T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2376
Karar No : 2022/3104
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
2- .. Genel Müdürlüğü
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …, Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 27/04/2022 tarih ve E:2019/1319, K:2022/3148 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 27/04/2022 tarih ve E:2019/1319, K:2022/3148 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin iddiaları kabul edilmeyerek işin esasının incelendiği,
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. ve 9. maddeleri, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1., 43. ve 44. maddeleri ile 23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 1. ve 5. maddelerine atıfta bulunularak;
23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin eski halinde, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 9 uncu maddesi uyarınca Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı ile şehir merkezi arasında ve aksi yönde ulaşım hizmeti verecek kuruluşların, bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışında olduğunun düzenlenmekte iken, dava konusu düzenlemede bu ibareye yer verilmediğinin görüldüğü,
Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu,
Dava konusu düzenleme ile, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceğine yer verildiği görülmekte ise de; büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda büyükşehir belediyelerine ilgili Kanun hükümleri ile verilen yetkinin ortadan kaldırılması sonucunu doğuracak şekilde, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği hususunda, UKOME kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı ile şehir merkezi arasında ve aksi yönde ulaşım hizmeti verecek kuruluşların, Yönetmelik gerekliliklerinin dışında olduğuna dair düzenlemeye yer verilmemesine yönelik olarak tesis edilen dava konusu Yönetmelik kuralında, eksik düzenleme nedeniyle hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, hiçbir firmaya imtiyaz tanınmadan, havalimanlarında yolcu taşımacılığının güvenli ve kaliteli biçimde yürütülmesi için tesis edilen dava konusu düzenlemenin, bu konuda daha önce verilen yargı kararlarına uygun olduğu, düzenlemenin sivil havalimanlarını kapsadığı ve belediyelere ilgili Kanunlarla verilmiş yetki ve imtiyazlara müdahalenin söz konusu olmadığı, davalı Bakanlık yönünden davanın husumet nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerin yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin 27/04/2022 tarih ve E:2019/1319, K:2022/3148 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 07/11/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun verdiği yetkiler kapsamında yürürlüğe konulduğu anlaşılan dava konusu düzenleyici işlemde üst hukuk normlarına ve belediye mevzuatına herhangi bir aykırılık bulunmadığından temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.
MÜDAHALE İSTEMİNİN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE DAİR KARAR
Davacı … tarafından, 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, asıl Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ile Sivil Havacılık Genel Müdürlüğüne karşı açılan işbu davada; davalı idareler yanında davaya müdahale isteminde bulunan … Taşımacılık San. ve Tic. AŞ.'nin istemi incelenerek gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda davaya müdahale konusunda özel bir hüküm bulunmamakla birlikte "Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile Vergi Usul Kanununun uygulanacağı haller" başlıklı 31. maddesinde bu Kanun'da hüküm bulunmayan hallerde uygulanmak üzere 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na atıfta bulunulan haller arasında "üçüncü şahısların davaya katılması" konusu da sayılmıştır.
6100 sayılı Kanun'un 65. maddesinde; asli müdahale düzenlenmiş, "Fer'i müdahale" başlıklı 66. maddesinde ise;
"(1) Üçüncü kişi, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar, fer’î müdahil olarak davada yer alabilir." hükmüne,
Anılan Kanun'un "Tahkikatın konusu" başlıklı 143. maddesinde ise;
"(1)Tarafların davada ileri sürdükleri bütün iddia ve savunmalar birlikte incelenir.
(2) Hâkim, muhakemeyi basitleştirmek veya kısaltmak için resen veya taraflardan birinin talebi üzerine tahkikatın her aşamasında iddia veya savunmalardan birinin veya bir kısmının diğerinden önce incelenmesine karar verebilir." hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, bakılan davada Danıştay Sekizinci Dairesi tarafından, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline kararı verildiği, ancak davalı idareler tarafından, dava konusu düzenlemenin usul ve hukuka uygun olduğu ileri sürülerek kararın temyiz edildiği, …Taşımacılık San. ve Tic. AŞ. tarafından ise, İstanbul Havalimanı ve Sabiha Gökçen Havalimanına taşımacılık yapmakta olan şirketlerinin dosyada verilecek karardan doğrudan etkileneceği beyan edilerek, 6100 sayılı Kanun'un 66. maddesi kapsamında davalı idareler yanında davaya fer'i müdahale isteminde bulunulduğu anlaşılmaktadır.
