T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/1597
Karar No : 2022/6316
Kararın Düzeltilmesi İsteminde Bulunan (Davacı): ….
Karşı Taraf (Davalı) : … Su ve Kanalizasyon İdaresi
Genel Müdürlüğü
Vekili : Av. …
İstemin Özeti : Danıştay Sekizinci Dairesinin 05/10/2021 tarih ve E:2016/9749, K:2021/4312 sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : Kararın düzeltilmesi isteminin kısmen kabulü ile İZSU Tarifeler Yönetmeliğinin 5.maddesinin 1.fıkrası yönünden; İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Kararın düzeltilmesi istemine ilişkin dilekçede öne sürülen düzeltme nedenleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesine uygun bulunduğundan düzeltme isteminin kısmen kabulü ile Dairemizin 05/10/2021 tarih ve E:2016/9749, K:2021/4312 sayılı kararı kısmen kaldırılarak işin esası yeniden incelendi.
Dava; davacı tarafından atık su bedeli tahakkuku, tahsilat ve iadesi ile ilgili yapılan 25.11.2014 tarihli başvurunun reddine ilişkin İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin ve bu işleme dayanak alınan İZSU Tarifeler Yönetmeliğinin 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; " Su Abonesi; İZSU'nun su ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan aboneler veya kanal bağlantısı olmayan yalnızca su hizmetlerinden yararlanan abonelerdir. Bu tip abonelere su satış tarifesi ile kullanılmış suların uzaklaştırılması tarifesi birlikte uygulanır." şeklindeki hükmün; iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemine ilişkin kısmı yönünden, davacının oturduğu meskende … numaralı su abonesi olduğu, davalı idarece davacı adına tahakkuk ettirilen ve tahsil edilen atık su bedellerinin abonelik sözleşmesine dayanılarak istenildiği, bu nedenle davanın atık su bedeli ile ilgili kısmının görüm ve çözüm yerinin adli yargı mercii olduğu gerekçesiyle görev yönünden reddine, İZSU Tarifeler Yönetmeliğinin 5. maddesinin 1. fıkrası yönünden ise atıksuların zararsız hale getirilmesinin Belediyenin tekelinde bulunması, her abonenin kullandığı kadar atık su ürettiğinin kuşkusuz olması ve 2560 sayılı Kanunun su satışı ile birlikte atık su bedelinin tarifelerini düzenleme yetkisi tanıması nedeniyle dayanağı mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle reddine karar verilmiştir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
2576 sayılı Yasanın 5. maddesinin 1. fıkrasında; İdare Mahkemelerinin, Vergi Mahkemelerinin görevine giren davalar ile Danıştay da çözümlenecek olanlar dışındaki iptal davaları ile tam yargı davalarını, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinin birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar ve kanunlarla verilen diğer işleri çözümleyeceği hükme bağlanmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. maddesinin 6. fıkrası "...Atıksu altyapı sistemlerini kullanan ve/veya kullanacaklar, bağlantı sistemlerinin olup olmadığına bakılmaksızın, arıtma sistemlerinden sorumlu yönetimlerin yapacağı her türlü yatırım, işletme, bakım, onarım, ıslah ve temizleme harcamalarının tamamına kirlilik yükü ve atıksu miktarı oranında katılmak zorundadırlar. Bu hizmetlerden yararlananlardan, belediye meclisince ve bu maddede sorumluluk verilen diğer idarelerce belirlenecek tarifeye göre atıksu toplama, arıtma ve bertaraf ücreti alınır. Bu fıkra uyarınca tahsil edilen ücretler, atıksu ile ilgili hizmetler dışında kullanılamaz." hükmünü içermektedir.
