T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2585
Karar No : 2023/1120
TEMYİZ EDENLER:
1- (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ: Av. …
2- (DAVALI) : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ: Huk. Müş. …
İSTEMİN KONUSU: Danıştay Onikinci Dairesinin 01/04/2021 tarih ve E:2018/4392, K:2021/1853 sayılı kararının aleylerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce yayımlanan, Kamu Konutları Yönetmeliği'nin uygulanmasıyla ilgili esaslara ilişkin 29/08/2016 tarih ve 2016/12 sayılı Genelge'sinin 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan; "Konut Tahsis Komisyonu tarafından görev tahsisli konut tahsisleri yapıldıktan sonra kalan konutlar sıra tahsisli olarak tahsis edilir." ibaresi ile aynı maddenin üçüncü fıkrasının (A) bendinde yer alan; "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında sayılanlardan, "Birim Müdürü eşdeğerindeki Şube Müdürleri, Teknik Kariyerli APK Uzmanı, Sorumlu Tabipler, Mali Hizmet Uzmanları, DSİ bünyesinde bilfiil Daire Başkanlığı ve Bölge Müdürlüğü yapmış olup görevi değişen personel" ibaresinin ve 20. maddesinde yer alan; "İdari Mahkeme kararları, davacı olan personel ile davalı idareyi bağladığından, sadece mahkemeye başvuran personele uygulanacaktır. Mahkeme kararları diğer personel için emsal teşkil etmeyecektir." ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 01/04/2021 tarih ve E:2018/4392, K:2021/1853 sayılı kararıyla;
2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan 11. maddesi, Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 1. ve 5. maddeleri ile Yönetmelik ekinde yer alan (2) sayılı Cetvel'in 7. sırasında yer alan düzenlemelere yer verilerek;
Genelge'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan; "Konut Tahsis Komisyonu tarafından görev tahsisli konut tahsisleri yapıldıktan sonra kalan konutlar sıra tahsisli olarak tahsis edilir." düzenlemesinin iptali istemi yönünden;
2946 sayılı Kanun'un "Kamu konut türleri ve konut tahsisi" başlıklı 3. maddesinde; kamu konutlarının tahsis esasına göre dört gruba ayrıldığı, görev tahsisli konutların Yönetmelik'te belirlenecek makam ve rütbe sahiplerine görevlerinin önemi ve özelliği, yetki ve sorumlulukları gereğince tahsis edilen konutlar olduğu, "Oturma Süreleri" başlıklı 4. maddesinde ise, görev tahsisli konutlarda görevin devamı süresince oturulabileceği düzenlemesine yer verildiği,
23/09/1984 tarih ve 18524 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Konutları Yönetmeliği'nin, "Kamu Konutlarının Türleri" başlıklı 5. maddesinde, görev tahsisli konutların, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı Cetvelde belirtilenlere, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlar olduğu, "Kamu Konutu Özelliğini Kazanma" başlıklı 6. maddesinde, kamu kurum ve kuruluşlarının yetkili makamlarınca, mevcut konutlarının kamu konut türlerine göre belirlenip, bu amaçta kullanılmak üzere ayrımının yapılması ile bu konutların kamu konutu özelliğini kazanacağı, kamu konutlarının görev unvan gruplarına göre ne miktarda veya hangi oranda tahsis edileceğinin yetkili makamca saptanacağı, "Görev Tahsisli Konutların Tahsis Şekli" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, görev tahsisli konutların, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı Cetvelde belirtilenlere, Cetveldeki sıraya göre, yetkili konut dağıtım komisyonu tarafından tahsis edileceği, "Konutlarda Oturma Süreleri" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, özel, görev ve hizmet tahsisli konutlarda, tahsise esas olan görev veya hizmetin devamı süresince oturulabileceği düzenlemelerine yer verildiği,
Bu durumda; Kamu Konutları Yönetmeliği'nin "Kamu konutlarının görev unvan gruplarına göre ne miktarda veya hangi oranda tahsis edileceği yetkili makamca tespit edilir" hükmü uyarınca idarelere tanınan yetkinin, personelin görev ve unvanları ile kamu konutu talep edenlerin sayısı birlikte değerlendirilmek suretiyle tespit edilecek ihtiyaca göre kullanılması gerekli iken, Kanun ve Yönetmeliğin amacına aykırı ve sıra tahsisli konut tahsisine imkân vermeyecek şekilde tüm konutların görev tahsisli konut olarak ayrılması sonucunu doğurabilecek nitelikteki dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı,
