T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/2317
Karar No : 2023/6273
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI): …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, özel eğitim öğretim okullarında çalışmasına izin verilmesi amacıyla yapmış olduğu başvurunun reddine ilişkin … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … ve E. … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanun hükümlerinde, özel öğretim kurumlarında çalışmak üzere, gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenleneceği, çalışma izinlerinin iptalinin yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince yine valilikçe yapılacağının düzenlendiği, davacının özel eğitim kurumlarında çalışabilmesi için çalışma izin onayı düzenlenmesine ilişkin başvurusunun Valilikçe değerlendirilerek karar verilmesi gerekirken, … İl Milli Eğitim Müdürlüğünce değerlendirme yapılmak suretiyle tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; valilik makamının uhdesinde bulunan özel öğretim kurumlarında görev yapan yönetici ve personelin çalışma izinlerinin düzenlenmesi ve bu kişilerin görevlerine son verilmesine ilişkin yetkinin valilikçe kaymakamlara devredilebileceği, bu hususa ilişkin yetkisinin valilik makamınca usulüne uygun olarak sınırları belirtilmek kaydıyla İl Milli Eğitim Müdürüne yada Kaymakama yetki devri veya imza devri ile devredilip devredilmediği hususunun incelenmesi gerektiği, Dairenin verdiği … günlü Ara Kararına cevaben davalı idare tarafından dosyaya sunulan … Valiliği'nin … günlü … sayılı ve "Yetki Devri" konulu belgede ve … Valiliği Milli Eğitim Müdürlüğü İç Yönergede "2020 Nisan İzmir", İl Milli Eğitim Müdürüne bu yönde bir yetkinin verilmediği, … İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından tesis edilen dava konusu işlemde; … Valilik makamı tarafından bu kapsamda bir düzenleme yapılmadığı için yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadı belirtilerek istinaf başvurusunun anılan açıklamayla reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, kararın hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1. Temyiz isteminin reddine,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının esasta oybirliği gerekçede oyçokluğu ile ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarın Mahkeme tarafından iadesine,
4. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine, kesin olarak, 23/11/2023 tarihinde karar verildi.
GEREKÇEDE KARŞI OY :
X- 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel başlıklı 8. maddesi uyarınca; kurumların eğitim-öğretim ve yönetim hizmetlerinin, asıl görevi bu kurumlarda olan yönetici ve eğitim-öğretim elemanları ile yürütülmesi esastır. Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur. Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir. Çalışma izninin iptali yine valilikçe yapılır. Yine aynı Kanun'un Ö"zlük hakları ve sorumluluklar" başlıklı 9. maddesi uyarınca; kurumlarda çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler yetki, sorumluluk, ödül ve cezalar ile bunların uygulanması bakımından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanun, 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimaî Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine tâbidir. Ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası, çalışma izni veren makam tarafından verilir. Tekrarı hâlinde ise göreve son verilir. 1702 sayılı Kanun'a göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verilir.
20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 26. maddesinde de; kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerini eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim ediliceği, nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izninin valilikçe düzenleneceği, valilikten çalışma izni alınmadan personel işe başlatılamayacağı düzenlenmiştir.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (...) olarak sayılmıştır.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun'da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır.
Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır.
Bu bağlamda; her ne kadar Mahkemece, işin esasının değerlendirilmesi suretiyle bir karar verilmiş ise de; dava konusu işlemin, 5580 sayılı Kanun'da yer alan özel düzenleme nedeniyle yetkili makamca tesis edilip edilmediğinin denetiminin yapılması gerekmektedir.
Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir.
Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır.
Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)
Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir.
Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, çalışma izinlerinin iptal edilmesine yönelik tesis edilen işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmekte olup; 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni onay işlemleri ve çalışma izni onayının iptaline ilişkin işlem tesis etme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
18/06/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler. Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.
Burada, 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni onay işlemleri ve bu onayların iptaline ilişkin işlemlerde "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmediği hususu tartışmasız olup; 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nda valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceğine ilişkin düzenleme bulunmaktadır.
Yani; valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir.
Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir.
Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır.
Kısacası; özel öğretim kurumlarında görevli personelin atanması ve çalışma izninin iptaline ilişkin işlemler yönünden, Kanun'da açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5580 sayılı Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebelecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu atama ve çalışma izni onayı iptali işlemlerini tesis etme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından il milli eğitim müdürüne de bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Olayda; davacının, … ili … ilçesi, … İlkokulu'nda sınıf öğretmen olarak görev yapmakta iken 01/09/2016 tarihli 672 sayılı KHK'nın ek listesinde ismine yer verilmek suretiyle hiç bir işleme gerek kalmaksızın kamu görevinden çıkarıldığı, akabinde hakkında yürütülen ceza yargılaması neticesinde beraat kararı verilmesi üzerine özel eğitim kurumlarında çalışabilmek için 24/02/2020 tarihinde davalı idareye başvuruda bulunduğu söz konusu başvurunun davacının 672 sayılı KHK kapsamında kamu görevinden çıkarılması sebebiyle özel öğretim kurumlarında görev alamayacağı gerekçesiyle … İl Milli Eğitim Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı işleminin tesis edildiği görülmekte olup; yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; Vali tarafından, 5580 sayılı Kanun'da "valilik" makamına verilen özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici, usta öğreticilerine çalışma izni onayı verilmesi, çalışma izni onay belgelerinin iptal edilmesine yönelik yetkinin, bir başka makama devrinin mümkün olmadığı görüldüğünden, işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu durumda; yetki yönünden hukuka uygun olmayan dava konusu işlemi iptal eden ve hüküm fıkrası itibariyle hukuka uygun olan Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf kanun yolu başvurusunun açıklamalı olarak reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda yer alan gerekçe ile onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyoruz.