DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2022/141 E. , 2022/1334 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/141
Karar No : 2022/1334
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
KARŞI TARAF (DAVALILAR): 1- …
2- … Bakanlığı
VEKİLLERİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 29/09/2021 tarih ve E:2021/3614, K:2021/10278 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mülkiyeti Hazineye ait olan Aydın ili, Didim ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel (eski … ada, … parsel) sayılı taşınmazda yapısı ve bu yapı nedeniyle yapı kayıt belgesi bulunan davacı tarafından, taşınmazın bulunduğu alanın Aydın - Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile taşınmazın bulunduğu alanda 09/03/2011 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanan 1/100.000 ölçekli Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti:Danıştay Altıncı Dairesinin 29/09/2021 tarih ve E:2021/3614, K:2021/10278 sayılı kararıyla;
Davacı tarafından taşınmazın bulunduğu alanın Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ve 1/100.000 ölçekli Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiş ise de, anılan Bakanlar Kurulu kararının düzenleyici işlem niteliğinde olmaması nedeniyle alanı kapsayan imar planlarının bu işlemin uygulaması kabul edilerek dava açılması mümkün olmadığından, 06/01/2005 tarih ve 25692 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren Aydın - Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararına karşı Resmi Gazete'de yayımlandığı tarih olan 06/01/2005 tarihinden itibaren 60 günlük süre içinde dava açılması gerektiği,
09/03/2011 onay tarihli Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planına karşı ise anılan planın askıya çıkarılması üzerine son ilan tarihinden itibaren 60 gün içinde açılması gerekirken, bu süreler geçirilerek 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının uygulama işlemi niteliğinde olmayan Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planının askıya çıkarılması üzerine dilekçe ret kararı öncesinde 06/11/2020 tarihinde açılan davanın süreaşımı yönünden incelenme olanağı bulunmadığı gerekçesiyle davanın süreaşımı yönünden reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, alana yönelik olarak Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi kararının uygulanması niteliğinde bir işlem olduğu değerlendirilmek suretiyle karar verilmesi gerektiği, düzenleyici işlem niteliğinde olan 22/10/2004 tarih ve 2004/8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararına plan ile birlikte dava açılabileceği ve davada bu yönden süre aşımı bulunmadığı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı yönünden de anılan 1/1000 ölçekli planın uygulama işlemi niteliğinde olduğu ve davanın bu kısım yönünden de süresinde olduğu belirtilerek temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Düzenleyici işlem, "genel, soyut ve sürekli nitelikte hukuki etki doğuran" ya da "belli kişi ve durumlara ilişkin olmayıp, genel ve soyut hukuk kuralı koyan işlem" iken; bireysel işlem belli kişi ya da durumlar için hukuki durumların yaratıldığı, değiştirildiği ya da kaldırıldığı işlem türünü oluşturmaktadır. Her iki tür açısından ayrımın kurulduğu ölçütler olarak 'genellik', 'soyutluk' ve 'süreklilik' niteliklerinin aynı anda bir arada bulunmadığı/örtüşmediği ve düzenleyici/birel işlem ayrımınının kolaylıkla yapılamadığı çeşitli işlemler ise bu ayrımın 'ara' kategorileri olarak ortaya çıkmaktadır. Öğretide, bu işlemlerin, 'genel işlem' ya da 'genel karar' olarak adlandırılması yönünde yaygın bir eğilim söz konusu olsa da yapılan tanımlarda işleme özelliğini veren nitelikler bakımından farklı vurguların öne çıktığı görülmektedir.
2634 sayılı Yasa uyarınca, turizm hareketleri ve faaliyetleri yönünden önem taşıyan veya doğal, tarihî ve kültürel değerlerin yoğun olarak yer aldığı, korunması ve geliştirilmesinde kamu yararı bulunan yörelerde, koruma kullanma dengesi gözetilerek sektörel kalkınmanın sağlanması ve turizm sektörünün plânlı ve kontrollü gelişiminin sağlanması amacıyla yeri, mevkii ve sınırları Bakanlar Kurulu Kararıyla tespit ve ilân edilen alanlar kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilan edilmektedir.
