Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2022/2087 E. , 2022/3198 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/2087
Karar No:2022/3198
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurulu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:.., K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının yönetim kurulu üyesi olduğu … Yatırım Ortaklığı Anonim Şirketi’nin (…) Menkul Kıymet Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar Tebliği’nin (Seri:III, No:48.5) 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ihlâlinin 29. maddede düzenlenen süre içerisinde giderilmediğinden bahisle davacı hakkında 38.308,00-TL idarî para cezası tesis edilmesine yönelik … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; ilgili mevzuattan, net aktif değerin %10'undan fazlası bir ihraççının para veya sermaye piyasası araçlarına ya da bu araçlara dayalı türev araçlarına yatırılamayacağı, yönetim kurulu üyelerinin de Tebliğ’de yer verilen portföy sınırlamalarına dair yükümlülükleri yerine getirilmesinden sorumlu oldukları, portföydeki varlıkların değerinin fiyat hareketleri, kâr payı dağıtımı ve rüçhan haklarının kullanılması nedeniyle, Tebliğ’de belirtilen azami sınırların üzerine çıkması hâlinde ise bu oranın en geç 30 gün içinde esas sözleşmede ve Tebliğ’de belirtilen sınırlara getirilmesinin zorunlu olduğu, anılan hususlara aykırı hareket edilmesi hâlinde, aykırı hareket eden kişilere idari para cezası verilmesi, şayet ihlâle sebebiyet veren kişilerin bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi ise ayrıca tüzel kişi hakkında da idarî para cezası yaptırımının uygulanabileceği;
Uyuşmazlıkta, …’in portföyünde bulunan .. Holding Anonim Şirketi (…) paylarının toplam değerinin şirketin net aktif değerine oranının 13/06/2019 tarihinden itibaren mevzuatta düzenlenen %10'luk sınırlamanın üzerine çıkıp %15,59 seviyesine kadar yükselerek anılan düzenlemenin ihlâl edildiği, bu hususa ilişkin tanzim olunan ihlâl formunda ihlâl açıklaması olarak, "Tek bir ihraççıya ait varlıkların toplam değeri: Türev araçlar dâhil ipotek ve varlık teminatlı menkul kıymetler dâhil değil." hususlarına yer verildiği, ihlâlin 30 gün içerisinde giderilmemesi üzerine … Bankası Anonim Şirketi'nin (…) 26/07/2019 tarihli yazısıyla bahsi geçen hususun davalı idareye bildirildiği, bu arada mevzuatta öngörülen sınırlamanın 48’i işlem günü olmak üzere toplamda 74 gün süreyle kesintisiz olarak ihlâl edildiği, bu süreç içerisinde işlemi gerçekleştirenlerce ek süre verilmesi istemiyle davalı idareye yapılan herhangi bir başvurunun da bulunmadığı;
Öte yandan, davacı tarafından, Kurumsal Yatırımcılar Dairesi Başkanlığı’nın 05/09/2019 tarih ve E.11458 sayılı işleminin tebliği üzerine sınır değer ihlâlinin ortadan kaldırıldığı ve … portföyünün yasal sınırlara çekildiği, bu nedenle iyi niyetli oldukları ve kasıtlı bir davranış ile hareket etmedikleri belirtilmiş ise de, sınır değer ihlâlinin kesintisiz bir şekilde mevzuatta öngörülen 30 günlük süreyi aşar bir şekilde devam ettiği, bu hususla ilgili davalı idareye ek süre istemli başvurularının da bulunmadığı göz önüne alındığında, davacının savunmasının ve aykırılığın giderilmesinin istendiği tarih itibarıyla gerçekleşmiş ve tamamlanmış bulunan ihlâlin karşılığında idari yaptırımın uygulandığı;
Bu itibarla, … portföyünde yer alan … paylarıyla gerçekleşen Tebliğ'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan %10'luk sınır değer ihlâlinin, mevzuatta belirtilen 30 günlük süre içerisinde giderilmediği ve 48’i işlem günü olmak üzere toplamda 74 gün süreyle kesintisiz bir şekilde devam ettiği, bu süreç içerisinde işlemi gerçekleştirenlerce ek süre istemli herhangi bir başvuruda da bulunulmadığı, ihlâlinin sabit olduğu, ortaya çıkan aykırılıktan dolayı … yönetim kurulu üyesi olan davacıya 6362 sayılı Kanun’un 103. maddesinin 2. fıkrası uyarınca 2019 yılı için belirlenen asgari tutar olan 38.308,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, idarî para cezası verilebilmesi için failin kim olduğu, kusuru ve haksızlığın içeriğinin açıkça tespit edilmesi gerektiği, Kurul