T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/2084
Karar No:2023/4458
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
MÜDAHİL (DAVALI YANINDA) : ... Elektrik Üretim A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- ... Kültür ve Turizm Derneği
2- ... Mahallesi Muhtarlığını Temsilen Muhtar ...
3- ... Mahallesi Muhtarlığını Temsilen Muhtar ...
4- ... Mahallesi Muhtarlığını Temsilen ...
5- ... Mahallesi Muhtarlığını Temsilen ...
6- ... Mahalle Muhtarlığını Temsilen ...
7- ... Su Ürünleri Kooperatifi
8- ... Köyü'nü Temsilen Muhtar ...
9- ... Köyü'nü Temsilen Muhtar ...
10- ...
11- ...
12- ...
...
31- ...
VEKİLLERİ : Av. ...
Av. ...
Av. ...
İSTEMİN KONUSU :.. Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:... , K:.. sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bartın ili, Amasra ilçesi sınırlarında ... Elektrik Üretim A.Ş. tarafından yapılması planlanan termik santral için verilen ... sayılı, 12/10/2006 başlangıç 12/10/2055 bitiş tarihli elektrik üretim lisansı verilmesine dair işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacılar tarafından dava konusu termik santralin çevreye olumsuz etkisi olacağından müdahil şirketin üretim lisansının iptali istenilmiş ise de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi İzin ve Denetim Genel Müdürlüğü tarafından ... tarih ve ... sayılı "Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Olumlu" kararının verildiği, bu bağlamda bu karar ile projenin gerçekleşmesinde çevre açısından sakınca görülmediği ortaya koyulduğundan davacıların bu iddiasının üretim lisansının iptali davasında ileri sürülemeyeceği, öte yandan her ne kadar ÇED Olumlu kararının iptali istemiyle açılan davada, davanın reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararının Danıştay Ondördüncü Dairesi'nin 26/12/2018 tarih ve E:2018/2806, K:2018/8205 sayılı kararıyla bozulduğu görülse de, Danıştay Ondördüncü Dairesi'nin bu kararında, ''Kömür Hazırlama Tesisi (Lavvar) Projesi ile Hema Termik Santrali, Kalker Ocakları ve Kül Depolama Sahası Projesinin ve Hema Limanı (Dolgu Alanı ve Rıhtım) projesinin entegre proje niteliğinde olduğu, dolayısıyla bu projelerin çevresel etkilerinin kümülatif olarak ve aynı ÇED sürecinde değerlendirilmesi gerekirken, entegre bir projenin tüm etkilerinin bir bütün olarak en başta değerlendirilmesi ve alınacak tedbirlerin de ona göre belirlenmesi olanağının ortadan kaldırılmasına sebebiyet verecek şekilde, projenin parçalara ayrıldığı dikkate alındığında, 'Kömür Hazırlama Tesisi (Lavvar)' ve Hema Limanı (Dolgu Alanı ve Rıhtım) projesinden ayrı olarak verilen dava konusu Hema Termik Santrali, Kalker Ocakları ve Kül Depolama Sahası Projesiyle ilgili ÇED Olumlu kararında hukuka uyarlık bulunmadığı'' gerekçesine yer verildiği, görüldüğü üzere bu kararın, entegre proje olan diğer projelerin de dava konusu projeyle birlikte çevresel etkilerinin kümülatif olarak aynı ÇED sürecinde değerlendirmesi gerekirken projelerin parçaya ayrılarak ayrı ayrı çevresel etkilerinin değerlendirildiği gerekçesine dayandığı, dolayısıyla bu kararın tümüyle ÇED Olumlu kararının iptali sonucunu doğurmadığı gibi yetkili idareyi dava konusu proje ile diğer entegre projelerin çevresel etkisinin kümülatif değerlendirilmesine yönelik yeni bir ÇED sürecine sürüklediği, bu itibarla ÇED Olumlu Belgesinin yargı kararıyla iptaliyle dava konusu üretim lisansının da hukuka aykırı geldiği iddiasının hukuka uygun olmadığı, diğer taraftan "Hema Termik Santrali (1320 MWe) Kalker Ocakları ve Kül Depolama Sahası" projesinin gerçekleştirilmesi amacıyla Bartın ve Bartın kıyı kesimi planlama alt bölgesi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27/10/2016 tarihinde onaylanan, Bartın Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nde 08/11/2016 tarihinde askıya çıkarılan 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğine karşı açılan davada, ... İdare Mahkemesi'nce davanın reddine, istinaf incelemesinde ise dayanak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca onaylanan Zonguldak-Bartın-Karabük Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğine ilişkin iptal davası Danıştay nezdinde derdest olduğundan bu dava hakkında karar verilinceye kadar dosyanın bekletilmesine karar verildiği; Bartın ili, Amasra ilçesi, Çapak Köyü mevkiinde bulunan Hema Termik Santrali (1320 MWe) amaçlı hazırlanan 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı teklifinin re'sen onaylanmasına dair 19/04/2018 tarihli işleme karşı yapılan itirazların zımnen reddine dair