Fer'i müdahale isteminde bulunulduğunun tespitinin ardından, davanın hangi aşamasında kadar bu istemde bulunulabileceğinin tespit edilmesi zorunludur.
6100 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen 66. maddesinde; fer'i müdahilin, taraf yanında ve tarafa yardımcı olarak tanımlandığı ve ancak tahkikat sona erinceye kadar davaya katılma isteminde bulunulabileceği belirtilerek ne zamana kadar bu istemde bulunulabileceğinin açıkça hükme bağlandığı görülmektedir. İdari yargılama hukukunda 'tahkikat' evresi bulunmamakla beraber kanun hükmünün düzenleniş şekli ile 6100 sayılı Kanun'un 143. maddesinde yer alan tahkikatın konusu birlikte değerlendirildiğinde; hakim tarafından, iddia ve savunmaların birlikte incelendiği tahkikat aşamasının ilk derece yargılaması içerisinde yer aldığı, kanun yolu aşamasını kapsamadığı sonucuna varılmaktadır. Nitekim anılan Kanun'un sistematiğine bakıldığında da 'Kanun Yolları' başlıklı 'Sekizinci Kısım'da bu yolların; istinaf, temyiz ve yargılamanın yenilenmesi olduğu da açıkça hüküm altına alınmıştır.
Diğer yandan, söz konusu 66. maddenin gerekçesinde de; kanun koyucu tarafından, aslî müdahaleden farklı olarak, tahkikat sona erinceye kadar fer'î müdahalede bulunulacağının kabul edildiği, zira aslî müdahilin taraf olduğu ve bir dava açtığı, oysa fer'î müdahilin taraf yardımcısı olarak mevcut bir davanın içinde yer aldığının belirtildiği; dolayısıyla hükümde arzu edilenin ilk derece yargılaması içerisinde bu istemde bulunulması olduğu, kanun yollarının bu kapsam içerisinde kalmadığı anlaşılmaktadır.
Somut uyuşmazlığa gelindiğinde; ilk derece mahkemesi sıfatıyla Dairece yargılama yapılıp esas hakkında karar verildikten sonra, kanun yolu olan temyiz aşamasında Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulundan fer'i müdahale isteminde bulunulduğu görülmektedir.
Yukarıda yapılan tespitler ve 6100 sayılı Kanun'un ilgili hükümleri uyarınca, kanun yolu aşamasında fer'i müdahale isteminde bulunulmasının mümkün olmadığı görüldüğünden, temyiz aşamasında yapılan bu istemin incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idareler yanında davaya müdahale isteminde bulunan …Taşımacılık San. ve Tic. AŞ.'nin isteminin İNCELENMEKSİZİN REDDİNE, kullanılmayan …-TL müdahale harcı ile posta gideri avansından artan tutarın istemi halinde müdahale isteminde bulunana iadesine, 07/11/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda davaya müdahale konusunda özel bir hüküm bulunmamakla birlikte "Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile Vergi Usul Kanununun uygulanacağı haller" başlıklı 31. maddesinde; bu Kanun'da hüküm bulunmayan hallerde uygulanmak üzere 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na atıfta bulunan haller arasında "üçüncü şahısların davaya katılması" konusu da sayılmıştır.
6100 sayılı Kanun'un 66. maddesinde ise; üçüncü kişinin, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar, fer'i müdahil olarak davada yer alabileceği hükme bağlanmıştır.
Medeni yargılama hukuku ile idari yargılama hukuku birbirinden ayrı olmasına ve farklı usul kanunları bulunmasına rağmen, idari yargılama hukuku bazı konularda medeni yargılama hukukuna atıf yapmıştır. Bu atıfla birlikte Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nda düzenlenen kimi kurumlar idari yargılamanın özellikleri dikkate alınarak uygulanmaktadır.
Üçüncü kişilerin davaya müdahalesi, idari yargının özellikleri ve temel ilkeleri açısından özel hukuktan farklı olarak anlaşılması ve uygulanması gereken bir usul müessesesidir. Bu bağlamda, idari yargının tek ve nihai amacının taraflar arasındaki uyuşmazlığı çözmek olmadığı, aynı zamanda idarenin hukuka uygun hareket etmesini sağlamak olduğunun göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Bu haliyle idari yargılama hukukunda davaya müdahalede, müdahale isteminde bulunanın davaya katılmasında hukuki yararı bulunmasının da ötesinde daha güçlü bir bağın mevcudiyeti söz konusudur.
Buna göre 2577 sayılı Kanun'un 20. maddesinde düzenlenen "kendiliğinden araştırma ilkesi" uyarınca hukuki yararının bulunması kaydıyla üçüncü kişinin davaya müdahalesinin, kanun yolu dahil olmak üzere, davanın her aşamasında olabileceğinin kabulü, idari yargılama hukukunun temel ilkelerine uygun düşmektedir.
Esasen, "davaya katılma" hususunda Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na yapılan atfa ilişkin düzenleme "davanın ihbarı"nda olduğu gibi mahiyeti itibarıyla, Anayasa'nın 36. maddesi ile güvence altına alınan "adil yargılanama hakkı" ile bu hakkın da bir unsuru olan "hukuki dinlenilme hakkı"nı sağlamaya ve bununla birlikte uyuşmazlığın daha iyi açıklanmasına ve usul ekonomisine de hizmet etmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, Menemen Minibüsçüler Odası/Türkiye kararında, yargıya erişim hakkının AİHS'nin 6. maddesinin "yargılanma hakkı" ile ilgili birinci fıkrasının yalnızca bir yönünü oluşturduğuna, erişim hakkının etkin olabilmesi için haklarına müdahale edilen bir kimsenin açık ve kesin bir şekilde bu işleme itiraz edilebilmesi ve bu itirazların mahkemece tartışılabilmesi ve incelenmesi gerektiğine, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinin mahkemeye erişim hakkını doğrudan etkilediğine işaret etmiştir.
Öte yandan, idari yargılama usulünde içtihatlarla geliştirilerek evrilen ve "adil yargılanma hakkının" tesisini amaçlayan idari yargılamanın kendine özgü yaklaşım tarzı, süregelen yargı kararlarında vücut bulmuş ve kanun yolu aşamasında da müdahale isteminin kabulü gerektiği yönünde istikrar bulmuştur.
Nitekim Danıştayın yerleşik içtihatları da bu yönde (Örneğin, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 26/01/2022 tarih ve E:2020/2098, K:2022/141, Danıştay Beşinci Dairesinin 31/10/2018 tarih ve E:2016/20302, K:2018/17045, Danıştay Altıncı Dairesinin 23/03/2021 tarih ve E:2022/347, K:2022/3545, Danıştay Onuncu Dairesinin 20/01/2022 tarih ve E:2021/2914 ve Danıştay Onüçüncü Dairesinin 13/04/2022 tarih ve E:2022/733 sayılı kararları) olup, mevzuatta bu içtihattan ayrılmayı gerektiren bir değişiklik de yapılmamış iken yalnızca dosyanın temyiz aşamasında bulunması nedeniyle müdahale istemlerinin kabul edilmemesinin hukuki istikrar ilkesi ve hak arama hürriyeti ile bağdaşmayacağı tabiidir.
Somut uyuşmazlıkta, davacı tarafından 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik asıl Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesi tarafından, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline kararı verilmiş, davalı idareler tarafından, dava konusu düzenlemenin usul ve hukuka uygun olduğu ileri sürülerek karar temyiz edilmiştir. … Taşımacılık San. ve Tic. AŞ. tarafından ise, İstanbul Havalimanı ve Sabiha Gökçen Havalimanına taşımacılık yapmakta olan şirketlerinin dosyada verilecek karardan doğrudan etkileneceği beyan edilerek, 6100 sayılı Kanun'un 66. maddesi kapsamında davalı idareler yanında davaya fer'i müdahale isteminde bulunulduğu görülmüştür. … Taşımacılık San. ve Tic. AŞ.'nin bu istemi, hak arama hürriyeti kapsamında kabul edilerek, temyiz aşamasında dahi olsa davaya katılma isteminde bulunulmasının engellenmemesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idareler yanında müdahale isteminde bulunan … Taşımacılık San. ve Tic. AŞ.'nin isteminin esası incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyoruz.