T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/247
Karar No : 2023/3064
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Hizmetleri ve Deniz İşl. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete, acenteliğini yaptığı Togo bayraklı "..." gemisinin deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca 763.506,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı idari yaptırım kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dosyadaki bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden, davacının acentesi olduğu "..." gemisinden sızıntı olduğu ve deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinin İstanbul Büyükşehir Belediyesi Avrupa Yakası Çevre Laboratuvarının analiz raporu veya başkaca bir veri ile ortaya konulamadığı, Togo bayraklı "..." gemisinin denizi kirlettiğine ilişkin yeterli tespit olmaksızın tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti:Temyize konu kararda; somut olayda belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra, 5393 sayılı Belediye Kanununun 34/e maddesi uyarınca kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili karar organı olan belediye encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan belediyenin karar organı olmayan, icra - yürütme organı olan Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu yaptırım kararını vermeye ve gerekli denetimi yapmaya Belediye Başkanlığı Çevre Koruma Daire Başkanlığının yetkili olduğu, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı hususları ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının gerekçesi değiştirilerek onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı yetkililerince yapılan denetimde, Tuzla Liman Başkanlığı kıyısında bulunan ve fırtına sonucu sürüklenip çarpışarak kıyıya oturan … isimli gemiden denize yakıt sızıntısı olduğunun görüldüğü, kamera kaydı yapılarak laboratuvara gönderilmek üzere sızıntı olan yerlerden ve temiz deniz yüzeyinden numuneler alındığı belirtilerek … tarih ve … numaralı tespit tutanağı ile aynı tarih ve … numaralı numune tutanağının düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Deniz kirliliği tespitlerine ilişkin alınan ve petrol türevli olduğu belirtilen numunelerin analizinin yapılmak üzere 04/03/2020 tarihinde İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı, Çevre Koruma Müdürlüğüne teslim edildiği, anılan Müdürlüğün … tarih ve … sayılı yazısında ise söz konusu numunelerin ön işlemlerinin TS12235 standardına göre tamamlandığı, ancak değerlendirmeye değer veri bulunamadığı, çalışmalar devam ederken Covid-19 virüsü tedbirleri kapsamında çalışmalarının durdurulduğu, bu bağlamda "değerlendirmeye tabi veri elde edilememiştir" şeklinde düzenlenmiş olan raporların 2872 sayılı Kanun kapsamında delil sayılamayacağının bildirildiği görülmüştür.
Söz konusu tespitler üzerine, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı idari yaptırım kararıyla "…" isimli geminin deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinden bahisle, 20. maddesinin (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca 763.506,00-TL idari para cezası verilmiştir.
Davacı tarafından, anılan idari yaptırım kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde; "Atığın; Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi" ifade edeceği düzenlenmiş, "Kirletme Yasağı" başlıklı 8. maddesinde, “Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmüne yer verilmiş, 12. maddesinde "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisinin Bakanlığa ait olduğu, gerektiğinde bu yetkinin, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına devredileceği düzenlenmiş, aynı Yasanın 20. maddesinin (ı) bendinde, "Bu Kanunda öngörülen yasaklara ve sınırlamalara aykırı olarak ülkenin egemenlik alanlarındaki denizlerde ve yargılama yetkisine tâbi olan deniz yetki alanlarında ve bunlarla bağlantılı sularda, tabiî veya sunî göller ve baraj gölleri ile akarsularda; ... 3) Petrol türevleri (sintine, slaç, slop, akaryakıt, yağlı atık vb.) veya kirli balast tahliyesi yapan gemi ve diğer deniz vasıtalarından bin gros tona kadar olanlar için gros ton başına 200 Türk Lirası, bin ilâ beşbin (dahil) gros ton arasında olanlara bu miktar ve ilave her gros ton başına 40 Türk Lirası, beşbin gros tondan fazla olanlara ise, yukarıdaki miktarlar ve ilave her gros ton başına 10 Türk lirası idarî para cezası verilir... Kirliliğin oluşmasını müteakip gemi ve deniz aracının kendi imkanları ile neden olduğu kirliliği giderdiğinin tespit edilmesi durumunda, idari para cezası 1/3 oranında uygulanır" hükmü yer almıştır.