2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kurulu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 13. maddesinde "İSKİ'nin gelirleri aşağıdaki kaynaklardan sağlanır: a) Su satışı va kullanılmış suların uzaklaştırılmasına karşılık, tarifesine göre abonelerden alınacak ücretler, b) Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca, su ve kanalizasyon tesislerinden yararlananlardan ilgili belediye adına alınacak katılma payları, c) Hizmet alanındaki belediyelerin, İller Bankasınca 2380 sayılı "Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun" gereğince nüfus esasına göre dağıtılan paylardan bu bankaca tutularak İSKİ'ye gönderilecek % 10'lar, d) Büyük ve temel yatırım programları karşılığında Devletçe yapılacak yardımlar, e) İSKİ'ye devredilecek tesis ve işletmelerden sağlanan gelirler, f) Şahıs, kurum ve kuruluşlar için yapılan özel hizmetlerden alınacak ücretlerle ortaklıklardan ve üretilen malların satışlarından elde edilecek gelirler, g) Her türlü yardım ve bağışlar ile diğer gelirler"; "Tarife tespit esasları" başlıklı 23. maddesinde" Su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması, septik çukurların boşaltılması giderleri için ayrı tarifeler yapılır. Bu tarifelerin tespitinde, yönetim ve işletme giderleri ile, amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme,ıslah ve tevsi masrafla ve (…) (2) bir kar oranı esas alınır. Tarifelerin tespiti ile tahsilatla ilgili usul ve esaslar bir yönetmelik ile belirlenir." Şebeke olmayan yerlerde yapılacak tesisler" başlıklı 24. maddesinde Şehir kanalizasyon şebekesinin henüz tesis edilmediği ve uygun bir boşaltma sağlanamayan alanlarda kullanılmış sular, sağlık ve fenni şartlara uygun septik çukurlara verilebilir. Bunların İSKİ'nin belirteceği esaslara uygun olarak yapılması gereklidir. Kuruluş yeri bakımından şehir şebekesinden ayrı ve özel boşaltma tesisi yapması zorunlu bulunan, durumları özellik taşıyan müesseseler bu tesisleri İSKİ'nin izin ve denetimi altında yaparlar." hükümlerine yer verildikten sonra Ek 5. maddesinde, bu Kanunun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
27.10.2010 tarihli 27742 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul Ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 4/m fıkrası; "Ücret: ... 2560 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi uyarınca alınan kullanılmış suları uzaklaştırma bedelini de içerecek şekilde; atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında tam maliyet esaslı tarifeye göre belirlenen toplam sistem maliyetini karşılamak üzere evsel katı atık ve atıksu hizmetlerinden yararlananlar tarafından ödenmesi gereken parasal değeri" hükmünü, " Abonelik" başlıklı 10. maddesi, "Atıksu altyapı yönetimlerinin hizmet vermekle yükümlü olduğu tüm gerçek ve tüzel kişilerin abone olması zorunludur. " hükmünü, "Sayaç zorunluluğu" başlıklı 11. maddesi " Atıksu altyapı yönetimlerinin verdiği su ve/veya atıksu hizmetlerinden yararlananlardan hem su hem de atıksu abonesi olanlar su sayacı, sadece atıksu abonesi olanlar atıksu sayacı taktırmakla ve işler durumda muhafaza etmekle yükümlüdürler ... " hükmünü içermektedir.
İZSU Genel Müdürlüğü Tarifeler Yönetmeliği'nin "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, bu yönetmeliğin, İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün su satışı ve kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ile ilgili tarifelerinin tespiti, tarife tespitinde esas alınacak hususların belirlenmesi ile tespit edilecek bedellerin tahsiline ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla hazırlandığı, "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin, 20/11/1981 tarih ve 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 23. ve Ek 5’inci maddelerine dayanılarak düzenlendiği, "Abone Türleri" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında; " Su Abonesi; İZSU'nun su ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan aboneler veya kanal bağlantısı olmayan yalnızca su hizmetlerinden yararlanan abonelerdir. Bu tip abonelere su satış tarifesi ile kullanılmış suların uzaklaştırılması tarifesi birlikte uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davacı tarafından oturduğu sitenin kanalizasyon şebekesinin bağlantının bulunmadığı ve üretilen atıksuların davacı siteye ait arıtma tesislerinde arıtılarak park ve bahçe sulamasında kullanıldığı, bu nedenle atıksu bedeli alınmasının mümkün olmadığı ileri sürülerek yapılan tahakkuk ve tahsilatın durdurulması, bu güne kadar haksız olarak tahsil edilen paraların tarafına iadesi istemiyle yaptığı 25.11.2014 tarihli başvurunun reddine ilişkin İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemine dayanak alınan İZSU Tarifeler Yönetmeliğinin 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; " Su Abonesi; İZSU'nun su ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan aboneler veya kanal bağlantısı olmayan yalnızca su hizmetlerinden yararlanan abonelerdir. Bu tip abonelere su satış tarifesi ile kullanılmış suların uzaklaştırılması tarifesi birlikte uygulanır." şeklindeki hükmün, dayanağı 2560 sayılı Kanunun 23. maddesine aykırı olduğu belirtilerek iptalini talep ettiği anlaşılmaktadır.
