtım bedelindeki indirim teşvikinin kaldırılmasının neden olabileceği maliyet artışını dengeleyen bir güvence olarak kabulü gerekir.
Dava konusu indirim uygulamasının kaldırılmış olmasının davacılara katlanması beklenemeyecek bir mali yük getirip getirmediği hususu incelendiğinde ise, %75'lik indirimin karşılığının 0,21 kr, elektrik satış fiyatının ise 2,40-TL (13,3 ABD Doları cent/kWh) olduğu ve dağıtım bedelinin elektrik satış fiyatının %8,75'lik kısmına denk geldiği gözetildiğinde, dava konusu Kurul kararlarının davacılara katlanamayacağı derecede ağır bir mali yük getirmediğinin kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla, daha önce 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarıyla tanınan teşviğin, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mâlî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen, 6446 sayılı Kanun'un ve ikincil mevzuatın tanıdığı yetkiye istinaden dava konusu Kurul kararları sonucu kaldırılmasının kamu hizmetinin sunumu açısından gerekli olduğu, baskın kamu yararına ve hakkaniyete uygun bulunduğu, bu bağlamda haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâlinden söz edilemeyeceği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararlarında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacılara iadesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/11/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY :
6808 sayılı Kurul kararıyla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanacağı kararlaştırılmış olup; 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 6838 sayılı Kurul kararıyla da, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirimli uygulanmasına karar verilmiştir.
Davacıların, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) Genel Müdürlüğü'nün onayı üzerine yapılan geçici kabuller sonrasında, lisanssız üreticilere ilişkin indirimli dağıtım bedelinden dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihe kadar yararlandıkları görülmektedir. Bu kapsamda, geçici kabul işlemine dayalı olarak YEKDEM süresince indirimli dağıtım bedeli uygulanacağının belirtilmesinin kazanılmış hak teşkil edip etmediğinin irdelenmesi gerekmektedir.
Bunun için, dağıtım bedelinin YEKDEM süresince indirimli oran üzerinden ödeneceğine ilişkin 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararları dolayısıyla, bu süre dolmadan dava konusu işlemler ile dağıtım bedelindeki indirimin kaldırılıp kaldırılamayacağı hususu çözüme kavuşturulmalıdır.
Öğretide ve içtihatta kazanılmış hakkın tam bir tanımı yapılamamış, niteliği ve kapsamı hakkında görüş birliğine varılamamıştır. Kazanılmış haklara özel hukuk dalında ve genellikle medeni hukuk alanında rastlandığı hâlde, statü hukuku esasına dayalı, nesnel ve düzenleyici kuralların egemen olduğu idare hukuku alanında bu tür bir haktan genellikle söz edilmemektedir. Burada, ancak statü hukukunun olanak verdiği oranlarda ve şartlarda, genel durumun kişisel duruma dönüşmesinden sonra kazanılmış haklar ortaya çıkabilmektedir. (AYM, E:1976/45, K:1977/1, 13/01/1977)
Kazanılmış hakkın doğumu için ilgili düzenlemenin yürürlüğü döneminde bir hukuk kuralına uygun şekilde bütün sonuçları ile edinilmesi, ilgilileri lehine doğan hukukî durumların ortaya çıkması gerekir. Hak, bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmedikçe, diğer bir ifadeyle, gerçekten kazanılmadıkça, buna dayanılarak kazanılmış hakkın varlığı ileri sürülemez. Yalnızca bir hukukî durumun tamamlanmasından sonra ilgilileri lehine hak doğurması mümkündür. Başka bir ifadeyle, söz konusu hakkın hukuk düzeni tarafından korunmaya değer bir aşamaya gelmesi, bu aşamaya gelinmedikçe kazanılmış hakkın söz konusu olmamasıdır. (OĞURLU Yücel, İdarî Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdarî Ceza Hukuku ve İdarî Cezalara Karşı Başvuru Yolları, 2001, Ankara, s. 96)
