T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/1714
Karar No : 2023/6043
DAVACI : … Danışmanlık Enerji İnşaat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
31/12/2021 tarih ve 31706 6. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 30/12/2021 tarih ve 10700 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
İdarenin vatandaşların ve müteşebbislerin kendine duyduğu güveni sarsıcı ve hukuk devletini zedeleyici işlemler yapamayacağı, dava konusu işlemin müteşebbislerin haklı beklentilerini ihlâl ettiği, kamu yararı gözetilmeden dava konusu Kurul kararının alındığı, 2016 yılında 10 yıl boyunca uygulanacağı belirtilen indirimin beşinci yılda kaldırılmasını kimsenin öngöremeyeceği, lisanssız üreticilerin çok ciddi şekilde mağdur edildiği ve idareye olan güvenlerinin zedelendiği, hukukî güvenlik ve belirlilik ilkelerinin ihlâl edildiği, dağıtım tarifesi indiriminin öngörülemez şekilde kaldırılmasının hakkaniyete aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, 01/01/2017 tarihine kadar olan tarife düzenlemelerinde dağıtım sistemine bağlı üreticiler için lisanslı veya lisanssız ayrımına gidilmediği, ancak 2016 yılının sonunda 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamına giren tesislerin kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırlarını aştığının görüldüğü, bu nedenle söz konusu üreticiler için dağıtım bedelinin 2017 yılından itibaren farklı seviyede uygulanmasına karar verildiği, 2021 yılının sonuna kadar devam eden süreçte, lisanssız üreticileri, lisanslı üreticilerden ayıran farklılıklar ve bu farklılıkların dağıtım sistemi üzerindeki etkilerinin takip edildiği, lisanssız üreticilerin, lisanslı üreticilerden farklı olarak dağıtım şebekesinde neden oldukları durumlar ve kendileri tarafından karşılanmayan etkiler göz önünde bulundurularak tüm lisanssız üreticiler için kendi aralarında herhangi bir ayrıma mahal vermeyecek şekilde dağıtım bedeli farklılaştırılmasına gidildiği, 7257 sayılı Kanun değişikliğiyle birlikte, bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin de lisanssız olarak kurulmalarına imkân tanındığı, yeni kurulacak bu tesisler için uygulanacak dağıtım tarifesinin belirlenmesine ihtiyaç duyulduğu, tarife belirleme çalışmaları kapsamında söz konusu tesisler ile hâlihazırda faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin de piyasadaki durumu, 2017 yılından bu yana lisanssız üretim kapasitesi ve toplam üretim miktarı ile ihtiyaç fazlası üretim miktarındaki gelişimin dikkate alındığı, tüm lisanssız üretim tesislerinin bir kullanıcı grubunda yer alması gerektiğinin değerlendirildiği, bu tesislerin iletim sistemine veya dağıtım sistemine bağlı olmaları ve aynı zamanda tüketim tesisleri ile aynı veya tüketim tesislerinden farklı ölçüm noktalarında kurulu olmaları durumuna göre tarifelerin belirlendiği, esasen bir tüketim tesisinin ihtiyacını karşılamak üzere kurulan, temel olarak tüketimleri için üretim yapan tüketici niteliğinde olan, ancak kendisine tanınan muafiyet sınırını ölçüsüzce aşan bir şekilde ve kurulum amacından uzak bir biçimde faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin niteliklerine uygun şekilde bir dağıtım tarife metodolojisinin geliştirildiği, dava konusu düzenleme çerçevesinde lisanssız üretim tesisleri için de bir artış yapılmasının piyasa şartlarına göre takdir edildiği ve piyasada belli taraflar arasında menfaat dengesinin gözetildiği, lisanssız üreticilerin ilgili mevzuat gereği tüketimleri için üretim yapan tüketici niteliğinde oldukları ve bu amacın dışına çıkılması hâlinde sebep oldukları maliyete katlanmaları gerektiği tespitinden yola çıkılarak tarife değişikliğinin yapıldığı, tarifelerin ilgililer bakımından kazanılmış bir hak veya haklı beklenti oluşturmadığı, zira tarife sisteminde temel kurgunun piyasa katılımcıları arasındaki dengenin sağlanması olduğu, bu dengenin değişen şartlara göre yeniden tesis edilmesinde veya uyarlanmasında Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun (Kurum) yetkisinin bulunduğu, YEK Destekleme Mekanizması'nın (YEKDEM) dağıtım tarifelerinin ne şekilde düzenleneceğine ilişkin herhangi bir ölçüt getirmediği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabulü yapılarak 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre (on yıl) boyunca indirimli dağıtım bedeli ödemeye başlayan ve beş yıl boyunca söz konusu indirimden yararlanan davacıların kalan süre boyunca da aynı teşviğin uygulanacağı yönündeki beklentisinin haklı beklenti niteliğinde olduğu, dava konusu işlemler ile söz konusu teşvik uygulaması herhangi bir geçiş hükmü öngörülmeden zamanından önce kaldırılarak haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâl edildiği anlaşıldığından, dava konusu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ :
Dava; 31/12/2021 tarih ve 31706 6. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 30/12/2021 tarih ve 10700 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." hükmüne yer verilmiş; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak." Kurul'un görevleri arasında sayılmış; 5. maddesinin 7. fıkrasının (e) bendinde; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketinin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini inceleme ve onaylama konularında yetkili olduğu; (f) bendinde; İletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tesbit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmeye yetkili olduğu, hüküm altına alınmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; " Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." hükmü, aynı Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak şartıyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü âzâmî bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarih ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usûl ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usûl ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Kanunun, 17. maddesinde de; Tarifeler ve Tüketicinin Desteklenmesi konularına yer verilerek; "(1) (Değişik: 4/6/2016-6719/21 md.) Bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifeler, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanır ve onaylanmak üzere Kuruma sunulur. Kurul, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini ister veya gerekmesi hâlinde resen revize ederek onaylar. İlgili tüzel kişiler Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlüdür.
(2) Lisans sahibinin, her yıl uygulayacağı tarifelerde yapacağı aylık enflasyon değişimi ve lisansında belirtilen diğer hususlarla ilgili ayarlamalar Kurul tarafından onaylanır. Onaylanan tarifeler kapsamında belirlenen fiyat formülleri mevzuatta belirtilen koşullarda tadil edilebilir.
(3) (Değişik: 4/6/2016-6719/21 md.) Onaylanan tarifeler içinde, söz konusu tüzel kişinin tarife konusu faaliyetine ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedelleri dışında piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiçbir unsur yer alamaz. İletim ek ücreti bu hükmün istisnasını oluşturur.
..
(6) Kurulca düzenlemeye tabi tarife türleri şunlardır:
...
ç) bendinde; " (Değişik: 4/6/2016-6719/21 md.) Dağıtım tarifeleri: Dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan dağıtım tarifeleri, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. Dağıtım tarifeleri; dağıtım sistemi yatırım harcamaları, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşur. Dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlar bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde Kurul tarafından belirlenir. Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetler dağıtım tarifelerinde yer alır ve tüketicilere yansıtılır. Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul tarafından düzenlenir.
" kuralı bulunmaktadır.
10/05/2005 tarih ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi amaçlı kullanımının yaygınlaştırılması, bu kaynakların güvenilir, ekonomik ve kaliteli biçimde ekonomiye kazandırılması, kaynak çeşitliliğinin artırılması, sera gazı emisyonlarının azaltılması, atıkların değerlendirilmesi, çevrenin korunması ve bu amaçların gerçekleştirilmesinde ihtiyaç duyulan imalat sektörünün geliştirilmesidir.
" hükmü, "Lisanssız elektrik üretim faaliyeti" başlıklı 6/A maddesinde; "(Ek: 29/12/2010-6094/4 md.) (Başlığı ile Birlikte Değişik:25/11/2020-7257/14 md.) Kendi tüketim ihtiyacını karşılamaya yönelik olarak yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten lisanssız elektrik üretim faaliyetinde bulunan gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini dağıtım sistemine vermeleri halinde I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin görevli tedarik şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, ilgili görevli tedarik şirketi tarafından YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir." hükmü yer almaktadır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin mâkûl bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir."; dördüncü fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenlenir."; beşinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usûl ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 34. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında ticarete konu edilemeyeceği belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; 31/12/2015 tarihli ve 29579 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esasların; davalı idarenin 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı kararıyla bazı maddelerinde değişiklik yapıldığı, buna göre 16 maddesinin, “(2) 21 inci maddede belirtilen bağlantı durumlarına göre, dağıtım sistemi kullanıcısı üreticilere üretim faaliyetleri için dağıtım bedeli, güç bedeli ve gerekmesi halinde güç aşım bedelinin yanı sıra bu maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında belirtilen koşullar çerçevesinde reaktif enerji bedeli de uygulanır. Elektrik Piyasası Kanununun 14 üncü maddesinin birinci fıkrasının b bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabilir. Söz konusu lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için 10/5/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanır.” şeklinde değiştirilmesine, karar verildiği; bunu takiben, 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı Kurul kararıyla da, Elektrik Piyasası Kanunun 14. maddesinin birinci fıkrasının b bendi kapsamındaki lisansız üreticiler için sadece tek terimli dağıtım tarifesinin uygulanmasına ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca sözkonusu tarife üzerinden %75 oranında indirim uygulanmasına karar verildiği, daha sonra; 11/05/2017 tarih ve 7070 sayılı Kurul kararıyla; karar metninde yer alan "geçici kabul alan tesis" yerine "geçici kabule hazır tutanağı alan tesis" ifadesine yer verilerek sınırlı bir değişikliğe gidildiği, nihayetinde ise; 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde uygulanan dağıtım bedeli indiriminin kaldırıldığı ve söz konusu 10699 sayılı Kurul kararıyla; Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16. maddesinde değişiklik yapıldığı ve 10700 sayılı Kurul kararıyla da; 29/12/2016 tarihli, 6838 sayılı Kurul kararının (c) maddesinin 01/01/2022 tarihi itibariyle kaldırılmasına karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
6446 sayılı Kanunda, piyasada lisans almak suretiyle yürütülebilecek faaliyetler tahdidi olarak sıralanmış olup, üretim faaliyeti de bu faaliyetler arasındadır. Kanun'un 14. maddesinde ise, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerine, lisans alma ve şirket bünyesinde faaliyet gösterme hususlarında muafiyet getirilmiştir.
Lisansa dayalı olarak üretim faaliyetinde bulunan kişilerin ödemek zorunda oldukları lisans bedelleri ve onların tabi olduğu Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği nedeniyle bu üreticilerin, lisanssız üreticilere kıyasla daha farklı yükümlülüklere tabi olduğu açıktır.
6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmakta; özelleştirme sonrası elektrik dağıtım tesislerinin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi ve genişletilmesi için yapılan yatırımların mülkiyetinin kamuya ait olduğunu belirtmekte; özelleştirilen elektrik dağıtım tesis ve varlıklarına ilişkin her türlü işletme ile yatırım planlaması ve uygulamasında onay ve değişiklik yetkisini Kurula vermektedir.
Dağıtım tesisinin varlığı, dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunludur. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet, dağıtım bedeli olarak tüm kullanıcılara yansıtılmaktadır. Kanun, dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer vermemiş olup, dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamını yükümlü kılmıştır.
Bu kapsamda, lisanssız üreticilerin de dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedelleri ödeyeceği açıktır. Zira, dağıtım tesisi, iletim tesislerinin ve dağıtım gerilim seviyesinden bağlı üretim ve tüketim tesislerine ait şalt sahalarının bittiği noktadan sonraki nihayet direğinden, alçak gerilim seviyesinden bağlı tüketicilerin yapı bina giriş noktalarına kadar, bina giriş ve sayaç arası hariç, elektrik dağıtımı için teçhiz edilmiş tesis ve teçhizat ile dağıtım şirketince teçhiz edilen ya da devralınan sayaçları ifade etmektedir.
Mevzuat uyarınca, dağıtım sistemi kullanıcısı olan üreticilerin sisteme verdiği ve sistemden çekmiş olduğu enerji için ödemeleri gereken dağıtım bedelinin Kurum tarafından her çeyrek tarife dönemi için piyasa katılımcıları arasında adil bir dengenin sağlanması amacıyla, değişken maliyetler ve değişken ekonomik koşullar dikkate alınarak belirlendiği, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunun 14/1-b maddesi kapsamında kalan lisanssız üreticiler için söz konusu olan dağıtım bedelinin de 4628 ve 6446 sayılı Kanunlar uyarınca belirlenerek üreticilere yansıtıldığı, 6446 sayılı Kanunun 17. maddesinde, dağıtım tarifelerinin dağıtım faaliyeti kapsamında oluşan tüm hizmet ve maliyetleri içermesi gerektiğinin vurgulandığı açıktır. Tarifeler, düzenleyici işlem niteliğinde olup, idarelerce hukuki düzenlemeler çerçevesinde her zaman kaldırılıp değiştirilebilirler. Düzenleyici işlemlerin, kişiler lehine kazanılmış hak doğurmayacağı idare hukukunun bilinen ilkelerindendir. Bu nedenle davacının kazanılmış haklarının ve hukuki güvenlik ilkesinin ihlal edildiği iddiasına itibar edilmemiştir.
Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller dağıtım şirketleri için davalı idare tarafından yapılan gelir düzenlemesinin bir sonucu olarak onaylanmaktadır. Dağıtım şirketlerinin yürüttüğü dağıtım faaliyetinin ilgili mevzuatta belirtilen standartlarda sunulması için dağıtım hizmeti karşılığında ne kadar gelir elde edecekleri belirlenmekte ve bu belirlemede gelir tavanı yöntemi kullanılmaktadır. Gelir tavanı, bir şirketin faaliyetiyle ilgili yapılması gereken işletme giderleri ve yatırım harcamaları göz önüne alınarak o faaliyetin maliyet esaslı olarak sürdürülebilmesi için gerekli giderler toplamını ifade etmektedir. Dağıtım şirketlerinin elde edeceği gelir, davalı idare tarafından onaylanan gelir tavanı ile sınırlıdır. Tarifede bir kullanıcı grubuna dağıtım sistem kullanım bedellerinin tam ve doğru yansıtılmaması hâlinde gelir tavanı modeline göre eksik kalacak gelirin diğer kullanıcı gruplarından karşılanması gerekmektedir. Çünkü, Kurul tarafından belirlenen gelir tavanı sabittir ve dağıtım şirketlerine bölgelerindeki dağıtım faaliyetini ilgili mevzuata göre yürütmeleri için yıllık olarak garanti edilmektedir. Dolayısıyla, üreticilerin ödemesi gereken dağıtım bedeli eksik belirlendiği takdirde tüketicilerin ödeyeceği dağıtım bedeli artacak ve böylece, bir kullanıcı grubunun maliyetleri diğer kullanıcılara yansıtılarak tarife sistemi ile kullanıcılar arasında sağlanan denge bozulacaktır.
Yukarıda yer verilen 5346 sayılı Kanun'un 6/A maddesi uyarınca, yenilenebilir enerji kaynağına dayalı üretim tesislerinin ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri hâlinde, I sayılı cetvelde belirtilen SABİT FİYAT GARANTİSİNDEN (7,3 -13,3 ABD DOLARI, cent/kwh) 10 yıl süreyle faydalanabildikleri, aynı şekilde, YEKDEM kapsamındaki lisanslı üreticilerin de bu fiyatlardan yararlanabildikleri ancak; indirimli dağıtım bedelinden sadece lisanssız üreticiler yararlanırken, hem YEKDEM kapsamındaki lisanslı üreticiler hem de YEKDEM kapsamında olmayan lisanslı üreticilerin dağıtım bedeli indiriminden faydalanamadıkları yani dağıtım bedelini indirimsiz olarak ödedikleri tartışmasızdır. YEKDEM kapsamındaki lisanssız üreticiler ile YEKDEM kapsamındaki lisanslı üreticilerin kaynak türü bazında elektrik enerjisi satış fiyatları aynı olmasına rağmen, dağıtım bedeli yönünden lisanssız üreticiler lehine indirim uygulandığı, buna rağmen; YEKDEM kapsamında olmayan lisanslı üreticilerin serbest piyasa satış fiyatından ürettikleri elektrik enerjisini sattıkları ve dağıtım bedeli indiriminden de yararlanamadıkları açıktır.