23/11/1981 tarihinde yürürlüğe giren 2560 sayılı Kanunla bu hizmetleri yürütmek üzere İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlı ayrı bir tüzel kişilik olarak İSKİ Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Anılan Kanunun 2. maddesinde, içme, kullanma ve endüstri suyu ihtiyaçlarının her türlü yeraltı ve yer üstü kaynaklarından sağlanması ve ihtiyaç sahiplerine dağıtılması, kullanılmış sular ile yağış sularının toplanması, yerleşim yerlerinden uzaklaştırılması ve zararsız bir biçimde boşaltma yerine ulaştırılması veya bu sulardan yeniden yararlanılması, bu hizmetlerin yerine getirilmesi için her türlü tesisin etüt ve projesininin yapılması veya yaptırılması, bu projelere göre tesislerin kurulması veya kurdurulması, kurulu olanları devralıp işletme ve bunların bakım ve onarımını yapma, yaptırma, bölge içindeki su kaynaklarının, yeraltı sularının kullanılmış sularla ve endüstri artıkları ile kirletilmesini, bu kaynaklarda suların kaybına veya azalmasına yol açacak tesis kurulması ve bu tür faaliyetlerde bulunulmasını önlemenin, bu konuda her türlü teknik, idarî ve hukukî tedbiri alma, su ve kanalizasyon hizmetleri konusunda hizmet alanı içindeki belediyelere verilen görevleri yürütme ve bu konulardaki yetkileri kullanma su ve kanalizasyon idaresinin görevleri arasında sayılmış, 23.maddesinde ise su ve kanalizasyon idaresine su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması, septik çukurların boşaltılması giderleri için tarifeler yapma, tarifelerin tespiti ve tahsilatla ilgili usul ve esasları belirlemek üzere yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiş, aynı kanuna 05/06/1986 gün ve 3305 sayılı kanunla eklenen Ek 5. madde ile de, bu kanunun diğer Büyükşehir Belediyelerinde de uygulanması sağlanmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesi uyarınca, genel prensipleri yasa koyucu tarafından belirlenmek koşuluyla kanunların uygulanmasına yönelik ayrıntıların belirlenmesinin yürütme organına, bir başka ifadeyle idarelere bırakılmasının mümkün olduğu görülmektedir. Buna göre idareler, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak, idarelerin düzenleme yapmaya yönelik bu yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartıyla kullanılabilinir ve düzenlemeler arasındaki sözkonusu bu ilişki de "normlar hiyerarşisı" olarak adlandırılır.
Normlar hiyerarşisi kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Bu kuramın en belirgin özelliklerinden biri de, bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamamasıdır. Dolayısıyla normlar hiyerarşisinde kanunlardan alt sırada gelen yönetmeliklerin de üst norm olan kanunlara aykırı olamayacağı açıktır.
Diğer taraftan dava konusu uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için Çevre Kanunun 11. maddesinin 6.fıkrasında yer alan mevzuat hükmünün incelenmesi gerekmektedir. Bahse konu hükmün ilk cümlesinde yer alan "... Atıksu altyapı sistemlerini kullanan ve/veya kullanacaklar ..." ibaresi ile kanun koyucu, atık su bedelinin oluşabilmesi için belirtilen alanda atıksu altyapı sisteminin varlığını ilk koşul olarak belirlemiştir. Diğer bir ifade ile atıksu altyapı hizmetinin verilmediği bir alanda ilgili idarelerin hizmet sunmadan atıksu ücretinin tahsil edilmesine yönelik düzenlemeler yapamayacağı hüküm altına alınmış; devamında ise "kullanan ve/veya kullanacaklar" ibaresiyle ikili bir ayrıma gidilmiştir.
Buna göre atıksu altyapı sistemlerini kullanan ibaresinden, suyu kullanıp atıksu üretenler, kullanacaklar ibaresinden ise atıksu altyapı sistemlerinden gelecekte faydalanma ihtimali olanların anlaşılması gerekmektedir. Altyapı sistemini kullanan abonelerin arıtma sistemlerinden sorumlu yönetimlerin yapacağı her türlü yatırım, işletme, bakım, onarım, ıslah ve temizleme harcamalarının tamamına kirlilik yükü ve atıksu miktarı oranında katılmak zorunda olduğu hususunda tereddüt bulunmamakta olup tereddüt hasıl olan ve tartışılması gereken kısım ise var olan atıksu altyapı kanalizasyon sistemini ileride kullanacaklar ibaresinden ne anlaşılması gerektiği hususudur. Bu durumda kullanacaklar açısından var olan altyapı sistemini iradi olmayan sebeplerden ötürü hali hazırda kullanamayan ancak ileride kullanma ihtimali olan aboneler olarak algılanması gerektiği, bu nedenle kullanacaklar sıfatına haiz abonelerin sadece yatırım, işletme, bakım, onarım maliyetlerine katılma durumlarının söz konusu olduğu, atıksu üretmeyenlerden ise dönemsel olarak ücret talebinin mümkün olmadığı kanaatine varılmıştır.