talimatı uyarınca …’in portföy yönetiminin 01/03/2018 tarihi itibarıyla … Yönetim Anonim Şirketi’ne (…) bırakıldığı, portföy yönetim şirketi tarafından herhangi bir uyarının yapılmadığı, portföy sınırının günlük olarak aşılıp aşılmadığını takip edecek durumda olmadığı, yönetim kurulun ayda bir toplandığı, avukatlık mesleğini icra ettiği, … tarafından bilgilendirme yapılması ve bu bilgilendirmeye rağmen yönetim kurulunun karar almaması durumunda kusurundan bahsedilebileceği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, tüzel kişinin kendisine ve organı oluşturan kişilere idarî para cezası verilmesinin mevzuat gereği olduğu, …’ün bildirim veya uyarıda bulunmadığına yönelik iddiaların bu davanın konusunu oluşturmadığı, portföy yönetim şirketinin farklı mevzuata tâbi olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacının yönetim kurulu üyesi olduğu …’in 13/06/2019 tarihinden itibaren 48 işlem günü (74 gün) aralıksız olarak Tebliğ’in 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ihlâl edildiği iddiasıyla … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla davacının savunmasının alınmasına karar verilmiş, davacının 03/10/2019 tarihli savunması Kurul tarafından yerinde görülmeyerek … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla davacı hakkında 38.308,00-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 38. maddesinin 7. fıkrasında, "Ceza sorumluluğu şahsidir."; 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 103. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle, "(1) Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurul'ca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. (2) Birinci fıkradaki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişinin bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi olması veya organ veya temsilcisi olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi olması hâlinde, ayrıca tüzel kişi hakkında da birinci fıkra hükmüne göre idari para cezası verilir. Aykırılığın, temsilcisi olunan veya adına hareket edilen tüzel kişinin zararına bir sonuç doğurması hâlinde, tüzel kişiye idari para cezası verilmez." kurallarına yer verilmiştir.
27/05/2015 tarih ve 29368 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Seri:III, No:48.5) Menkul Kıymet Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar Tebliği'in 15. maddesinin 4. fıkrasında, "Yönetim kurulu üyeleri veya yönetim kurulunca yetkilendirilmiş olması hâlinde ilgili murahhas üye, bu Tebliğde yer verilen portföy sınırlamaları ve kamuyu aydınlatmaya ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesinden sorumludur. Bu sorumluluk, 19. madde kapsamında dışarıdan hizmet alınması hâlinde de devam eder."; 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “Portföye alınacak varlıklar ve ihraççılarına ilişkin sınırlamalar aşağıda belirtilmiştir: Net aktif değerin %10’undan fazlası bir ihraççının para ve sermaye piyasası araçlarına ve bu araçlara dayalı türev araçlara yatırılamaz. Bu oranın hesaplanmasında ipotek ve varlık teminatlı menkul kıymetler dikkate alınmaz. Bir ihraççının ipotek ve varlık teminatlı menkul kıymetlerine yapılacak yatırımlar net aktif değerin %25’ini aşamaz ve bu yatırımlar için (b) bendinde yer alan sınırlama uygulanmaz."; 29. maddesinin 3. fıkrasında, "Portföydeki varlıkların değerinin fiyat hareketleri, kâr payı dağıtımı ve rüçhan haklarının kullanılması nedeniyle, esas sözleşmede ve bu Tebliğ'de belirtilen asgari sınırların altına inmesi veya azami sınırların üzerine çıkması hâlinde oranın en geç 30 gün içinde esas sözleşmede ve bu Tebliğ'de belirtilen sınırlara getirilmesi zorunludur. Belirtilen süre içinde elden çıkartmanın imkânsız olması veya büyük zarar doğuracağının belirlenmesi hâlinde sabit sermayeli ortaklığın başvurusu üzerine süre Kurul tarafından uzatılabilir.” kuralları yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 38. maddesinin 7. fıkrasında ceza sorumluluğunun şahsî olduğu belirtilerek, herkesin kendi fiilinden sorumlu tutulacağı ve başkalarının suç oluşturan fiillerinden dolayı cezalandırılamayacağı kabul edilmiştir.