Kazanılmış hak kavramı yerine "hak yaratıcı işlemler" kavramını kullanan GÖZLER'e göre, hak yaratıcı işlem ifadesinde geçen hak kelimesi subjektif hak demek değildir. İdarî işlemlerin bir kısmı (şart işlemler) zaten doğrudan doğruya subjektif hak yaratmazlar; hukukî durumlar yaratırlar; subjektif haklar bu durum içinde bulunmaktan dolayı daha sonra doğabilir. O nedenle bu hak yaratıcı işlemler aslında hak değil, bir avantaj yaratırlar. (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, 2019, Bursa, s. 1246) (...) Kazanılmış hak yalnızca subjektif bir işlemden doğmaz, fakat genel bir durumun kişiye tanınmasından (şart-işlem) da doğabilir. (aktaran TAN Turgut, İdari İşlemin Geri Alınması, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1970, s. 58)
Bu noktada, (...) idarî işlem ve kararların gerek geri alınması gerek kaldırılması konusunda, en başta göz önünde tutulan esas bunların doğurduğu birel ve özgül sonuçların değişmezliğidir. Hukukun genel ilkelerinden olan bu kural, hukukî güven ve kararlılık gereğine dayanmakta, işlem ve kararların bireyler lehine meydana getirdiği durumlara riayeti zorunlu kılmaktadır. (DURAN Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, 1982, s. 421-422)
Hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukukî güvenlik ilkesi, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerir. Bu nedenle hukukî güvenlik ilkesi, yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak teessüs etmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde korumaktadır. (AYM, E:2016/195, K:2017/158, 16/11/2017)
Hukuk güvenliği gereğince, hukukî durumların istikrarı ile hukukun değişkenliği arasında kurulması zorunlu olan denge, özellikle kamu yararı için ihdas edilen yeni bir düzenleme, bir önlem ya da zorlayıcı hukukî bir uygulamadan doğan hukukî sorumlulukta daha belirgindir. Menfaati zedelenen kimseye ancak bir tazminat ödenmesi hâlinde, kamu yararı için yeni bir düzenleme yapılması ya da bir önlem alınması haklılık taşır. Kuşkusuz özel yarar kamu yararına feda edildiğinde tazmin edilmeyi isteyebilme imkânı olmalıdır. İlgililerin kazanılmış hakları ihlâl edildiğinde kamu gücünün sorumluluğu doğar. Bu nedenle, hukuka uygun işlemlerin idarece geri alınması ya da herhangi bir diğer şekilde ortadan kaldırılmasında, ilgililerin lehine doğmuş olan kazanılmış hakların tazmin edilmesi gerekir. (OĞURLU Yücel, İdarî Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdarî Ceza Hukuku ve İdarî Cezalara Karşı Başvuru Yolları, s. 184-185)
Bununla birlikte, kural olarak malî nitelikteki ödeme kararları kazanılmış hakka sebebiyet vermez. İdare bu kararlarla, kanunla öngörülen şartların gerçekleşmesi durumunda hak sahibi hâline gelmiş kişilere belli bir paranın ödenmesine karar verir. İdarenin böyle bir durumda aldığı ödeme kararı tespit edici niteliktedir, idarenin bu konuda takdir yetkisi yoktur. Buna karşılık bir paranın ödenip ödenmemesi veya ödenecek paranın tespiti hususunda idarenin takdir yetkisi varsa, bu tür kararlar kazanılmış hak niteliğindedir. Zira böyle bir durumda söz konusu hakkın idarenin kararından önce çıktığı iddia edilemez. (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, s. 1248)
31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticilere ait tesislere ilişkin olarak 5346 sayılı Kanun'da öngörülen YEKDEM'den yararlanma süresi olan 10 yıl boyunca dağıtım bedelinin indirimli uygulanacağı hukuken taahhüt edilmiş olup, söz konusu bu hukukî taahhüt indirimli bedelin uygulanmaya başlandığı tarihten itibaren 5. yılın sonunda idarî bir işlem ile kaldırılmıştır. Oysa, davacılar bu taahhüde güvenerek yatırımını 31/12/2017 tarihinden önce gerçekleştirmiş ve YEKDEM süresince indirimli dağıtım bedelinden yararlanacağını öngörmüştür. Aksi bir durumun kabulü hâlinde, idarî istikrar ve güven ilkeleri zedelenmek suretiyle bireylerin doğmuş olan haklarının hiçe sayılması anlamına gelen her türlü düzenleme ve uygulama hukuka güvenerek geleceğin planlanmasına imkân tanımayacaktır.