Böyle olunca; hem elektrik enerjisi satış fiyatı hem de dağıtım bedeli indirimi dikkate alındığında, lisanslı üreticilere kıyasla lisanssız üreticilerin kendilerine tanınan bu teşvik ile daha yüksek gelir elde ettikleri görülmektedir. Nihayetinde, mevcut piyasa şartlarında güncel döviz kuru da dikkate alındığında, dağıtım bedeli indiriminin sürdürülmesi halinde, lisanslı üreticiler aleyhine dengesizliğe yol açacağı, böylelikle iletim bedeli tarifesinde yapılacak artışlara (maliyet artışı/gelir tavanı dengesi bozulacağından) büyük oranda lisanslı üreticilerin ve bunun sonucunda da nihai tüketicilerin katlanmaları gerekeceği, dava konusu edilen düzenleme ile dağıtım bedeli indiriminin kaldırılmasının, elde edilen gelir ile katlanılan maliyet arasındaki dengenin sağlanması amacına yönelik olduğu, ayrıca idarenin bu %75 oranındaki indirim teşvikini on yıl boyunca uygulayacağına ilişkin yasal bir düzenleme olmadığı gibi herhangi bir taahüdünün de olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bütün bunlardan hareketle, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine getirilen ve şimdiye kadar tarifelerle uygulanan teşvik mekanizmasının, güncel maliyet oranları, piyasa koşulları ve gelir tavan uygulaması gibi hususlar göz önüne alınarak, lisanssız üreticilerin gerçekleştirdiği üretimin ticarî faaliyete konu edilmesinin sonucu olarak ödeyecekleri dağıtım bedeline ilişkin tarifenin düzenlenmesinde ve lisansız üreticilere şimdiye kadar tanınan indirim teşvikinin kaldırılmasında, eşit taraflar arasında ayrım gözetilmemesi ilkesine aykırılık olmadığı sonucuna ulaşıldığından; 29/12/2016 tarihli, 6838 sayılı Kurul kararının (c) maddesinin 01/01/2022 tarihi itibariyle kaldırılması yolundaki 30/12/2021 tarihli ve 10700 sayılı dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDÎ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usûl ve Esaslar'ın 16. maddesinde, 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Kurul kararıyla yapılan değişiklikle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabileceği ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanacağı belirtilmiştir.
Bunun üzerine, 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı Kurul kararında, tek terimli tarife sınıfına tâbi üreticiler için veriş yönünde dağıtım bedeli, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli ve 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli şeklinde farklılaştırmaya gidilmiş; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirimli uygulanmasına karar verilmiştir.
Ardından, 11/05/2017 tarih ve 7070 sayılı Kurul kararıyla, 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usûl ve Esaslar'ın 16. maddesinde yapılan değişiklikle, 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin indirimli uygulanacağı düzenlenmiştir.
Daha sonra, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde uygulanan dağıtım bedeli indirimi kaldırılmıştır.
Bunun üzerine, 10700 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, Kurum'un bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu kurala bağlanmış; 5. maddesinde, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak ve dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu; 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak şartıyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü âzâmî bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarih ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usûl ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usûl ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; 17. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifelerin, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanacağı ve onaylanmak üzere Kuruma sunulacağı, Kurul'un, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini isteyeceği veya gerekmesi hâlinde resen revize ederek onaylayacağı, ilgili tüzel kişilerin Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlü olduğu kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin mâkûl bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir."; dördüncü fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenlenir."; beşinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki hâliyle, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usûl ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 34. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında ticarete konu edilemeyeceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
DAVA KONUSU İŞLEMİN İNCELENMESİ:
İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idarî otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mâlî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen gerekli düzenlemeleri yapmak, dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit ederek gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda değiştirmek ve dağıtım tarifelerini incelemek ve onaylamak Kurum'un yetkileri arasındadır.
4628, 5346 ve 6446 sayılı Kanunlarda lisanssız elektrik üreticilerine dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerden indirim uygulanacağına yönelik herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kurum tarafından genel düzenleme yetkisine istinaden, 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarıyla 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde YEKDEM'den yararlanılan süre boyunca uygulanacağı bildirilen dağıtım bedeli indirimi, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla kaldırılmıştır.
Daha önce 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararları ile söz konusu Kurul kararları gereğince hesaplanan Mart 2019 dönemine ilişkin olarak fazla alındığı iddia edilen dağıtım bedelinin iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin, "Lisanssız üreticilerin gerçekleştirdikleri üretimi dağıtım sistemine vermek suretiyle sistemi yoğun bir şekilde kullanımının, sistemin teknik ve ekonomik işleyişini sekteye uğrattığı gibi, üretimlerini ticarî faaliyete konu ederek kendilerine tanınan muafiyet sınırının aşıldığı; kanun koyucunun yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine yönelik lisanssız üreticileri birtakım yükümlülüklerden muaf tutmasının, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamını taşımadığı, aksinin kabulü hâlinde, farklı koşullar ile yükümlülüklere tâbi kılınan lisanslı ve lisanssız üreticilerin aynı amaca matuf piyasa faaliyetinde bulunabileceklerinin öngörülmesinin bekleneceği, oysaki, lisanssız üreticilerin öncelikle tüketimlerini karşılamakla yükümlü kılındığının açık olduğu; bu durumda, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine getirilen teşvik mekanizmasının amacını da aşar bir şekilde, lisanssız üreticilerin gerçekleştirdiği üretimin ticarî faaliyete konu edilmesinin sonucu olarak ödeyecekleri dağıtım bedelinin farklılaştırılmasında ve bu farklılaştırma neticesinde dağıtım bedeline ilişkin tarifenin düzenlenmesinde eşit taraflar arasında ayrım gözetilmemesi ilkesine aykırılık olmadığı" gerekçesiyle davanın reddi yolunda verdiği 16/03/2021 tarih ve E:2019/1883, K:2021/951 sayılı karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/11/2021 tarih ve E:2021/2543, K:2021/2224 sayılı kararıyla onanmıştır. Bahse konu karardaki yargısal denetim, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sistemine ilişkin bedellerin farklılaştırılmasının hukuka uygunluğu noktasında gerçekleştirilmiştir.
Uyuşmazlığın esasını, YEKDEM süresince dağıtım bedelinin indirimli olarak ödeneceğine ilişkin teşvik uygulamasının düzenleyici işlemler ile kaldırılması oluşturduğundan, belirli bir süre boyunca verileceği öngörülen bir teşviğin, bu süre dolmadan sonlandırılması, "kazanılmış hak" ve "haklı beklenti" kavramları bağlamında ele alınmalıdır.
"Kazanılmış hak", yürürlükteki hukuka uygun olarak doğan ve böylece kişiye özgü lehte sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geri alınması gibi durumların varlığına rağmen hukuk düzenince korunması gereken bir haktır. Bir hakkın, kazanılmış hak olarak nitelendirilebilmesi için, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş olması gerekmektedir.
Bir faaliyetin belirli şartlar altında ve çeşitli imkânlar tanınarak gerçekleştirilebilmesi yetkisini veren hukukî düzenlemelerin kalıcı olduklarının kabulü mümkün olmadığından, sonradan ortaya çıkan yeni şartların, değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılması hâlinde hukukî düzenlemelerin değişebileceği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dağıtım bedelinde indirim uygulamasının geleceğe dönük olarak kaldırılmasının kazanılmış hak ihlâli olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.
"Haklı beklenti" ise, idarenin ister düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Kazanılmış hak ilkesinde olduğu gibi, haklı beklentilerde de, kamu hizmetlerinin değişkenliği ve adaptasyonu ilkesi ile hakkaniyet, hukukî güvenlik ve idarî istikrar ilkeleri arasında bir tür uzlaşma veya dengeleme sağlanmaktadır. Bu nedenle, kişilerin idareden bu tür beklentilerinin ilelebet veya çok uzun bir gelecek için değil, ancak mâkul ve öngörülebilir bir gelecek için haklı olacağı kabul edilmelidir. Buradaki mâkul süre için somut ve genel bir süre bulunmamakla birlikte, bahsi geçen hakkın niteliğine, kişiler nezdinde doğuracağı mağduriyetin derecesine ve kamu açısından getireceği mali külfetlerin ve kamusal yükümlülüklerin ağırlığına göre idarece takdir edilebilecektir (ULUSOY Ali D., Yeni Türk İdare Hukuku, 2021, Ankara, s. 453).
Düzenleyici işlemin değişmesinden kaynaklanan haklı beklentilerde dikkat edilmesi gereken durum, yeni düzenleme ile amaçlanan kamu yararı değildir. Önemli olan önceki düzenlemeye yönelik haklı beklenti içine giren bireyin haklı beklentisinin kamu yararına olumsuz etkisinin olup olmadığının değerlendirilmesidir (KNIGHT Dean R., Estoppel (principles?) in Public Law: The Substantive Protection of Legitimate Expectations, Master of Law, The University of British Columbia, 2004, Canada, s. 140).
Dava konusu Kurul kararlarıyla, 31/12/2017 tarihinden önce ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli dağıtım bedeli uygulanacağına ilişkin beklentilerin, korunması gereken haklı beklenti niteliğinde olup olmadığının değerlendirilmesi gerekir.
Haklı beklentilerin korunmasının genel olarak üç aşamalı bir değerlendirmenin sonucunda mümkün olduğu kabul edilmektedir. Buna göre ilk aşamada bir beklentinin var olması, ikinci aşamada beklentinin haklı olması ve üçüncü aşamada ise beklentiyi gerektiren baskın kamu yararının olmaması gerekmektedir. Eğer beklenti tüm bu şartları taşıyor ise hukuken korunmaya değer asgarî şartları taşıdığı varsayılır (GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 107). Haklı beklenti davalarında ikili ispat yükü vardır. Davacı konumunda bulunan haklı beklenti sahibi, haklı bir beklentisinin olduğunu kanıtlarken, idarenin de beklentinin korunmaması için baskın bir kamu yararının varlığını kanıtlaması gerekir.
Haklı beklentilere ilişkin Anayasa Mahkemesi'nin yaklaşımı incelendiğinde, Mahkeme'nin 20/09/2012 tarih ve E:2012/65, K:2012/128 sayılı kararına göre, kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren, hukukî iş ve işlemlere girişen bireyin, bu kanunların uygulanacağı yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekmekle birlikte, hukukî güvenlik ilkesi, her türlü beklentinin korunmasını zorunlu kılmamaktadır. Bir beklentinin hukuken koruma görebilmesi için, haklı beklenti seviyesine ulaşması gerekmektedir. Beklentinin haklı olup olmadığı tespit edilirken başvurulacak ölçüt ise "hakkaniyet"tir.
Diğer yandan, Anayasa Mahkemesi'nin 15/11/2017 tarih ve E:2016/133, K:2017/155 sayılı kararında da ifade edildiği üzere, kişilerin mevcut kurallar çerçevesindeki tüm beklentilerinin mutlak suretle hukuken korunması, kuralların değişmezliğine yol açabileceği gibi, kuralların değiştirilmesini anlamsız kılabilecek sonuçlara da yol açabilmektedir. Oysa hukuk, toplumun değişimine ve gelişimine koşut olarak değişime açık ve yaşayan bir varlık olduğundan, her değişiklikte olduğu gibi kişilerin değişen kurallardan etkilenmesi kaçınılmazdır. Bir kuralda yapılan değişikliğin kişilerin elde etmeyi bekledikleri haklara etkisinin tespit edilmesinde ise, söz konusu kuralın değiştirilme gerekçelerinin gözetilmesi zorunludur.
Benzer bir şekilde, Anayasa Mahkemesi'nin 25/07/2019 tarih ve E:2017/18, K:2019/66 sayılı kararında da işaret edildiği üzere, haklı beklenti, bireyin kendisine güvenerek hareket ettiği, lehine olan bir kanunda öngörülemez bir değişiklik yapılması ve bu öngörülemez değişikliğin herkes yönünden objektif olarak beklenebilecek bir beklentiyi sonuçsuz bırakması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gündeme gelmekle birlikte, bir beklentinin hukuken korunabilmesi için anılan şartların gerçekleşmesi yeterli olmayıp bu beklentinin korunmasına engel teşkil eden bir kamu yararının da bulunmaması gerekmektedir. Bu yönüyle anayasa yargısında kişi yararıyla kamu yararının karşı karşıya geldiği durumlarda ancak önemli bir kamu yararı bulunmadığında haklı beklentinin korunması kabul edilebilir. Aksi takdirde kanun koyucunun kamu yararını gerçekleştirmek üzere değişen şartlara göre yeni politikalar belirlemesi imkânı önemli ölçüde zedelenebilir.
Anayasa Mahkemesi'nin bahse konu kararlarında da değinildiği üzere, dava konusu düzenlemeden önceki 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarının, davacı açısından haklı beklenti oluşturup oluşturmadığı ve dava konusu düzenlemenin haklı beklentilerin korunması ilkesini ihlâl edip etmediğinin tespitinde, söz konusu düzenleme ile yapılan değişiklik, kamu hizmetinin sunumu açısından zorunluluk taşıma ve baskın bir kamu yararına uygun olma gerekçeleri yönünden irdelenmelidir.
Kişisel yarar ile baskın bir kamu yararının karşı karşıya geldiği hâllerde baskın bir kamu yararının bulunması durumunda haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâl edilmeyeceği göz önünde bulundurulmalıdır.
Uyuşmazlık beklentinin haklılığı ve beklentinin korunmaması için baskın bir kamu yararı olup olmadığı yönünden ele alındığında;
Beklentinin varlığı, haklılığı ve korunmaması için baskın bir kamu yararı olup olmadığı hususları çerçevesinde Kanunlarda bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kurul'un genel düzenleme yetkisi kapsamında dağıtım bedelinden indirim kararı aldığı ve bu uygulamanın da 5 yıl sürdüğü dikkate alındığında beklentinin varlığının kabulü gerekmektedir.
Dağıtım tesisinin varlığı dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunlu olup, 6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikâme ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmıştır. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet ise, "dağıtım bedeli" adı altında kullanıcılara yansıtılmaktadır. Anılan Kanun'da dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer verilmeyerek dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamı yükümlü kılınmıştır.
Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, dağıtım şirketleri için davalı idare tarafından yapılan gelir düzenlemesinin bir sonucu olarak onaylanmakta olup, dağıtım şirketlerinin yürüttüğü dağıtım faaliyetinin ilgili mevzuatta belirtilen standartlarda sunulması için gelir tavanı yöntemi kullanılarak dağıtım hizmeti karşılığında elde edilecek gelir miktarları belirlenmektedir. Gelir tavanı, bir şirketin faaliyetiyle ilgili yapılması gereken işletme giderleri ve yatırım harcamaları göz önüne alınarak o faaliyetin maliyet esaslı olarak sürdürülebilmesi için gerekli giderler toplamını ifade etmektedir. Dağıtım şirketlerinin elde edeceği gelir, davalı idare tarafından onaylanan gelir tavanı ile sınırlı olup tarifede bir kullanıcı grubuna dağıtım sistem kullanım bedellerinin tam ve doğru yansıtılmaması hâlinde tarife sistemi ile kullanıcılar arasında sağlanan dengenin bozulacağı anlaşılmaktadır.
Lisanssız elektrik üretim tesislerinin, kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları esas olup, kurulu gücü âzâmî 1 megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerine yönelik lisanssız üreticilerin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf tutulması, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamını taşımamaktadır. Ancak, bu tesislerce ihtiyaç fazlası üretimin sisteme verilmesi hâlinde dağıtım tarifesi uygulanmaktadır.
5346 sayılı Kanun'un I sayılı Cetvelinde yenilenebilir enerji kaynağına dayalı üretim tesislerinin ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri hâlinde 7,3-13,3 ABD Doları cent/kWh aralığında uygulanacak fiyatlar belirlenmiş olup, YEKDEM kapsamındaki lisanslı üreticilerin yanısıra lisanssız üreticiler de bu fiyatlardan on yıl süreyle faydalanabilmektedirler. Buna karşılık, dava konusu düzenlemeden önce, YEKDEM kapsamındaki lisanssız ve lisanslı üreticilerin kaynak türü bazında elektrik enerjisi satış fiyatları aynı olmasına rağmen, dağıtım bedeli yönünden lisanssız üreticiler lehine indirim uygulandığı; YEKDEM kapsamında olmayan lisanslı üreticilerin ise serbest piyasa satış fiyatından elektrik enerjisi sattıkları gibi, dağıtım bedeli indiriminden de yararlanamadıkları görülmektedir. Dolayısıyla hem elektrik enerjisi satış fiyatı hem de dağıtım bedeli indirimi dikkate alındığında, lisanslı üreticilerle kıyaslandığında lisanssız üreticilerin daha yüksek gelir elde ettiği anlaşılmaktadır. Ayrıca, artan döviz kuru nedeniyle lisanssız üreticilerin elde ettiği gelirin daha da artması sonucunda mevcut piyasa şartlarında dağıtım bedeli indiriminin sürdürülmesi durumunda, lisanslı üreticilerin daha fazla dağıtım bedeli ödememesi dolayısıyla nihaî tüketicilerin tarifesinin artmasına yol açacağından, dağıtım bedeli indiriminin kaldırılmasının, elde edilen gelir ile katlanılan maliyet arasındaki dengenin sağlanmasına ve nihaî tüketicilerin tarifesinde oluşacak artışın önlenmesine yönelik olduğu görülmektedir. Başka bir ifadeyle, döviz kuruna bağlı olarak YEKDEM kapsamında sabit fiyat garantisi üzerinden yapılan elektrik enerjisi satışından elde edilen gelir ile bu elektriğin üretimi için katlanılan dağıtım bedeli maliyeti arasındaki denge lisanssız üreticiler lehine bozulacağından, dağıtım bedeli tarifesinde yapılacak artışa, lisanslı üreticiler dolayısıyla nihaî tüketicilerin katlanması gerekmektedir.
2021 yılında 12.216.714 MWh olarak gerçekleşen brüt lisanssız üretim miktarının 11.950.122 MWh'ı ihtiyaç fazlası olarak görevli tedarik şirketleri tarafından satın alınmış ve söz konusu satın alınan enerji maliyetine nihaî tüketiciler katlanmıştır. Lisanssız elektrik üretiminin sadece %2,2'si bu üreticilerin kendi tüketimleri iken, geriye kalan %97,8'inin ihtiyaç fazlası olarak görevli tedarik şirketlerine satıldığı dikkate alındığında, nihaî tüketicilerin 2021 yılında aktif enerji maliyeti 13,6 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Başka bir ifadeyle, lisanssız üreticilerin 2021 yılında elde ettiği satış geliri 13,6 milyar TL'dir. Örneğin, güneş enerjisine dayalı lisanssız bir üretici 13,3 ABD Doları cent/kWh üzerinden ihtiyaç fazlası birim enerji başına 240,73 kr gelir elde ederken, mevcut durumda kWh başına 28,7660 kr dağıtım bedeli ödemektedir. Ülkemizde yaklaşık 47,4 milyon elektrik abonesi bulunmakta olup, ihtiyaç fazlası üretim için lisanssız üreticilere ödenen ve nihaî tüketicilerin katlandığı bedeller 2021 yılı başında 98,5 kr/kWh civarındayken, mevcut durumda 190 kr/kWh seviyesinin üzerine çıkmıştır. Sonuç olarak, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler için dağıtım bedelindeki %75 indirim oranının kaldırılması neticesinde dağıtım şirketlerinin gelir tavanında maliyet unsuru olarak yer alan hâlihazırda 2,7 milyar TL'nin nihaî tüketicilere yansıtılması önlenmiş olmaktadır.
Lisanssız üreticilerin enerji satışından elde ettiği gelir artarken, %75 indirimli dağıtım bedeli ödemeye devam etmeleri hâlinde teşvik kapsamında ödenmeyen dağıtım bedeli tutarının nihaî tüketicilere yansıtılmaması amacıyla söz konusu teşvik indiriminin kaldırıldığı anlaşılmaktadır. Dava konusu Kurul kararlarının, anılan teşvik indirimi kaldırılmak suretiyle nihaî tüketicileri korumaya matuf olarak tesis edildiği dikkate alındığında, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler için %75 indirim teşvikinin 5346 sayılı Kanunda öngörülen süre boyunca devam edeceği yönündeki beklentilerin korunmamasında baskın bir kamu yararı bulunduğu ve hakkaniyete aykırı düşmediği görülmektedir.
Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) ise, haklı beklentilere, tacirlerin basiretli davrandığı ön kabulüyle yaklaşmaktadır. Ekonomik alanda özellikle piyasa şartlarının çok sık değiştiği alanlarda sürekli değişiklik gereklidir. Bu nedenle ekonomik aktörler bunu öngörmek zorundadır. Ayrıca, piyasa taleplerinin gerektirdiği değişiklikler nedeniyle gerekli olduğu alanlarda beklenti içine girilemeyeceği ifade edilmiştir. Buna karşın ATAD, dikkatli ve öngörülü ekonomik aktörün takip etmesi mâkul olmayan değişiklikte korunması gereken beklentinin haklı olacağını belirtmektedir (aktaran GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 119). Lisanslı üreticilere kıyasla lisanssız üreticilere belli bir avantaj sağlanarak yenilenebilir enerji kaynaklarının toplam elektrik üretimindeki payının arttırılması amacıyla verilen ek teşviğin her zaman kaldırılabileceğinin basiretli bir tacir tarafından öngörülmesi beklenir. Düzenleyici işlemin ani olmayan değişikliği, öngörülebilirliğin tesis edilmesi sebebiyle haklı beklentiyi orantısız bir şekilde ihlâl etmemektedir. Bu sebeple, düzenleyici işlem değişikliğinin bireyler tarafından önceden öngörülebildiği durumlarda haklı beklenti oluşmaz (CRAIG Paul, Administrative Law, Fourth Edition, 1999, London, s. 619).
Bununla birlikte, "R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Kahn" davasından hareketle, bir haklı beklentinin esas yönünden korunması her zaman bu beklentinin lehinde bir karar alınacağı şeklinde anlaşılmamalıdır. Korunması gereken daha baskın bir kamu yararı bulunması durumunda söz konusu beklenti karşılanmayabilecektir. Baskın kamu yararının belirlenmesi de takdir yetkisiyle açıklanabilecek bir durumdur (OĞURLU Yücel, İdarî Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdarî Ceza Hukuku ve İdarî Cezalara Karşı Başvuru Yolları, 2001, Ankara, s. 259). ATAD'da, "Dieckmann and Hansen GmbH v. Commission" davası temelinde, baskın bir kamu yararı olduğu gerekçesiyle geçiş düzenlemesi öngörmeyen ticarî ve ekonomik temelli haklı beklentilerin genellikle korunmadığına karar vermiştir (ALTINDAĞ Halil, Yürürlükte Olan Yasalara ve İdari Düzenleyici İşlemlere Güvenden Kaynaklanan Haklı Beklenti Kavramı ve Korunması, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010, İstanbul, s. 61).
Uyuşmazlık ABAD (ATAD) kararıyla birlikte değerlendirildiğinde, yapılan işlemin dönemsel olarak sürekli düzenlenen tarifenin miktarına ilişkin olması ve dava konusu Kurul kararlarının davacının yeni duruma uyum sağlaması için birtakım iş ve işlemleri yapmasını gerektirecek mahiyette olmaması hususları dikkate alındığında, düzenleme yapılırken geçiş dönemi öngörülmemesinde hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Öte yandan, 25/11/2020 tarihinde 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (g) bendi ile bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin de lisans alma yükümlülüğünden muaf tutulması, tüm kullanıcılara yansıtılacak dağıtım bedellerinin yeniden değerlendirilmesini gerektirmekte olup, dağıtım bedelindeki indirim oranının on yıl süreyle değiştirilemeyeceğinin kabulü, çeşitli değişken maliyet unsurlarından etkilenen elektrik piyasasının yapısıyla bağdaşmamaktadır.
Dolayısıyla, tarifelerin geleceğe yönelik ve belirli bir süre için yapılıyor olması, tarifede yer alacak unsurların zaman içerisinde değişkenlik gösterebilecek olması, faaliyetle ilgili maliyetlerin dönemler arası değişkenlik göstermesi, bu maliyetlerin ilişkilendirileceği yükün tüm sistem kullanıcılarını etkilemesi, kullanıcı sayısı ve enerji talebinin değişkenlik arz etmesi gibi birçok unsur göz önünde bulundurulduğunda, daha önce mevcut şartlar gözetilerek ve söz konusu şartların belirli bir süreyle devam edeceği öngörüsüyle bu süre boyunca uygulanması planlanan dağıtım bedeli üzerinden indirim teşviğinin sürekliliğinden bahsedilemez.
Davalı idarenin 01/01/2022 tarihi itibarıyla lisanssız üreticilerin ödeyeceği dağıtım bedelini yeniden belirlerken, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler yönünden herhangi bir istisna tanınmamasında güdülen amacın nihaî tüketicileri korumak olduğu açık olup, lisanssız üreticilerin geleceğe ilişkin bireysel beklentilerinin, anılan yönde düzenleme yapılmasıyla öngörülen baskın kamu yararından daha üstün tutulması beklenemez. Kaldı ki, dava konusu Kurul kararlarıyla, anılan baskın kamu yararı nedeniyle 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı olan tesisler bakımından istisna tanınmamakla birlikte, 01/01/2022-31/03/2022 döneminde söz konusu lisanssız üreticiler için kWh başına aynı dağıtım bedelinin (28,2765 kr/kWh) uygulandığı gözetildiğinde, bu durumun dağıtım bedelindeki indirim teşvikinin kaldırılmasının neden olabileceği maliyet artışını dengeleyen bir güvence olarak kabulü gerekir.
Dava konusu indirim uygulamasının kaldırılmış olmasının davacıya katlanması beklenemeyecek bir mali yük getirip getirmediği hususu incelendiğinde ise, %75'lik indirimin karşılığının 0,21 kr, elektrik satış fiyatının ise 2,40-TL (13,3 ABD Doları cent/kWh) olduğu ve dağıtım bedelinin elektrik satış fiyatının %8,75'lik kısmına denk geldiği gözetildiğinde, dava konusu Kurul kararlarının davacıya katlanamayacağı derecede ağır bir mali yük getirmediğinin kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla, daha önce 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarıyla tanınan teşviğin, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mâlî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen, 6446 sayılı Kanun'un ve ikincil mevzuatın tanıdığı yetkiye istinaden dava konusu Kurul kararları sonucu kaldırılmasının kamu hizmetinin sunumu açısından gerekli olduğu, baskın kamu yararına ve hakkaniyete uygun bulunduğu, bu bağlamda haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâlinden söz edilemeyeceği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından genel düzenleme yetkisine istinaden, 6808, 6838 ve 7070 sayılı Kurul kararlarıyla, lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler ve/veya ilgili şebeke işletmecisinden geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması hâlinde YEKDEM'den yararlanılan süre boyunca (on yıl) Kurul tarafından belirlenecek oranda (%75) indirimli olarak uygulanacağına ilişkin düzenlemeler, uygulamanın beşinci yılının sonunda 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 ve 10700 sayılı Kurul kararlarıyla kaldırılmıştır.
YEKDEM süresince dağıtım bedelinin indirimli olarak ödeneceğine ilişkin teşvik uygulamasının dava konusu düzenleyici işlemler ile kaldırılması uyuşmazlığın esasını oluşturduğundan, hukuka uygun olarak belirli bir süre boyunca verileceği öngörülen bir teşviğin, bu süre dolmadan sonlandırılması, hukuk devleti ilkesinin temel unsurlarından olan "hukukî güvenlik" ve bu ilkenin uzantısı olan "hukukî belirlilik", "kazanılmış hak" ve "haklı beklenti" kavramları bağlamında ele alınmalıdır.
Hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri olan "hukuk güvenliği" ile kişilerin hukukî güvenliğinin sağlanması amaçlanmakta olup, söz konusu ilke, yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de kanunî düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılmaktadır.
Hukuk devleti, Devletin bütün faaliyetlerinde hukukun hâkim olduğu devlettir. Bu tür Devlette "Hukuk güvenliği"ni sağlayan bir düzenin kurulması asıldır. Devlet, görevlerini yerine getirirken, "Hukuk devleti" niteliğini yitirmemeli, hukukun temel ilkelerini sürekli gözönünde tutmalıdır. Böyle bir düzende, "Devlete güven" ilkesi vazgeçilmez temel öğelerdendir. Devlete güven, hukuk devletinin sağlamak istediği huzurlu ve istikrarlı bir ortamın sonucu olarak ortaya çıkar. Yasaların Anayasa'ya uygunluğu karinesi asıldır. Yasalara gösterilen güven ve saygıdan kaynaklanan oluşumların sonuçlarını korumak gerekir (AYM, E.1989/11, K.1989/48, 12/12/1989).
Hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukukî güvenlik ilkesi, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerir. Bu nedenle hukukî güvenlik ilkesi, yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak teessüs etmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde korumaktadır (AYM, E:2016/195, K:2017/158, 16/11/2017).
Haklı beklenti, idarenin ister bir düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, kişilerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. İdare, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, her zaman yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer düzenleyici idarî işlemleri yürürlüğe koyma ve bu düzenlemelerle, değişen şartları gözeterek önceki düzenlemeler ile doğmuş olan objektif hukukî durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip bulunmaktadır. Ancak idare, bu konudaki yetkilerini kullanırken önceki düzenlemeler kapsamında kişilerin kazanılmış haklarını ve haklı beklentilerini korumalıdır. Bu durum, hukuk devleti ilkesinden hareketle hukuk güvenliğinin ve hukukî istikrarın sağlanması açısından vazgeçilmez niteliktedir.
Hukuk devletinin unsurları arasında "Devlete güven" veya hukuk güvenliği olarak adlandırılan ilke ile bu ilkenin uzantısı niteliğindeki "haklı beklentilerin korunması" ilkesi yer almaktadır. (...) Haklı beklentilerin korunması ilkesi, bir hukuk kuralı ile doğan hukukî durumların değişmeyeceği yönünde idare edilenlerde oluşan inancın güvence altına alınmasını hedeflemektedir (BÜLBÜL, Erdoğan, İdari İşlemlerin Yürürlükten Kaldırılması, Beta Yayınları, İstanbul, 2010, s. 42). Bu ilkenin uygulanabilmesi için iki şartın gerçekleşmesi aranmaktadır. Bunlardan ilki, temellendirilmiş bir beklentinin, başka bir anlatımla, bir düzenlemenin sürekli olacağına veya değişmeyeceğine inanmak için yeterli nedenlerin bulunması; ikincisi ise, ilgililerin beklentisinin, hukukî durumda önemli ve öngörülemeyen bir değişiklik nedeniyle etkilenmiş olmasıdır. Hukuk güvenliği ilkesi kuralın nasıl yazılıp uygulandığı sorununu etkilerken, haklı beklentilerin korunması ilkesi, onun idare edilenler tarafından nasıl algılandığı ile ilgilenmektedir (Aktaran, BÜLBÜL, s. 43).
Hukuk güvenliği ve haklı beklentilerin korunması ilkeleri idareyi, özellikle düzenleyici işlemler yaparken, değiştirirken ya da tamamen yürürlükten kaldırırken kişilerin bu düzenlemelerden beklenmedik bir şekilde olumsuz olarak etkilenmelerini önleyici tedbirler almaya iten ilkeler olarak ortaya çıkmaktadır (BÜLBÜL, s. 46).
Avrupa Birliği Hukukunda kavramın gelişmesine ilişkin ilk örnekler, bireylerin kamu yönetimi politikalarına güvenerek giriştikleri faaliyetlere karşılık, idare tarafından bu politikaların değiştirilmesinden kaynaklanan çıkar çatışmalarının dengelenmesine yönelik ATAD (ABAD) kararları ile ortaya çıkmıştır (Aktaran,OĞURLU, Yücel, İdare Hukukunda Kazanılmış Haklara Saygı ve Haklı Beklentiler Sorunu, Seçkin Yayınları, Ankara, 2003 OĞURLU, s. 270). Hukuk güvenliği ilkesinin türevi olan haklı beklentilerin korunması ilkesinin, zorunlu hâller dışında, yeni düzenlemenin yürürlüğe girmesi sırasında geçiş hükümlerine yer verilmesi şeklinde somutlaştığı kabul edilmektedir. Fransız Danıştayı da uzun süre direndikten sonra 2006 yılında bir iç hukuk ilkesi olarak kabul ettiği ve görünüşe göre haklı beklentilerin korunması ilkesi ile birlikte düşündüğü hukuk güvenliği ilkesinin idare için yeni düzenlemelerin yürürlüğe sokulması sırasında gerekli geçiş hükümlerinin konulması zorunluluğu getirdiğine karar vermiştir (BÜLBÜL, s. 43) (Bkz. Conseil d'Etat, Asambleé, 24/03/2006 No:288460, Erişim: https://www.conseil-etat.fr/, Ariane Web Arama Motoru).
Düzenleyici işlemler bakımından baskın bir kamu yararı olmadıkça haklı beklentilerin geçiş düzenlemeleri ile korunması gerekliliği de ayrı bir ölçüt olarak içtihatlarda varlığını sürdürmektedir.
Öte yandan, özel girişim ve sözleşme özgürlükleri açısından hukukî güvenlik özel bir önem taşımaktadır. Hukukî güvenlik ilkesinden düzenleyici işlemlerin geriye yürümemesi ve düzenlemelerin öngörülebilir olması anlaşılmakta; bu ilkeler bazen de meşru güven ilkesinin bir alt ilkesi olarak algılanmaktadır (TAN, Turgut, Ekonomik Kamu Hukuku Dersleri, Turhan Kitabevi, Ankara, 2010, s. 53).
Hukukî güvenliğin bulunmaması ekonomik pazarda, güvensizlik ve belirsizliğe yol açacağından, iş ve yatırım yapmak güç olacağı için, yatırımcıların ya piyasaya hiç girmemesine ya da kısa sürede piyasadan çekilmesine yol açacaktır. Bu sebeple, serbest piyasada yatırımcıların güvenini ve rasyonel karar verme imkânını sağlayabilmek için, hem kurallar oluşturulurken, iyi kural koyma ilkelerine ve öngörülebilirliğe uygun hareket edilmesi, hem de kuralların uygulamasının istikrarlı, açık ve öngörülebilir olması gerekmektedir (ÇAPTUĞ, Mehpare, Hukuki Güvenlik İlkesinin Kavramsal Gelişimi, Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi, Yıl:9, Sayı:17, Haziran 2021, s. 153).
Devletin bir regülasyon faaliyeti olarak ikincil düzenleyici işlemlerle piyasalara yaptığı müdahalelerin sürekli değişkenlik göstermesi, idarenin piyasa aktörlerinde yol açtığı beklentinin aksine genel kurallara ve uygulamalarına aykırı bir şekilde kararlarını değiştirmesi ekonomik kamu düzenini de derinden sarsacak niteliktedir.
Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamakla birlikte bir hukuk devletinde idarelerin düzenleyici işlemler üzerinde değişiklik yapma konusunda sahip oldukları takdir yetkisinin, "hukukî güvenlik" ve "idarî istikrar" ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Belirtilen ilke ve kavramlar dikkate alınarak somut uyuşmazlık değerlendirildiğinde;
Dağıtım bedelinin YEKDEM süresince indirimli oran üzerinden ödeneceğine ilişkin düzenleme kaldırıldığı tarihe kadar tesis edilen bireysel işlemlerden kaynaklı olarak elde edilen kazanımlar bakımından kazanılmış hak doğurmakla birlikte, dağıtım bedelinde indirim uygulamasının geleceğe dönük olarak kaldırılması kazanılmış hak ihlâli olarak değerlendirilemez. Bu nedenle uyuşmazlığın çözümünde, düzenlemenin öngörülen süre dolmadan kaldırılmasının haklı beklenti ilkesinin ihlâli niteliğinde olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.
31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticilere ait tesislere ilişkin olarak 5346 sayılı Kanun'da öngörülen YEKDEM'den yararlanma süresi olan "on yıl" boyunca dağıtım bedelinin indirimli uygulanacağı düzenleyici Kurul kararıyla hukuken taahhüt edilmiş olup, söz konusu hukukî taahhüt, indirimli bedelin uygulanmaya başlandığı tarihten itibaren "beşinci yıl"ın sonunda dava konusu düzenlemeler ile kaldırılmıştır.
Davacı ise söz konusu taahhüde güvenerek, YEKDEM süresince indirimli dağıtım bedelinden yararlanacağı öngörüsüyle, yatırımını 31/12/2017 tarihinden önce daha yüksek bir maliyete katlanarak gerçekleştirdiğini belirtmektedir.
Lisanssız üreticiler için yatırım maliyetinin bir parçası olan dağıtım bedelinin 6808 ve 6838 sayılı Kurul kararlarıyla YEKDEM süresince indirimli uygulanacağına yönelik düzenlemenin, bu düzenlemeye istinaden yatırım kararı alan ve taahhüt edilen teşvik indiriminin miktar ve süresini esas alarak ticarî ve malî planlamalar yapan davacı bakımından haklı bir beklenti meydana getirdiği açıktır.
Söz konusu haklı beklenti, idarenin uzun süreli bir uygulamasından değil süre bakımından sınırları belirli bir düzenleyici işleminden kaynaklandığından, idare tarafından oluşturulan haklı beklentinin niteliği ve piyasada faaliyet gösterenler bakımından algılanış biçimi, idare tarafından gözetilmek istenen kamu yararı ile ilgililerin idarî kararların geçerliliğine duydukları güven arasındaki dengenin sağlanması bakımından önem arz etmektedir. İdarî tasarrufun kaldırılması ile elde edilecek kamusal menfaat ile yararlanıcıların bu tasarruftan dolayı katlanmaları gereken külfet arasındaki orantının da yapılacak değerlendirmede dikkate alınması gerekmektedir.
İdarenin kamu hizmetlerinin değişkenliği ilkesi gereği ucu açık ve ileriye dönük belirsiz süreyle aldığı ekonomik kararları kaldırabileceği veya yeni kararlar alabileceği konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Ancak bu şekildeki karar değişikliklerinde idarenin geçiş hükümleri öngörmek suretiyle yararlanıcıların idarî tasarrufların devamına duydukları güveni en az ölçüde ihlâl edecek nitelikte tedbirler alması gerekmektedir.
Dava konusu düzenlemeyle kaldırılan dağıtım bedeli indirimi zaman bakımından belirsiz, ucu açık bir teşvik uygulaması niteliğinde değildir. 10 yıl boyunca uygulanması taahhüt edilen ve hukuka aykırı olduğu yönünde herhangi bir tespit bulunmayan düzenlemenin, -idarenin bir idarî tasarrufu ileriye dönük olarak sınırsız bir şekilde uygulayamayacağı şeklindeki düşünceden hareketle- geçiş hükmü öngörülmeden kaldırılması haklı beklentiyi ihlâl eder niteliktedir. Çünkü ilgililer, idarenin düzenleyici kararı uyarınca yatırım kararı almak suretiyle piyasada faaliyete başlamış, uygulama süresinin 10 yıl olduğuna duydukları inançla iş ve işlemlerini gerçekleştirmiş, 5 yıl boyunca da bu indirimden yararlanmışlardır. Haklı beklentinin temelinde, uygulamanın idare tarafından tespit edilmiş bulunan 10 yıllık süre boyunca devam edeceğine olan inanç ve algı yatmaktadır. Bu tarz bir beklenti yatırım kararının alınmasında temel unsur olduğundan haklı beklentinin korunmaması için hem idare hem de taraflar açısından öngörülemeyen ve ekonomik olarak katlanılması mümkün olmayan durumların gerçekleşmesi gerekmektedir.
Dava konusu düzenlemeyle mevcut indirim miktarının azaltılması değil, lisanssız üreticilerin bütünüyle indirimden yoksun bırakılması söz konusu olduğundan dağıtım bedelindeki indirimin tümüyle kaldırılması lisanssız üreticilere aşırı bir külfet yüklemektedir. Uygulanan indirim miktarı yerine geçebilecek başka bir menfaatin varlığı da söz konusu değildir. Dava konusu işlemler ile lisanssız üreticilerin ödediği dağıtım bedelindeki indirim miktarı taahhüt edilen süreden önce kaldırılmak suretiyle esaslı ve öngörülemez bir değişiklik meydana gelmiştir. Davalı idare tarafından da düzenlemenin devamı ile oluşacak kamu zararının katlanılamayacak ölçüde olduğu yönünde yeterli bir açıklama yapılmadığı gibi nihaî tüketici fiyatlarında dava konusu düzenlemelerin maliyet bazlı toplam etkisi yönünde somut bir analiz ortaya konulamamış, fiyat artışlarının hangi oranda engellendiği belirtilmemiştir.
Dava konusu düzenlemelerle indirim uygulaması kaldırılırken yatırım maliyetinin karşılanması için süre ve indirim oranının temel unsur olduğu göz önüne alındığında, uygulamanın yürürlüğe girme tarihi veya indirim oranlarının tedrici olarak azaltılması ve benzeri herhangi bir geçiş süreci öngörülmemesi de dava konusu 10700 sayılı Kurul kararını sakatlar niteliktedir.
Öte yandan, dava konusu düzenlemeler ile yapılan değişikliğin, kamu hizmetinin sunumu açısından zorunluluk taşıma ve baskın bir kamu yararına uygun olma yönünden Daire kararında atıf yapılan Anayasa Mahkemesi'nin 25/07/2019 tarih ve E:2017/18, K:2019/66 sayılı kararı ile bağdaşan bir yönü bulunmamaktadır.
Anılan karar, harp okulu ve astsubay meslek yüksekokullarında eğitimine devam eden öğrencilerin durumlarına uygun okullara naklen kaydedilmesinin bu öğrencilerin söz konusu okullarda elde ettikleri öğrencilik statülerini ve bu statüye bağlı haklarını kaybetmeleri anlamını taşıdığı, bu durumun anılan okullardan daha önce mezun olan öğrencilerle başka okullara nakledilen öğrenciler arasında eşitsizliğe sebebiyet verdiğinden bahisle iptali istenen kurala ilişkindir.
Anayasa Mahkemesi kuralın darbe tehdidinin önlenmesi ve bir daha tekrarlanmaması amacıyla askerî personel yetiştirme sistemine yönelik olarak olağanüstü hâle neden olan tehdit ve tehlikelerin bertaraf edilmesine ilişkin tedbirler kapsamında olduğu, askerlik hizmetinin millî güvenliğin sağlanmasındaki önemi göz önünde bulundurulduğunda, yapılan düzenlemenin demokratik anayasal düzenin ve kamu güvenliğinin korunmasını sağlamak amacıyla getirildiğinin görüldüğü, bu amaç karşısında kişilerin geleceğe yönelik beklentilerinin kamu yararından daha üstün olmadığı, kaldı ki, iptali istenen kuralla harp okulları, fakülte ve yüksekokullar ile astsubay meslek yüksekokullarında öğrenimine devam eden öğrenciler bakımından kuralın neden olabileceği zararları gidermeye yönelik dengeleyici güvenceler öngörüldüğü, nitekim, anılan öğrencilerin Yükseköğretim Kurulunca, üniversite sınavının yapıldığı tarihte aldıkları yerleştirme puanları dikkate alınarak durumlarına uygun fakülte ve yüksekokullara nakledilmeleri ve nakil işlemi yapılırken öğrencilerin daha önce harp okulları ile astsubay meslek yüksekokullarında aldıkları eğitimin de gözetilmesinin söz konusu olduğu, ayrıca eğitim durumlarına uygun şekilde nakil işleminin yapılıp yapılmadığının yargı denetimine tâbi kılındığı, dolayısıyla kuralın getirilmesiyle hedeflenen kamu yararı ile eğitim ve öğrenim hakkı arasında mâkul denge kurulduğu, bu itibarla kuralın eğitim ve öğrenim hakkı yönünden ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğunun söylenemeyeceği gerekçesiyle istemi reddetmiştir.
Dava konusu düzenlemeler ise 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için dağıtım bedelindeki %75 indirim oranının kaldırılması neticesinde dağıtım şirketlerinin gelir tavanında maliyet unsuru olarak yer alan hâlihazırda 2,7 milyar TL'nin nihaî tüketicilere yansıtılmasının önlendiği ileri sürülerek lisanssız elektrik üreticilerine beş yıldır uygulanan dağıtım bedeli indiriminin kaldırılmasına ilişkindir. Anayasa Mahkemesi'nin belirtilen kararı 15 Temmuz darbe teşebbüsü nedeniyle millî güvenlik, demokratik anayasal düzenin korunması ve kamu güvenliği gibi çok özel bir duruma istinaden yapılan düzenlemeyle kişilerin haklı beklentilerinin korunmamasına yöneliktir.
Dava konusu düzenlemelerle lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım bedeli indiriminin kaldırılması ise 15 Temmuz darbe teşebbüsü gibi toplum hayatında karşılaşılması beklenemeyecek nitelikteki bir olayla kıyaslanamayacağı gibi tüketicileri koruma amacıyla lisanssız üreticilerin haklı beklentilerinin korunmasına engel teşkil eden baskın bir kamu yararı olarak değerlendirilirken nihaî tüketicilere yansıtılması önlenen tutar ile lisanssız üreticilerin dağıtım bedelindeki indirimin kaldırılması nedeniyle uğrayacağı zarar arasındaki âdil denge de gözetilmemiştir.
Davalı idarenin kamu hizmetinin sunucuları ile kamu hizmetinden yararlananlar arasındaki dengeyi dikkate almaksızın lisanssız elektrik üreticilerine beş yıldır uygulanan dağıtım bedeli indirimini kaldırmasının kamu yararına olduğu yönündeki değerlendirmede isabet bulunmamaktadır. Zira mâlî nitelikli küçük bir kamu yararının darbe teşebbüsünü önlemeye yönelik tedbirlerde olduğu gibi toplum hayatını derinden etkileyen bir durumu ortadan kaldırmaya yönelik baskın kamu yararı olarak nitelendirilmesi suretiyle haklı beklentiyi berteraf etmeye yeteceği anlayışına dayanan ve bu bakımdan hatalı kıyas içeren bu değerlendirme hukuka uygun sayılamaz.
Anayasa Mahkemesi kararına konu kuralda orantılılık ve ölçülülük ilkeleri gözetilerek kişilerin uğrayabileceği zarar nedeniyle birtakım güvenceler sağlanmışken, on yıl boyunca uygulanacağı yönünde verilen taahhüde güvenerek yüksek maliyetli yatırımlar yapan lisanssız üreticiler için herhangi bir güvence öngörülmeden beşinci yılın sonunda dağıtım bedelinin %75 indirimli ödenmesi yönündeki uygulamaya birdenbire son verilmesi hakkaniyete uygun değildir.
Öte yandan salt nihaî tüketicilerin menfaati yönünden konu ele alınarak değerlendirildiğinde de mâlî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasının güven sarsıcı bu tür işlemlerin etkisiyle mümkün olamayacağı ve bunun da uzun vadede tüketicilerin aleyhine sonuç doğuracağı açıktır.
Bu itibarla, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabulü yapılarak 5346 sayılı Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre (on yıl) boyunca indirimli dağıtım bedeli ödemeye başlayan ve beş yıl boyunca söz konusu indirimden yararlanan davacının kalan süre boyunca da aynı teşviğin uygulanacağı yönündeki beklentisinin haklı beklenti niteliğinde olduğu, dava konusu 10700 sayılı Kurul kararı ile söz konusu teşvik uygulaması herhangi bir geçiş hükmü öngörülmeden zamanından önce kaldırılarak haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâl edildiği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu 10700 sayılı Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle karara katılmıyoruz.