Genelge'nin 9. maddesinin üçüncü fıkrasının (A) bendinde yer alan "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında sayılanlardan, "Birim müdürü eşdeğerindeki şube müdürleri" ibaresinin iptali istemi yönünden;
Dava konusu Genelge'nin 9. maddesinin üçüncü fıkrasının (A) bendinde, "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında, "Birim Müdürü eşdeğerindeki Şube Müdürleri"nin sayıldığı,
Kamu Konutları Yönetmeliği'nin, "Görev Tahsisli Konutlar" başlıklı (2) sayılı Cetvelinde; "Bu Yönetmeliğin (3) sayılı Cetvelinde gösterilen eşyalı görev tahsisli konut tahsis edilenler hariç, Kamu Konutları Kanununun 3 ncü maddesine aykırı olmaması şartıyla kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca personelin görevinin önemi, idareye yararlılığı, yetki ve sorumluluğu ile kilit görevde olması gibi özellikler gözönünde bulundurularak bu Cetvelde sayılan görev ünvanlarına eş değerde ve en altta belirtilen görev ünvanından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek ek görev ünvanları tespit edilebilir. Kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca, bu Cetveldeki görev ünvanları sırası hiyerarşi ve görevin önem derecesi esas alınarak görev tahsisli konut tahsis edilecek görev ünvanları, her kurum ve kuruluş için bir cetvel halinde ayrıca düzenlenir ve genelge ile teşkilata duyurulur." düzenlemesine yer verildiği,
Gerek 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği ile davalı Kurumun teşkilat yapısının incelenmesi, gerekse davalı idarenin açıklamaları ve Milli Emlak Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazılarının değerlendirilmesi sonucunda, davalı idarenin merkez teşkilatı bünyesinde asıl hizmet birimlerinin şube müdürlüğü şeklinde teşkilatlandığı ve birim müdürlüğü kadro unvanının bulunmadığı anlaşıldığından, Kamu Konutları Yönetmeliği'nin (2) sayılı Cetvelinde tanınan yetki uyarınca, davalı idare yönünden, merkez teşkilatında birim müdürü eşdeğerindeki şube müdürlerine görev tahsisli konut verileceğine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Genelge'nin 9. maddesinin üçüncü fıkrasının (A) bendinde, "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında sayılanlardan; "... Teknik Kariyerli APK Uzmanı, Sorumlu Tabipler, Mali Hizmet Uzmanları, DSİ bünyesinde bilfiil Daire Başkanlığı ve Bölge Müdürlüğü yapmış olup görevi değişen personel" unvanlarının iptali istemi yönünden;
Düzenleyici işlem niteliği olan genelgelerin; bir üst norm olan yönetmeliklere aykırı düzenlemeler içeremeyecekleri ve bu normlarda yer alan düzenlemeleri aşar nitelikte kural getiremeyeceklerinin idare hukukunun bilinen ilkelerinden olduğu,
Dava konusu Genelge'nin 9. maddesinin üçüncü fıkrasının (A) bendinde, "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında; "Teknik Kariyerli APK Uzmanı, Sorumlu Tabipler, Mali Hizmet Uzmanları" sayılırken, üst normu olan Kamu Konutları Yönetmeliği'nin (2) sayılı Cetvelinde, Bakanlıklar bağlı ve ilgili kuruluşları merkez teşkilatında anılan unvanlara yer verildiği, "uzman" ve "adli tabip" görev unvanlarının, "Taşra Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanlar arasında sayıldığı,
Bu durumda; Kamu Konutları Yönetmeliği'nin (2) sayılı Cetvelinde, "uzman ve adli tabip" "Taşra Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında belirlenmiş iken, bu Yönetmeliğe aykırı olarak dava konusu Genelge ile "Teknik Kariyerli APK Uzmanı, Sorumlu Tabipler, Mali Hizmet Uzmanları" unvanlarının "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanlar arasında sayılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Aynı bentte, "DSİ bünyesinde bilfiil Daire Başkanlığı ve Bölge Müdürlüğü yapmış olup, görevi değişen personelin" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında sayılması yönünden ise; Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Görev Tahsisli Konutlar"ın, "Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlardır." şeklinde tanımlandığı; 20. maddesinde ise, anılan konutlarda, tahsise esas olan görev veya hizmetin devamı süresince oturulabileceğinin kurala bağlandığı,