işleminin iptali istemiyle açılan davanın ise, ... İdare Mahkemesi'nin E:... sayılı dosyası üzerinden devam ettiği, henüz karar verilmediği; görüleceği üzere dava konusu termik santrali de kapsayan bölgeye ilişkin 1/100.000, 1/25.000, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli plan değişikliklerinin iptali için açılan davalarda, yargı merciilerince bu aşamada iptaline karar verilmediğinden hukuken yürürlüğü devam eden planlara uygun olarak planlanan dava konusu projeye üretim lisansı verilmesinde bu yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı, öte yandan ÇED yükümlülüğü dışında kalan Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülükleri tamamlaması için müdahil şirket tarafından mücbir sebebe dayalı süre uzatım taleplerinin, davalı idarece gerekçeleri uygun bulunmak suretiyle kabul edilmesine yönelik Kurul kararlarına idari yargıda bir davanın açılmaması nedeniyle süre uzatım kararlarının hukuka aykırılığının işbu davada ileri sürülemeyeceği sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce; 18/11/2021 tarihli ara kararına davalı idarece verilen cevaptan; Danıştay Ondördüncü Dairesi'nin ÇED Olumlu kararının iptali yolundaki kararı üzerine 25/04/2019 tarihinde şirket tarafından ÇED Olumlu kararı için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na yeniden başvuru yapıldığı ve söz konusu ÇED sürecinin devam ettiği, kamulaştırma ve satın alma süreçlerinin de devam ettiği, şirketin 10/02/2020 tarihli yazısı ile ÇED belgesinin alınabilmesi ve arazi kullanım haklarının elde edilebilmesi için inşaat öncesi sürenin 36 ay uzatılması talebinde bulunması üzerine Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla ÇED Olumlu kararının iptal edilmesi nedeniyle Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerin yerine getirilememesine ilişkin şirket gerekçesinin Yönetmeliğin 35. maddesi kapsamında mücbir sebep kapsamında olduğuna ve Geçici 15. madde kapsamındaki yükümlülükleri yerine getirmesi için şirkete 12/11/2022 tarihine kadar süre verilmesine karar verildiği, anılan sürenin COVID 19 salgını kapsamında 12/04/2020 tarihli Kurul kararı ile tüm önlisans ve lisans sahibi tüzel kişilere verilen üç aylık ek süre ile beraber 12/02/2023 tarihine kadar uzadığı; Yönetmeliğin Geçici 9. maddesi uyarınca 07/11/2013 tarihli talebi üzerine şirkete 6 aylık ek sürenin verildiği ve inşaat tamamlama süresinin 02/05/2014 tarihi olarak güncellendiği, şirketin sonraki tarihlerde yaptığı başvurular doğrultusunda anılan sürenin bir kaç kez uzatıldığı, en son ÇED Olumlu kararının Danıştay Ondördüncü Dairesi'nin kararıyla iptali üzerine bu durumun mücbir sebep kapsamında değerlendirilerek yeni ÇED süreci ile kalan diğer yükümlülüklerin tamamlanması için şirkete yeniden süre verildiği görülmekte ise de, devam eden süreçte projeye ilişkin imar planı değişikliklerinin de yargı kararlarıyla hukuka aykırı bulunarak iptal edildiği, ortaya çıkan hukuki sonuç itibarıyla şirketin Geçici 15. madde kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirdiğinden söz edilemeyeceği, anılan yükümlülükler kapsamında tesis edilen işlemlerin yargı kararlarıyla iptal edilmiş olmasının Yönetmeliğin 35. maddesinin 2. fıkrasında tanımlanan mücbir sebep kapsamında değerlendirilmesi olanağının da bulunmadığı, zira dava konusu elektrik üretim lisansına ve bu lisans kapsamında yapılacak projeye karşı bölge halkı ya da sivil toplum kuruluşları tarafından dava açılmasının hayatın olağan akışına uygun ve öngörülebilir bir durum olduğu, somut olayda mücbir sebep nedeniyle yükümlülüklerin yerine getirilmesinin engellenmesi değil, "yerine getirilen yükümlülüklerin" bizatihi hukuka aykırılığının yargı kararları ile belirlenmesi söz konusu olup, bu durumun Kanun'un Geçici 9. maddesi uyarınca, dava konusu üretim lisansının hukuki geçerliliğini de etkileyeceğinin açık olduğu, Yönetmeliğin Geçici 15. maddesinde sayılan yükümlülükleri herhangi bir mücbir sebep bulunmaksızın yerine getiremediği açık olan müdahil şirkete ... sayılı, 12/10/2006 başlangıç 12/10/2055 bitiş tarihli elektrik üretim lisansı verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davacıların istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılmasına; 2577 sayılı Kanun'un 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacılar tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDÎ OLAY :
Bartın ili, Amasra ilçesinde kurulması planlanan Amasra Termik Santrali projesi için ... Elektrik Üretim A.Ş.'ye ... tarih ve ... sayılı üretim lisansı verilmiştir.