03/04/2007 günlü, 26482 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Kanununa Göre Verilecek İdari Para Cezalarında İhlalinin Tespiti ve Ceza Verilmesi ile Tahsili Hakkında Yönetmeliğin, "Gemilerde İhlalin Tespiti" başlıklı 11. maddesinde "(1) Çevre denetim ekiplerince deniz alanlarında yapılacak tespitlerde aşağıdaki usul ve esaslara uyulur. a) Kirleten geminin olay mahallinde bulunduğu durumlarda; kirlenme mahallindeki idarî para cezası vermeye yetkili kurumların/kuruluşların çevre denetimi ekiplerince; 1) Kirlenen mahallin ve kirleticinin yeteri kadar fotoğraf, film ve video çekimi ile tespiti yapılır. 2) Kirlenen mahalden ve kirleticiden yeteri kadar numune alınır, Ek-1’de yer alan Numune Tutanağı düzenlenerek ilgililerce imzalanır. 3) Alınan numuneler özel kaplarına konarak üzerleri mühürlenir. 4) Alınan numunelerin analizlerinin yapılması için numuneler en yakın yetkilendirilmiş laboratuvara mevzuatta belirtilen süre içinde teslim edilir/gönderilir. 5) Alınan numuneler yetkilendirilmiş laboratuvarda derhâl değerlendirilerek sonuç bir rapor ile bildirilir." 6) Ek-2’de yer alan Tespit Tutanağı düzenlenerek ilgililerce imzalanır." düzenlemesine, "Denetim Ve Tespit Tutanağının Düzenlenmesi" başlıklı 13. maddesinde ise (1)... gemilerle ilgili olarak ise Ek-2’de yer alan Tespit Tutanağı düzenlenir. (2) Çevre Denetim Tutanağı ile Tespit Tutanağı en az üç nüsha düzenlenir. Bunların her nüshası arasına karbon kâğıdı konulan ya da kendiliğinden karbonlu tutanaklar sabit, mürekkepli veya tükenmez kalemle tam ve eksiksiz doldurularak, tutanağı düzenleyenlerin her biri ve ihlale neden olan sorumlu kişi tarafından imzalanır. İhlale neden olan sorumlu kişi, imza atmaktan kaçındığı takdirde bu durum tutanakta belirtilir..." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte incelenip değerlendirildiğinde; gemilerde ihlalin tespiti amacıyla çevre denetim ekiplerince deniz alanlarında yapılacak tespitlerde, kirleten geminin olay mahallinde bulunduğu durumlarda; kirlenen mahallin ve kirleticinin yeteri kadar fotoğraf, film ve video çekimi ile tespitinin yapılması, kirlenen mahalden ve kirleticiden yeteri kadar numune alınarak, düzenlenen numune tutanağının ilgililerce imzalanması, ayrıca gemilerle ilgili olarak düzenlenen tespit tutanağının düzenleyenlerin her biri ve ihlale neden olan sorumlu kişi tarafından imzalanması, ihlale neden olan sorumlu kişi, imza atmaktan kaçındığı takdirde bu durumun tutanakta belirtilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, dava konusu idari yaptırım kararına dayanak alınan İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından düzenlenen … tarih ve … numaralı tespit tutanağı ile aynı tarih ve … numaralı numune tutanağının altında sadece yetkili idarenin denetim ekibi görevlilerinin imzalarının olduğu, kirleten gemi yetkilisinin imzasının bulunmadığı, imza atmaktan kaçınma durumu ile ilgili olarak tutanağa herhangi bir şerh düşülmediği, dolayısıyla tespite ve numune alımına ilişkin tutanakların yukarıda yazılı mevzuatta öngörülen usule uygun düzenlenmediği anlaşıldığından, usulüne uygun olarak düzenlenmeyen tutanaklara dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçesi değiştirilmek suretiyle onanmasına dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun gerekçesi değiştirilmek suretiyle reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda yer verilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine, 23/03/2023 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
Dava; davacı şirketin acenteliğini yaptığı Togo bayraklı "…" gemisinin deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (ı) bendinin 3 numaralı alt bendi uyarınca 763.506,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı idari yaptırım kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 12. maddesinde; "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (...) devredilir." hükmüne, 24. maddesinde; "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır." hükmüne yer verilmiştir.
Bu bağlamda, 2872 sayılı Çevre Kanununun 12. ve 24. maddeleri uyarınca Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce "yasa dışı boşaltım"a yönelik Yetki Devrine ilişkin (2011/9 sayılı) Genelge'de; Türkiye'nin yargılama yetkisine tabi olan deniz yetki alanlarında 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümlerine uyulup uyulmadığının denetlenme ve aynı Kanunun 24. maddesine göre idari yaptırım kararı verme yetkisi Genelgede belirtilen şartlarda (diğer sayılan kurumların yanısıra) İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi Başkanlığına devredilmiştir.
Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan kurumların ve belediyelerin; kendileri için belirlenen Ek-1'deki deniz alanlarında; gemilerden kaynaklanan deniz kirliliğinin kontrol edilmesi amacıyla 2872 sayılı Çevre Kanunu ve ilgili yönetmeliklerinde belirtilen yasaklara, standartlara ve yükümlülüklere uymayanlara aynı Kanunun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde (son paragrafında belirtilenler hariç) belirtilen yükümlülükler kapsamında gemilere idari yaptırım uygulanması konusunda yetkili olduğu ifade edilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde "Kanunlarda öngörülen cezaları vermek" belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanunun 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de "Meclis ve encümen kararlarını uygulamak", "Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede "kanunlarda öngörülen cezaları vermek" büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanunun 28. maddesinde ise; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. " hükmüne yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanunda yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.
Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkça izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.
Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkilerini kullanabileceği, öte yandan; gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2011/9 sayılı yetki devri genelgesinde "Belediye Başkanlıkları" ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken "Çevre Denetim Birimlerinin" başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde, bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla "Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir." ve "Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükümleri dikkate alındığında, "ilgili kanun" ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda; Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanunun 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanunun 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.
Olayda ise, dava konusu idari para cezasının İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı tarafından verildiği görülmektedir.
Bu durumda; yetkili belediye encümeni yerine genel sekreter yardımcısı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesine kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun değişik gerekçe ile reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.