Görev tahsisli konutların kişiye göre değil, görevin önemi ve özelliği ile idareye sağladığı fayda gereği tahsis edilen konutlar olup, kişinin tahsis anındaki görevinin önem arz ettiği ve söz konusu Yönetmelik'te görevi değişen personele görev tahsisli konut tahsis edileceğine ilişkin bir düzenleme yer almadığı, aksine, görevin devamı süresince anılan konutta oturulabileceği kuralının getirildiği,
Bu durumda, görevi değişen personele görev tahsisli konut tahsis edileceğine ilişkin bir düzenlemeye yer vermeyen Kamu Konutları Yönetmeliği'ne aykırı olarak DSİ bünyesinde bilfiil Daire Başkanlığı ve Bölge Müdürlüğü yapmış olup görevi değişen personelin, görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanlar arasında sayılmasında hukuka uygunluk görülmediği,
Genelge'nin 20. maddesinde yer alan; "İdari Mahkeme kararları, davacı olan personel ile davalı idareyi bağladığından, sadece mahkemeye başvuran personele uygulanacaktır. Mahkeme kararları diğer personel için emsal teşkil etmeyecektir." şeklindeki düzenlemenin iptali istemi yönünden;
Anayasa'nın 138. ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddelerinde, yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunun belirtildiği, esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin yargı kararlarının icaplarına göre idarenin gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğunun öngörüldüğü,
Her ne kadar, davalı idarece, dava konusu Genelge'nin 20. maddesinde yer alan düzenlemenin, bireysel nitelikteki yargı kararlarının sadece davanın taraflarını bağlayacağı şeklinde anlaşılması gerektiği, genel nitelikteki işlemler hakkında verilen yargı kararlarının kastedilmediği savunulmakta ise de, anılan düzenlemenin niteliği itibarıyla aynı konudaki mahkeme kararlarının emsal olarak uygulanmayacağı şeklinde anlaşılmaya elverişli olduğu; dolayısıyla, yargı kararlarının etkisizleştirilmesi sonucunu doğurabileceği açık olduğundan, anılan düzenlemede yer alan; " .... Mahkeme kararları diğer personel için emsal teşkil etmeyecektir." şeklindeki cümlede de hukuka uygunluk görülmediği,
Öte yandan, anılan maddede yer alan; "İdari Mahkeme kararları, davacı olan personel ile davalı idareyi bağladığından, sadece mahkemeye başvuran personele uygulanacaktır." şeklindeki cümlede ise, hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle,
Dava konusu Genelge'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan; "Konut Tahsis Komisyonu tarafından görev tahsisli konut tahsisleri yapıldıktan sonra kalan konutlar sıra tahsisli olarak tahsis edilir." ibaresinin, aynı maddenin üçüncü fıkrasının (A) bendinde "Merkez Teşkilatında" görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları arasında sayılanlardan, "Birim müdürü eşdeğerindeki şube müdürleri" ibaresinin ve 20. maddesinde yer alan;" .... Mahkeme kararları diğer personel için emsal teşkil etmeyecektir." ibarelerinin iptaline, dava konusu diğer kısımları yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI:
Davacı tarafından, dava dilekçesindeki iddiaları kapsamında iptali istenen Genelge maddelerinde hukuka uyarlık bulunmadığı belirtilerek, Daire kararının davanın reddine ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, Dava konusu Genelge'nin; 9. maddesinin birinci fıkrası yönünden, Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 6. maddesinin üçüncü fıkrasında, kamu konutlarının ne miktarda ve hangi oranda tahsis edileceğini belirleme yönünden yetkili makama takdir yetkisi verildiği, takdir yetkisinin Konut Tahsis Komisyonunca kullanılmasına ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, aynı maddenin üçüncü fıkrasının (A) bendinde yer alan unvanların Kamu Konutları Yönetmeliği'nin eki (2) sayılı Cetvel'de yer alan düzenleme uyarınca idareye tanınan takdir yetkisi kapsamında düzenlendiği, 20. maddesinde yer alan; ".... Mahkeme kararları diğer personel için emsal teşkil etmeyecektir." şeklindeki ibare ile bireysel nitelikteki işlemlerin kastedildiği, genel nitelikteki işlemlerin emsal olması halinde tüm personele uygulanacağı konusunda tereddüt bulunmadığı belirtilerek, Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI:
