T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2162
Karar No : 2022/3109
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Genel Müdürlüğü
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/03/2022 tarih ve E:2019/2983, K:2022/2060 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/03/2022 tarih ve E:2019/2983, K:2022/2060 sayılı kararıyla;
Davacı tarafından öne sürülen iddialarda, Bakanlığa ait olan yetkinin özel hukuk kişisi olan havalimanı işletmesine bırakılması suretiyle kendilerini yetkilendiren belediyelerin yetkilerine tecavüz edildiği ve Bakanlığın yetkisini devredemeyeceğinin belirtilmiş olması nedeniyle; davanın, düzenlemede yer alan ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinin iptali için açıldığı değerlendirilmekle, incelemenin bu ibareye hasren yapıldığı,
Öte yandan, davalı idarece düzenlemede yargı kararları sonrasında yeniden değişiklik yapılması sebebiyle, davanın konusuz kaldığı belirtilmiş ise de; değişikliklerin yargı kararının uygulanması amacıyla tesis edilmiş olması karşısında bu iddiaya, itibar edilmeyerek işin esasının incelendiği,
Dava konusu düzenleme ile; havalimanı ile şehir terminali ve çevre il ve ilçeler arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisinin, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'ndan, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlar) devredildiği ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin kuralların belirtildiği,
Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar alma ve tasarrufta bulunma yetkisinin, büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda, havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin davalı Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin bulunduğu, Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 43. maddesi ile, Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güven içinde yürütülmesi için önlem alma ve düzenleme yapma yetkisi tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşımacılığının, taleplere göre Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı,
Buna göre; özel Kanun ve bu Kanun'a dayanılarak çıkartılan Yönetmelikte, havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerlendirilen ve sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin Bakanlığa ait olduğu açık ise de, şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda, il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile, Bakanlığın yanında Belediyelerin de bu hususta yetkili olduğu; Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin ise yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunu uyarınca belediyeler tarafından -havaalanı belediye sınırı içinde olmak koşuluyla- şehiriçi-havaalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varıldığı, öte yandan Bakanlığın düzenleme yapması (havalanı-terminal arası) halinde ise, belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı bulunduğunun da tartışmasız olduğu,
Dava konusu olayda, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na verilen, havalimanı ile şehir terminali arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin, istisnai nitelikte olduğu ve kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin, havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenlemenin de bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu düzenlemede yer alan, ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.'' ibaresinin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, davacının iptal davası açmakta hukuki menfaatinin bulunmadığı, davalı Bakanlık yönünden davanın husumet nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği, bakılan davada verilen yürütmenin durdurulması kararı üzerine 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmi Gazete’de yapılan düzenleme ile Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değiştirildiği, bu nedenle konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi ve yargılama giderleri ile vekalet ücretinin de davacı tarafa yükletilmesi gerektiği, temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının gerekçesi değiştirilerek onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Üyeler … ve …'nun, dava dilekçesinde, 17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmesine rağmen, uyuşmazlığı çözen Daire tarafından, dava dilekçesinde yer alan iddialar göz önüne alınarak, davacının Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine yönelik iptal istemi, anılan Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir." ibaresine hasren inceleme yapılmasında hukuken isabet olmadığı ve eksik inceleme yapıldığı yönündeki usule yönelik oylarına karşılık, dava dilekçesindeki davacı iddiaları dikkate alındığında, Dairece hasren inceleme yapılarak karar verilmesinde yargılama usulüne bir aykırılık bulunmadığına oyçokluğu ile karar verilerek işin esasına geçildi.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "c) Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. Ancak 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır. Ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır." kuralına yer verilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde; "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." hükmü,
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde; "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek." hükmü,
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır." hükmü,
"Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır.
Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir." hükmü,
"Yer hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir." hükmü,
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü,
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü,
"Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü,
"Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü,
Dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Görevler" başlıklı 2.maddesinde; "(1) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının görevleri şunlardır:
(a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek;
(ç) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek" hükmü,
"Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak" hükmü,
"Düzenleme yetkisi" başlıklı 34. maddesinde; "Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve kanunla belirlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükmü,
23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” kuralı,
"Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır.
Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralı,
"Yer hizmetleri Kuruluşlarının Yetki ve Sorumlulukları" başlıklı" 7. maddesinde; "a) Yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkilidir." kuralı,
"Özel yetkiler" başlıklı 11. maddesinde; "c) Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. Ancak 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır. Ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu düzenleme ile, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşımacılığını düzenleme yetkisi, davalı Bakanlıktan havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlara) devredilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; belediye ve mücavir alan sınırları içinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar alma ve tasarrufta bulunma yetkisinin, belediye ve/veya büyükşehir belediyelerine ait olduğu, buna göre havaalanı/havalimanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediye ve/veya büyükşehir belediyelerinin havaalanı/havalimanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığının düzenlenmesi konusunda yetkili bulundukları, bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliği taşıyan 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu uyarınca, havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetlerin düzenlenmesi konusunda görevli ve yetkili kılınan davalı Bakanlığın, havaalanı/havalimanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güven içinde yürütülmesi için gerekli önlemleri alma ve düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu, bu kapsamda davalı Bakanlığın da, ilgili belediyeler tarafından belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak şartıyla, havaalanı/havalimanı ile yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi hususunda yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte; havaalanı/havalimanı ile yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığı hususunda mevzuatla davalı Bakanlığa tanınan söz konusu düzenleme yetkisinin devrine imkan tanıyan yasal bir düzenleme bulunmadığından, bahse konu yetkinin havalimanı işletmecilerine devredilmesine ilişkin, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin dava konusu 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.'' ibaresinde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin dava konusu 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.'' ibaresinin iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/03/2022 tarih ve E:2019/2983, K:2022/2060 sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 07/11/2022 tarihinde usulde oyçokluğu, esasta oybirliği ile karar verildi.