Ceza sorumluluğunun şahsiliği ceza hukukunun evrensel ilkelerindendir. Cezaların şahsiliğinden amaç, bir kimsenin işlemediği bir fiilden dolayı cezalandırılmamasıdır. Diğer bir anlatımla, bir kimsenin başkasının fiilinden sorumlu tutulmamasıdır. Dolayısıyla bu ilke kusursuz suç ve ceza olmaz ilkesini de kapsamaktadır. Anayasa'nın 38. maddesinin 7. fıkrası ile ilgili gerekçede de, ''Fıkra, ceza sorumluluğunun 'şahsî' olduğu; yani failden gayri kişilerin bir suç sebebiyle cezalandırılamayacağı hükmünü getirmektedir. Bu ilke dahi ceza hukukuna yerleşmiş ve 'kusura dayanan ceza sorumluluğu' ilkesine dahil, terki mümkün olmayan bir temel kuraldır." denilmektedir. Anayasa'nın 38. maddesinde idarî ve adlî cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idarî para cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tâbidir (Anayasa Mahkemesi, E:2014/52, K:2014/139, K.T.: 11/09/2014; Aynı yönde: Anayasa Mahkemesi, E:2014/161, K:2015/26, K.T.: 05/03/2015).
Fransız Danıştayı ve Fransız Anayasa Konseyi içtihadında da, idarî cezalar bakımından cezaların şahsîliği ilkesinin geçerli olduğu ifade edilmektedir (Ali Ulusoy, İdari Yaptırımlar, İstanbul, On İki Levha Yayınları, 2013, s. 121).
6362 sayılı Kanun'un 103. maddesinde, yaptırım (idarî para cezası) uygulanacak kişiler, "Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişiler" olarak belirlenmiştir. Ayrıca, birinci fıkradaki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişinin bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi olması veya organ veya temsilcisi olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi olması hâlinde, ayrıca tüzel kişi hakkında da idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Tüzel kişilerin niteliklerinin tabiî bir sonucu olarak iradelerinin organları vasıtasıyla oluştuğu ve hukukî işlem ve eylemlerini organları veya temsilcileri aracılığıyla gerçekleştirdikleri, başka bir anlatımla fiillerini organları yahut bu organların yetkilendirdikleri temsilciler vasıtasıyla işledikleri açıktır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 8. maddesinin gerekçesinde belirtildiği üzere; Yeni Türk Ceza Kanunu'nun sisteminde tüzel kişi hakkında suç dolayısıyla ceza yaptırımı uygulanamaz. Buna karşılık, idarî para cezasının niteliği ve amacının farklılığı dolayısıyla, bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenen kabahat nedeniyle bu tüzel kişiye de idarî para cezası verilebilecektir.
6362 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 2. fıkrasında, ayrıca, 1. fıkradaki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişinin bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi olması veya organ veya temsilcisi olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi olması hâlinde, ayrıca tüzel kişi hakkında da idarî para cezası verileceği belirtilmiştir. Benzer şekilde, 5326 sayılı Kanun'un "Organ veya temsilcinin davranışından dolayı sorumluluk" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında da, organ veya temsilcilik görevi yapan ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte, tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen kişinin bu görevi kapsamında işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı tüzel kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabileceği kurala bağlanmıştır.
Bu kurallar, kusuru bulunan (kabahat işlemiş) organ veya temsilcinin davranışından dolayı "tüzel kişiliğin sorumluluğu" hususunu düzenlemekte olup, aksi bir uygulamaya, yani tüzel kişiliğin bir kabahati nedeniyle kusuru bulunmayan organ veya temsilcinin objektif sorumluluk esasına göre cezalandırılmasına imkân vermemektedir. Zaten bu yöndeki bir kural yahut mevcut bir kurala getirilen bu yöndeki bir yorum, kusursuz suç ve ceza olmaz ilkesini de kapsayan cezaların şahsiliği ilkesi ile bağdaşmayacağından Anayasa'ya da aykırı olacaktır.
Netice itibarıyla, 6362 sayılı Kanun'un 103. maddesine göre organ, temsilcilik veya hizmet ilişkisi çerçevesinde bir özel hukuk tüzel kişisi adına hareket eden kişinin idarî yaptırım gerektiren bir fiili işlemesi durumunda, öncelikle fiili işleyen gerçek kişinin kendisi hakkında ve ayrıca ilgili (adına hareket ettiği) tüzel kişi hakkında ceza uygulanması gerekmektedir.
Anılan kurallar uyarınca mevzuata aykırı hareket sebebiyle 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesini ihlâl eden gerçek kişiler ile bu gerçek kişinin bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi olması veya tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi olması hâlinde tüzel kişi açısından sorumluluk, kendi kusurlu fiilinden kaynaklanmaktadır. Bu nedenle, söz konusu kişiler bakımından Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen cezaların şahsiliği ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
Ancak dava konusu işlem incelendiğinde, Tebliğ'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ihlâli nedeniyle işlemin gerçekleştiği tarihte yönetim kurulunda bulunan kişiler açısından cezaî sorumluluğun, objektif (kusursuz) sorumluluk esası benimsenerek öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, yönetim kurulu üyesi olan ve aralarında davacının da bulunduğu kişilerin, hukuka aykırı olduğu belirtilen işlemler bakımından kusurunun bulunup bulunmadığı, anılan işlemlerin (somut olayda net aktif değerinin %10'undan fazlasının … paylarına yatırılmış olmasının 29. maddede düzenlenen süre içerisinde giderilmemesi) yapılmasında bilgisi olup olmadığı değerlendirilmeden idare tarafından yaptırım uygulanmıştır. Bu durum, işlemediği bir fiilden dolayı, salt şirketin yönetim kurulu üyesi olması sebebiyle davacıya yaptırım uygulanmasına neden olabilecek niteliktedir. Dolayısıyla, dava konusu Kurul kararının maddî sebebini oluşturan …'in net aktif değerinin %10'undan fazlasını … paylarına yatırmasının Tebliğ'de düzenlenen süreden fazla olmasının davacının bilgisi dahinde olup olmadığı araştırılmaksızın, sadece yönetim kurulu üyesi olması nedeniyle davacıya yaptırım uygulanması cezaların şahsîliği ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.
Öte yandan, davalı idare tarafından, Tebliğ'in 15. maddesinin 4. fıkrasında, yönetim kurulu üyelerinin Tebliğ düzenlemelerine aykırılıktan sorumlu olduğunun açıkça düzenlendiği, anılan kural çerçevesinde Şirketin Tebliğ kapsamındaki tüm işlemlerine ilişkin sorumluluğun yönetim kurulu üyelerine ait olduğu, Tebliğ'in ihlâline neden olan işlemlerin gerçekleştirilmesinden her bir yönetim kurulu üyesinin ayrı ayrı sorumlu olduğu, bu doğrultuda, mevzuata aykırı işlemlerin doğrudan davacı tarafından fiilen gerçekleştirilmesi veya bilgisi dahilinde olması zorunluluğu bulunmaksızın yönetim kurulu üyelerinin tamamının 6362 sayılı Kanun'un 103. maddesi uyarınca ayrı ayrı sorumlulukları bulunduğu ileri sürülmüş ise de, ceza sorumluluğunun şahsîliği ile kusursuz suç ve ceza olmayacağına ilişkin genel hukuk ilkeleri uyarınca, yönetim kurulu üyeleri bakımından objektif sorumluluk öngören Tebliğ'in 22. maddesindeki kuralın, cezaî değil hukukî sorumluluğa yönelik olduğu ve bu şekilde anlaşılması ve uygulanması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, Tebliğ'e aykırılığın süresi içerisinde giderilmemesinin bilgisi dahilinde olup olmadığı araştırılmaksızın, sadece yönetim kurulu üyesi olması nedeniyle objektif sorumluluğu bulunduğundan bahisle davacı hakkında idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk; davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 19/09/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.