Öte yandan 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kurulu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 13. ve 23. maddelerinde yer verilen "su ve kanalizasyon tesislerinden yararlananlardan" ibaresi ile atık su bedelinin ancak kanalizasyon hizmetinden faydalandırılması durumunda tahsil edilebileceği hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul Ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğinin yukarıda sayılan maddelerinde de hizmetten yararlanma ve hizmetin varlığı koşulu atık su ücretinin tahakkukunda esas olarak karşımıza çıkmaktadır.
İZSU Tarifeler Yönetmeliğinin 5. maddesinin 1. fıkrası yönünden;
Davalı idare tarafından bahse konu düzenleme ile "Su Abonesi" tanımlaması yapılırken; İZSU'nun su ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan abonelere ek olarak kanal bağlantısı olmayan yalnızca su hizmetlerinden yararlanan aboneler şeklinde bir abone türünün daha belirlendiği, bu tip aboneler bakımından kanalizasyon hizmetinden faydalanmasa da kullanılmış suların uzaklaştırılması bedelinin tahsil edileceğinin hüküm altına alındığı ancak 2510 sayılı Kanun'un genel amacının sunulan hizmete karşılık olarak belli bir ücret tahakkuku olduğu dikkate alındığında İZSU'nun kanalizasyon ve kullanılmış suların uzaklaştırılması hizmetlerinden yararlanmayan kişiler için anılan yasa ile öngörülen hizmetten faydalanma şartı gerçekleşmediği halde bu durumdaki kişilerle ilgili olarak yönetmelikle yeni bir abone tanımlaması yapılmasına yönelik düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Ayrıca dava konusu İzsu Genel Müdürlüğü Tarifeler Yönetmeliğinin dayanağı olan 2560 sayılı Kanun'un 13.ve 23 maddelerine göre; Büyükşehir belediyeleri ancak belirlemiş oldukları tarifeler üzerinden kullanmış oldukları suların uzaklaştırılması hizmetine karşılık olmak üzere abonelerinden atık su bedeli adı altında bir ücret tahsil edebilecek olduğundan, İZSU'nun herhangi bir kanalizasyon ya da atıksuların uzaklaştırılması ve arıtılması şeklinde bir hizmet sunmadan bedel tahakkuk ettirilmesini öngören dava konusu düzenlemenin 2560 sayılı Kanuna aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Olayda; davacı site yönetiminin, İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü'nün kanalizasyon hizmetinden yararlanmadığı, çıkan atık suyun bir kısmının site yönetimince kurulan arıtma tesisinde arıtılarak bahçe sulamalarında kullanıldığı bu nedenle bu kısmın atık su olarak kabul edilemeyeceği, kalan kısımlarının ise davalı idarenin sorumluluğunda olan Çeşme atık su arıtma tesisine vidanjör vasıtasıyla deşarj edilerek uzaklaştırıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacı site yönetiminin idarenin sunmuş olduğu arıtma hizmetinden kısmi olarak faydalanmasına rağmen dava konusu düzenleyici işlem ile kullanmış olduğu su miktarının tamamı kadar atık su ücretinden sorumlu tutulmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlem yönünden;
Danıştay dava daireleri ve İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurulları tarafından verilen kararlar hakkında karar düzeltilmesi yoluna başvurulabilmesi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesinde yazılı nedenlerin bulunmasına bağlıdır.
Davacı tarafından öne sürülen düzeltme nedenleri sözü edilen maddede belirtilen nedenlerden hiçbirisine uymadığından kararın düzeltilmesi isteminin reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davacının İZSU Tarifeler Yönetmeliğinin 5. maddesinin 1. fıkrası yönünden karar düzeltme isteminin kabulüne, … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının kısmen bozulmasına, davacının İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi yönünden karar düzeltme isteminin reddine, bozulan kısımlar hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 07/11/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.