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı idare tarafından, Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen reddi, kısmen iptale ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 01/04/2021 tarih ve E:2018/4392, K:2021/1853 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 25/05/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY X- Uyuşmazlık, Genelge'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan; "Konut Tahsis Komisyonu tarafından görev tahsisli konut tahsisleri yapıldıktan sonra kalan konutlar sıra tahsisli olarak tahsis edilir." düzenlemesinin iptaline karar verilmesi istemi yönünden incelendiğinde;
2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu uyarınca hazırlanıp 23/09/1984 tarih ve 18524 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Konutları Yönetmeliği'nin "Kamu Konutu Özelliğini Kazanma" başlıklı 6.maddesinde; " Kamu kurum ve kuruluşlarının yetkili makamlarınca, mevcut konutlarının, kamu konut türlerine göre belirlenip, bu amaçta kullanılmak üzere ayrımının yapılması ile bu konutlar kamu konutu özelliğini kazanır.
(...)
Kamu konutlarının görev unvan gruplarına göre ne miktarda veya hangi oranda tahsis edileceği yetkili makamca tespit edilebilir." düzenlemesine, "Görev Tahsisli Konutların Tahsis Şekli" başlıklı 8.maddesinde de; "Görev tahsisli konutlar, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, cetveldeki sıraya göre, yetkili konut dağıtım komisyonu tarafından tahsis edilir..." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Yönetmelik hükmünden anlaşıldığı üzere, kamu konutlarının görev unvan gruplarına göre ne miktarda veya hangi oranda tahsis edileceği hususunun Konut Takdir Komisyonunun takdirinde olduğu, idarece, Kamu Konutları Yönetmeliği'nce verilen yetki çerçevesinde, bünyesinde bulunan konutların önce görev tahsisli konut tahsisleri yapıldıktan sonra kalan konutların sıra tahsisli olarak tahsis edileceği şeklinde bir düzenlemeye yer verildiği, anılan mevzuat doğrultusunda yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, uyuşmazlık konusu Genelge'nin 9.maddesinin 1. fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığından, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Daire kararının bu kısım yönünden bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY XX- Uyuşmazlık, Genelge'nin 20. maddesinde yer alan; "İdari Mahkeme kararları, davacı olan personel ile davalı idareyi bağladığından, sadece mahkemeye başvuran personele uygulanacaktır." şeklindeki düzenlemenin "sadece" ibaresi yönünden incelendiğinde;
Anayasa'nın, "Mahkemelerin Bağımsızlığı" başlıklı 138. maddesinde; "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne yer almaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Kanunu'nun 28. maddesinde; "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez." hükmü yer almaktadır.
Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrası ve 2577 sayılı Kanun'un 28. maddesinin 1. fıkrasında yer alan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa'nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan "hukuk devleti" ilkesinin de bir gereğidir.
Uyuşmazlık konusu Genelge'nin 20. maddesinde yer alan; "İdari Mahkeme kararları, davacı olan personel ile davalı idareyi bağladığından, sadece mahkemeye başvuran personele uygulanacaktır." şeklindeki düzenlemedeki "sadece" ibaresinin, düzenlemeyi, konu hakkında verilmiş yargı kararlarının emsal olarak uygulanmayacağı şeklinde anlaşılmaya elverişli hale getirdiği ve yargı kararlarının bertaraf edilmesi sonucunu doğurabilecek nitelikte olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, uyuşmazlık konusu Genelge'nin 20. maddesinde yer alan; "İdari Mahkeme kararları, davacı olan personel ile davalı idareyi bağladığından, sadece mahkemeye başvuran personele uygulanacaktır." şeklindeki düzenlemedeki "sadece" ibaresinde hukuka uyarlılık bulunmadığından, davacının temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Daire kararının bu kısım yönünden bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.