Bir bölgenin Bakanlar Kurulu Kararı ile kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi olarak ilan edilmesiyle artık bu alanın 2634 sayılı Yasa kapsamına dahil olacağı ve uygulamaların 2634 sayılı Yasa hükümlerine göre yapılacağı gözönünde bulundurulduğunda, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilanına ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı; tipik bir düzenleyici işlem olmamakla birlikte bireysel işlem olarak da nitelendirilemez. Bu haliyle kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilanına ilişkin Bakanlar Kurulu Kararları öğretide genel işlemler ya da ara işlemler olarak nitelendirilen işlemlerdendir. Bu durumda yargılama yapılırken dava konusu kararların hem düzenleyici işlemlere özgü hem de bireysel işlemlere özgü nitelikler taşıdığının göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Öte yandan, 2634 sayılı Kanunun amacı ve sistematiği dikkate alındığında; söz konusu Kanun uyarınca bir alanın kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi olarak ilan edilmesi üzerine, bu kararın, ilgili idare tarafından, 2634 Kanun'un "Planlar" başlıklı 7. maddesi uyarınca daha ziyade alanın turizme özgülenerek planlaması suretiyle tatbik edileceği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilanı ile başlayan süreç, bir dönüşüm olgusunu içermekte olup, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilanının bu dönüşüm sürecindeki işlemlerin dayanağı niteliğinde olduğunun dikkate alınması ve bu ilanın, söz konusu dönüşüm süreci ile bir bütün olarak değerlendirilmesi gerekmektedir.
Olayda, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planlaması süreci yürütülürken davacı tarafından kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilanına karşı dava açıldığı görülmektedir.
Bu durumda, yukarıda açıklanan şekilde ara nitelikte bir işlem olup düzenleyici işlemlere özgü nitelikler de barındıran kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilanının, imar planlarının dayanağı olduğu anlaşıldığından ve 2577 sayılı Yasa'nın 7. maddesi uyarınca, uygulama işlemi ile birlikte dayanağı işleme de dava açılabileceğinden, uygulama işlemi olan (düzenleyici işlem olmakla birlikte) 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planlarının ilanı üzerine açılan davanın bu planlar bakımından süresinde olup olmadığının belirlenmesi ve bunun sonucuna göre karar verilmesi gerekir.
Açıklanan nedenle Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Aydın ili, Didim ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel (eski … ada, … parsel) sayılı taşınmazın bulunduğu alanın Aydın-Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararının, parselin bulunduğu alanda 28/12/2006 tarihinde Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından onaylanan 1/25.000 ölçekli Aydın-Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi Revizyon Çevre Düzeni Planının, 09/03/2011 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanan 1/100.000 ölçekli Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planının ve Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulunun … tarih ve … sayılı oluru ile onaylanan Kültür ve Turizm Bakanlığı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planının iptali istemiyle dava açıldığı,
Danıştay Altıncı Dairesinin 07/12/2020 tarih ve E:2020/10349, K:2020/12209 sayılı kararıyla Aydın-Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararına ve 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına karşı Danıştayda, 1/25000 ölçekli Aydın-Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi Revizyon Çevre Düzeni Planı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulu kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planına karşı İdare Mahkemesinde olmak üzere ayrı yargı yerlerince değerlendirilerek sonuçlandırılması gereken söz konusu işlemlere karşı aynı dilekçeyle dava açılmasına olanak bulunmadığı gerekçesiyle dava dilekçesinin reddine karar verildiği, bu kararın davacıya tebliği üzerine 31/03/2021 tarihinde kayda giren yenileme dilekçesi ile Aydın-Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının ve 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının iptali istemiyle temyizen incelenen davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin dördüncü fıkrasında; "İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne, aynı Kanun'un, "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde; "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında ise; "Nazım İmar Planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plandır." kuralı yer almıştır.
Aynı Kanun'un, "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ise; "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmünü içermektedir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dava konusu taşınmazın bulunduğu alanın Aydın - Didim Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak belirlenmesine ilişkin 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararı yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının, 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararına ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davanın 09/03/2011 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanan 1/100.000 ölçekli Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planına ilişkin kısmına gelince;
Yukarıda yer verilen imar mevzuatı ile 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi ve üst makamlara başvurmayı düzenleyen 11. maddesi birlikte değerlendirildiğinde, imar planlarına karşı, bir aylık askı süresi içinde 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve bu başvuruya idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan son ilan tarihinden itibaren altmış gün içinde cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde, bu tarihi takip eden altmış günlük dava açma süresi içinde veya son ilan tarihini izleyen altmış gün içinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde bu cevap tarihinden itibaren altmış günlük dava açma süresi içinde idari dava açılabileceği; imar planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise, davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca imar planının son ilan tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde açılması gerektiği, ancak bu süreler içerisinde dava açılmamış olması halinde imar planının uygulanmaya konulması ile birlikte uygulama işlemi üzerine işlem ile birlikte imar planına veya doğrudan işlemin dayanağı olan imar planına karşı yeniden dava açma hakkının bulunduğu ve bu aşamada dava açma süresinin uygulama işleminin süresine tâbi olduğu hususlarında tartışma bulunmamaktadır.
Yargısal içtihatlarda, imar planları, ilanı gereken genel düzenleyici işlem olarak kabul edilmiş olduğundan, uygulama işlemi olduğu öne sürülerek işlemin dayanağı imar planının iptalinin istenilmesi halinde planların uygulama işlemlerinin kapsamının ve buna göre de dava açma sürelerinin belirlenmesi gerekmektedir.
Çevre düzeni planları, ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen planlar olup; bu planlar ile belirlenen ana kararların alt ölçekli imar planları olmaksızın uygulamaya geçirilmesi mümkün değildir.
Planlama sürecinde de nazım imar planının öncelikle yapılarak çevre düzeni planı ile uyumlu hazırlanmak suretiyle arazinin genel kullanış biçimi, nüfus yoğunluğu, yapı yoğunluğu, ulaşım gibi konular belirlenecektir. İmar planları arasındaki bu hiyerarşik ilişki, diğer düzenleyici işlemlerden farklı olup; alt ölçekli planların, üst ölçekli planların uygulanması amacıyla tesis edildiği açıktır.
Bu hususlar dikkate alındığında; alt ölçekli plan (düzenleyici işlem olmakla birlikte), üst ölçekli planın uygulama işlemi niteliğinde olduğundan, nazım imar planı yapıldıktan sonra bu plan ile birlikte üst ölçekli planın da iptali istemiyle dava açılabileceği sonucuna varılmaktadır.
Aksi halde nazım imar planlarının çevre düzeni planına uygun tesis edilmiş olması durumunda uygulama programlarını doğrudan etkilemesine karşın bu planların iptali için açılan davalarda işin esasının incelenmesi suretiyle yargısal denetim yapılamayacaktır.
Dosyanın incelenmesinden, taşınmazı kapsayan alanda 1/100.000 ölçekli Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planı'nın 09/03/2011 tarihinde onaylandığı, daha sonra Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulunun … tarih ve … sayılı oluru üzerine 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planının onaylandığı ve davacı tarafından bu planların 12/06/2020 tarihinde askıya çıkarıldığının, askı süresi içerisinde planlara itiraz edildiğinin ve yapılan itirazların zımnen reddedildiğinin ileri sürüldüğü, bunun üzerine de görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda Dairece öncelikle söz konusu 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarına ilişkin askı ilan tutanakları ilgili idareden temin edilip, davacının planlara itirazı bulunup bulunmadığı da tespit edilerek alt ölçekli imar planları bakımından davanın süresinde açılıp açılmadığı belirlendikten sonra, anılan alt ölçekli planlar üzerine 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının iptali istemiyle açılan davada süre aşımı bulunup bulunmadığının tayini gerektiğinden, doğrudan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ilanı üzerine dava açılmadığı gerekçe gösterilerek verilen Daire kararının bu kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 29/09/2021 tarih ve E:2021/3614, K:2021/10278 sayılı kararının 22/10/2004 tarih ve 8328 sayılı Bakanlar Kurulu kararına ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Anılan kararın 09/03/2011 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanan 1/100.000 ölçekli Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planına ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 07/04/2022 tarihinde onamaya ilişkin kısmı yönünden oybirliği, bozmaya ilişkin kısmı yönünden oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyize konu kararın Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planına ilişkin kısmı yönünden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın anılan kısmının da onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararının Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planına ilişkin kısmına katılmıyoruz.