Müdahil şirketin 22/06/2009 tarihli yazısı üzerine dava konusu lisansa derç edilen tesis tamamlanma tarihi 12/10/2013 olarak tadil edilmiştir.
02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 15. maddesi kapsamında müdahil şirketin 07/11/2013 tarihli yazısı üzerine inşaatın tamamlama tarihi 02/05/2014 olarak güncellenmiş, daha sonra şirketin 22/04/2014 tarihli yazısı ile ÇED-İDK toplantısının ancak 30/04/2014 tarihinde yapılacağı, bu nedenle santral işine 02/05/2014 tarihinde fiilen başlanamayacağından süre uzatım talebinde bulunulması üzerine ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile bu husus mücbir sebep olarak değerlendirilmiş ve 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi ve Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamında lisans iptali işlemine yer olmadığına dair karar verilmiştir.
Müdahil şirket tarafından, tesisin kurulacağı alanın mülkiyet ve kullanım hakkının elde edilmesi kapsamında orman arazileri için ön izinlerin alındığını ve kesin izin çalışmalarının devam ettiğini belirterek ve özel mülkiyete konu arazilerin satın alındığını gösteren tapu belgeleri ile ... tarih ve ... sayılı ÇED Olumlu Belgesi'ni sunarak Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerini tamamlaması için süre uzatım talebinde bulunulması üzerine, davalı Kurum'ca ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile bu gerekçeler mücbir sebep olarak değerlendirilmiş ve davacıya tanınan müddetin bitim tarihi 11/05/2018 olarak tadil edilmiştir.
Son olarak müdahil tarafından şirket 08/05/2018 tarihli yazı ile inşaata başlanması için gerekli 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları askı sürecinin devam ettiği belirtilerek süre uzatım talebinde bulunulmuş, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile müdahil şirkete bu defa 11/11/2019 tarihine kadar süre verilmiştir.
... Elektrik Üretim A.Ş. tarafından yapılması planlanan termik santral için verilen ... tarih ve ... sayılı elektrik üretim lisansı verilmesine dair işlemin, davacılar tarafından 10/10/2016 tarihinde davalı Kurum internet sayfasından öğrenilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
İşlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun (Kanun) "Amaç, kapsam ve tanımlar" başlıklı 1. maddesinde, "Lisans" tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için bu Kanun uyarınca Kurul tarafından verilen izin olarak; "Üretim şirketi" otoprodüktörler, otoprodüktör grupları hariç olmak üzere, elektrik üretimi ve ürettiği elektriğin satışı ile iştigal eden tüzel kişi olarak ve "Üretim tesisi" ise elektrik enerjisinin üretildiği tesis olarak tanımlanmıştır.