Fransız Danıştayı'nın konuyla ilgili genel yaklaşımı da, hukuka uygun bir şekilde tesis edilen hak yaratıcı bireysel idarî işlemlerin idare tarafından kaldırılamayacağıdır. Örneğin, "Tarım ve Kırsal Kalkınma Bakanı'nın belirlediği tarım ve gıda ürünleri depolama, işleme ve pazarlama şirketlerine oryantasyon primi uygulanmasına ilişkin 17/03/1964 tarihli kararname hükümlerinin uygulanmasında bir şirkete bir antrepo inşası için "Devletten malî katkı" verilmesine karar verilmiştir. Bu konuda mevcut olan takdir yetkisinin kullanılmasında alınan Tarım Bakanı'nın kararı, haklar yaratmış olan maddî nitelikteki bireysel bir karardır. Ancak, Bakan'ın böyle bir kararı yeniden gözden geçirmesine izin veren yasal veya düzenleyici hükümlerin yokluğunda, tek başına Bakan'a malî katkının ödenmesini durdurma yetkisi verilmemiştir. Şirketin başka bir hususta cezaî takibata uğraması, Bakan'a başlı başına malî katkı ödemesini askıya alma yetkisi vermemektedir. (...)" gerekçesiyle hukuka uygun hak yaratıcı işlemlerin herhangi bir yasal dayanak olmadan takdir yetkisi kullanılmak suretiyle kaldırılmasının hukuka aykırı olduğu belirtilmiştir. (CE 25 juill. 1986, Société Grandes Distilleries « les fils d'Auguste Peureux », Lebon 340 ; RFDA 1987.454, concl. Fouquet)
Öte yandan, uyuşmazlık konusu, dağıtım tarifesinin değişken maliyetleri kapsamında %75 indirim oranının kaldırılması değil, YEKDEM süresince dağıtım bedelinden indirim adı altında ek bir teşvik verileceğinin taahhüt edilip edilmediğidir. Hukukî öngörülebilirlik ilkesi bağlamında, yeni tesislerin 31/12/2017 tarihine kadar geçici kabule hazır tutanağı alarak dağıtım bedeli indirimi teşvikinden yararlanma talepleri 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararlarında özellikle belirtilen YEKDEM süresini hukukî bir taahhüt olarak nitelendirmelerinden ileri gelmektedir. Zira, bir yatırım kararı verilirken yatırımcılar açısından en önemli husus maliyet unsurudur. Lisanssız üreticiler için yatırım maliyetinin bir parçası olan dağıtım bedelinin 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararlarıyla YEKDEM süresince indirimli uygulanacağına yönelik vurgunun, davacılar açısından lisanssız üretici statüsünden doğan, kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş kazanılmış hak teşkil ettiği kabul edilmelidir.
Bu itibarla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabulü yapılarak 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca %75 indirimli dağıtım bedeli ödemeye başlayan davacılar açısından bu durumun kazanılmış hak niteliği taşıdığı, dava konusu işlemler ile bu hakkın zamanından önce geçerli bir hukukî neden olmaksızın kaldırıldığı anlaşıldığından, dava konusu işlemlerin iptali gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.

(XX) KARŞI OY : 6808 sayılı Kurul kararıyla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanacağı kararlaştırılmış olup, 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 6838 sayılı Kurul kararıyla da, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirimli uygulanmasına karar verilmiştir.
Ancak, dağıtım bedelinin YEKDEM süresince indirimli oran üzerinden ödeneceğine ilişkin düzenleyici işlemler, bu süre dolmadan dava konusu işlemler ile kaldırılmıştır. Bu kapsamda, 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararlarının sağladığı hukukî taahhüde güvenerek 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde uygulanan dağıtım bedeli indiriminin kaldırılmasının davacıların haklı beklentisini ihlâl edip etmediği hususuna hasren uyuşmazlık irdelenmelidir.
Anayasa Mahkemesi'nin 20/09/2012 tarih ve E:2012/65, K:2012/128 sayılı kararında ifade edildiği üzere, kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren, hukukî iş ve işlemlere girişen bireyin bu kanunların uygulanacağı yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekmektedir. Hukukî güvenlik ilkesi kapsamında korunması gereken beklenti meşru (haklı) hâle gelen beklentilerdir.
Beklentinin meşru olup olmadığı tespit edilirken başvurulacak ölçüt, "hakkaniyet"tir. Hakkaniyet, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nda düzenlenmiş olup hâkime takdir yetkisi tanınan durumlarda, hâkimin bu takdir yetkisini somut olayın özelliklerine uygun olarak ve adalet ilkelerini gözeterek kullanması anlamına gelmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi birçok kararında, hukuk devleti ilkesini tanımlarken "hakkaniyet ölçütünün gözetilmesini" hukuk devletinin unsuru olarak saymaktadır (AYM, E:2014/61, K:2014/166, 07/11/2014).
Anayasa Mahkemesi'nin 04/05/2017 tarih ve E:2015/41, K:2017/98 sayılı kararında da, haklı beklenti ve haklı beklentinin şartları ele alınmıştır. Buna göre haklı beklenti, bireyin kendisine güvenerek hareket ettiği lehine olan bir kanunda öngörülemez bir değişiklik yapılması ve bu öngörülemez değişikliğin herkes yönünden objektif olarak beklenebilecek bir beklentiyi sonuçsuz bırakması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Ancak bir beklentinin hukuken korunabilmesi için beklentinin ihlâlini gerektiren bir kamu yararının da bulunmaması gerekmektedir.
Öte yandan, düzenleyici işlemlerin beklenmedik bir şekilde değiştirilmesi, haklı beklenti doğuran bir sebeptir. Haklı beklentinin en etkili, kapsamlı ve belirgin hâli düzenleyici işlemlerdir (BÜLBÜL Erdoğan, İdari İşlemin Yürürlükten Kaldırılması, 2010, İstanbul, s. 46).
Düzenleyici işlemlerin yürürlüğe girmesinde haklı beklentinin devreye girmesi, "gerçek olmayan geriye yürüme" nedeniyle hukukî güvenlik ilkesinin çiğnenmesinin önünü kesmek amacı taşımaktadır. Esas olan, mevcut düzenlemelerin uygulanmaya devam edileceğinden kaynaklanan hukuka uygun güvenin korunmasıdır. Bu anlamda düzenleyici işlemin yasa veya idarî düzenleyici işlem olmasının da bir önemi yoktur. Kısaca, hukuka ve idareye güven çerçevesinde geçmişte başlamış olan haklı beklentilerin devam etmesi gerekliliği, kavramın idarî işlemin geriye yürümezliği ilkesi bakımından hukukî dayanak olarak değerlendirilmesini gerektirmektedir. Çünkü, haklı beklentilerin zedelenmemesi hukukî güvenlik ilkesinin zamansal çizgisinin kırılmamasını, dolayısıyla hukukî veya idarî istikrarın bozulmamasını hedeflemektedir (ERGUVAN Derya Deviner, Türk İdare Hukuku'nda Haklı Beklentilerin Korunması İlkesi, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Prof. Dr. Durmuş TEZCAN'a Armağan, 2019, s. 1761).
Somut olayda, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticilere ait tesislere ilişkin olarak 5346 sayılı Kanun'da öngörülen YEKDEM'den yararlanma süresi olan 10 yıl boyunca dağıtım bedelinin indirimli uygulanacağı düzenleyici işlemler ile hukuken taahhüt edilmiş olup, söz konusu bu hukukî taahhüt indirimli bedelin uygulanmaya başlandığı tarihten itibaren 5. yılın sonunda kaldırılmıştır. Oysa, davacılar bu taahhüde güvenerek yatırımlarını 31/12/2017 tarihinden önce gerçekleştirmiş ve YEKDEM süresince indirimli dağıtım bedelinden yararlanacaklarını öngörmüşlerdir. Aksi bir durumun kabulü hâlinde, idarî istikrar ve güven ilkeleri zedelenmek suretiyle bireylerin doğmuş olan haklarının hiçe sayılması anlamına gelen her türlü düzenleme ve uygulama hukuka güvenerek geleceğin planlanmasına imkân tanımayacaktır.
Bu kapsamda, lisanssız üreticiler için yatırım maliyetinin bir parçası olan dağıtım bedelinin 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararlarıyla YEKDEM süresince indirimli uygulanacağına yönelik düzenlemeye istinaden yatırım kararı alan ve taahhüt edilen teşvik indiriminin miktar ve süresini esas alarak ticarî ve mali planlamalar yapan davacıların, mevcut statülerine bağlı olarak ileriye dönük teşvik indiriminin 5346 sayılı Kanunda öngörülen süre boyunca devam edeceğine yönelik haklı beklentilerinin bulunduğu açıktır. Her ne kadar davalı idarece dava konusu düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek yapıldığı ve bu konuda idarenin takdir yetkisi bulunduğu iddia edilmekte ise de, dosyada yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesi neticesinde davalı idarenin bu iddialarını destekleyen ve düzenlemenin yapılmasına esas teşkil eden hukukî ve/veya teknik gerekçelerin yeterli açıklıkta ortaya konulamadığı anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, yapılan düzenleyici işlemler ile dağıtım bedelindeki indirimin tümüyle kaldırılması lisanssız üreticilere aşırı bir külfet yüklemektedir. Buna göre uyuşmazlıkta mevcut indirim miktarının azaltılması söz konusu olmayıp, lisanssız üreticilerin bütünüyle indirimden yoksun bırakılması söz konusudur. Kaldı ki, uygulanan indirim miktarı yerine geçebilecek başka bir menfaatin varlığı da söz konusu değildir. Dava konusu işlemler ile lisanssız üreticilerin ödediği dağıtım bedelindeki indirim miktarı süresinden önce kaldırılmak suretiyle esaslı ve öngörülemez bir değişiklik meydana gelmiştir. Teşvik indiriminin 5 yıl gibi uzun bir süre uygulanmasına güvenerek ticarî hayatlarını yönlendiren, hukukî iş ve işlemlere girişen davacıların mezkur uygulamanın süreceği yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekirken, bu koşullar altında aşırı ve orantısız bir mali yük altına sokuldukları görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabulleri yapılarak 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca %75 indirimli dağıtım bedeli ödemeye başlayan ve beş yıl boyunca söz konusu indirimden yararlanan davacılar açısından bu durumun, kalan süre boyunca da aynı teşviğin uygulanacağı yönünde haklı bir beklenti teşkil ettiği, dava konusu işlemler ile söz konusu teşvik uygulamasının zamanından önce geçerli bir hukukî ve/veya teknik neden ortaya konulmaksızın kaldırılarak hukukî güvenlik ve idarî istikrar ilkelerinin ihlâl edildiği, teşvik indiriminin kaldırılmasının lisanssız üreticiler yönünden aşırı bir külfete yol açtığı ve öngörülen kamu yararının sağlanması amacı ile 5346 sayılı Kanun'un amacı arasındaki adil dengenin lisanssız üreticiler aleyhine bozulduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemlerin iptali gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.