Kanun'u dayanak alan 04/08/2002 tarih ve 24836 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (mülga) Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 12. fıkrasında, "Üretim, otoprodüktör ve otoprodüktör grubu lisansları için Kurum tarafından uygun bulunan tesis tamamlanma tarihi ve süresi lisanslara derç edilir. Tesis tamamlanma tarihinin belirlenmesine esas tesis tamamlanma süresi, diğer mevzuat gereği alınması gereken izinler ve kamulaştırma, irtifak hakkı tesisi veya kiralama işlemlerini kapsayan yerleşim yeri teminine ilişkin süreleri içeren inşaat öncesi süre ile lisans kapsamındaki üretim tesisinin niteliğine göre belirlenen inşaat süresi toplamından oluşur. Mücbir sebepler veya lisans sahibi tüzel kişiden kaynaklanmaması kaydı ile; izin, onay gibi idari işlemlerin süresinde tesis edilememesi, kamulaştırma, irtifak hakkı tesisi veya kiralama işlemlerinin tamamlanamamasından oluşan muhik sebepler nedeniyle süre uzatımına gidilmesi ihtiyacının doğması halinde, süre uzatımı talebinde bulunulabilir. Bundan başka, lisans sahibi tarafından, projeye bağlı jeolojik ve/veya teknik sorunlar ve/veya bölgesel özellikler ile ulusal veya uluslararası düzeyde ciddi olumsuz ekonomik gelişmeler gibi projenin yatırım sürecini etkileyen ve etkileyebilecek nitelikteki olaylar nedeniyle süre uzatımı talebinde bulunulması halinde, ileri sürülen nedenlerin Kurul tarafından uygun görülmesi veya üretim tesisi yatırımının geri dönülemez bir noktaya geldiğinin tespit edilmesi halinde Kurul tarafından ilave süre verilebilir ve bu süre lisansa derç edilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu üretim lisansının 12/10/2006 tarihli olduğu, bu lisansa konu tesisin tamamlanma sürecinin inşaat öncesi on altı (16) ve inşaat için kırk sekiz (48) olmak üzere toplam altmış dört (64) ay olarak belirlendiği ve 12/02/2012 tarihinde tamamlanması gerektiği, Kanun'un Geçici 9. maddesi ile 02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ve lisansa derç süresi içerisinde inşaatın tamamlanamaması hâlinde mevcut lisans sahiplerine altı (6) ay ek süre verilebileceği; mücbir sebepler dışında bu süreninin sonunda yükümlülükleri yerine getirmeyen tüzel kişilerin lisansların iptal edileceği yönündeki düzenlemeler kapsamında lisansta öngörülen müddetin birden çok kez tadil edildiği ve ... tarihinde, ... sayılı Kurul kararı ile bu sürenin 11/11/2019 tarihine kadar uzatıldığı fakat müdahil şirketin 10/02/2020 tarihli yazısı ile davalı idareye, proje için alınan Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Olumlu kararlarının Danıştay Ondördüncü Dairesi'nin 26/12/2018 tarihli kararları ile iptal edilmiş olmasından dolayı yeniden ÇED belgesi alınabilmesi için otuz altı (36) ay süre uzatım talebinde bulunduğu ve davalı idarece müdahil şirkete 12/03/2020 tarihli Kurul kararı ile anılan Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlüklerin tamamlanması için 12/11/2022 tarihine kadar süre verildiği görülmektedir.
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında, Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamında yerine getirilmiş olan ÇED Olumlu kararı alınması ve gerekli imar planı değişikliklerinin hukuka aykırı bulunarak Mahkeme kararları ile iptal edilmiş olmalarının mücbir sebep olarak değerlendirilemeyeceği, projeye karşı dava açılmasının hayatın olağan akışına uygun ve öngörülebilir bir durum olduğu değerlendirilerek bu durumun Kanun'un Geçici 9. maddesi uyarınca dava konusu lisansın hukukî geçerliliğini etkileyeceği sonucuna varıldığı belirtilmiştir.
Bu kapsamda belirtmek gerektiği üzere; bir idarî işlemin "sebep" unsurunun başka idarî işlem olduğu durumlarda ilk idarî işlemin İdare Mahkemesi kararı ile hukuka aykırı bulunarak iptal edilmesi, ilk işlem dayanak alarak tesis edilen ikinci işlemin sebep unsuru yönünden hukuka aykırı hâle gelmesi sonucunu doğuracak olmakla beraber yeni tarihli bir idarî işlem ile eski tarihli işlem üzerinde yapılan değişikliğin Mahkeme kararı ile iptal edildiği durumlarda, her zaman eski işlemin de hukuka aykırılığı sonucunu doğurmayacaktır. Nitekim yeni tarihli işlemin kendinden önceki bir işlemin hukukî sebebi olması kronolojik olarak mümkün değildir.
Öte yandan dava dilekçesi incelendiğinde, davacılar tarafından sadece ... tarih ve ... sayılı lisans işlemin iptali istemine yer verildiği, bu lisansa derç sürelerin tadiline ilişkin işlemlerin ise işbu davaya konu edilmedikleri dikkate alındığında Bölge İdare Mahkemesi tarafından dava dilekçesinde öne sürülen iddialar değerlendirilmek suretiyle yeniden karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ve dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Davalı idare harçtan muaf olduğundan temyiz aşamasında yatırılan ...-TL harcın istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 01/11/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.