DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2022/281 E. , 2022/1548 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/281
Karar No : 2022/1548
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
3-… Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
4-… Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 14/10/2021 tarih ve E:2020/1572, K:2021/4599 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem:21/07/2017 tarih ve 30130 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Taşınmazları Üzerinde Eğitim ve Yurt Faaliyetleri İçin Üst Hakkı Tesis Edilmesine İlişkin Yönetmelik'in 1. maddesi, 2. maddesi, 4. maddesinin (c) bendinde yer alan “ayrıca; Diyanet İşleri Başkanlığına bağlı olarak açılan Kur'an-ı Kerim okumak, anlamını öğrenmek, hafızlık yapmak ve din eğitimi almak isteyen vatandaşlara verilen eğitimi” ibaresi ile (m) bendinde yer alan “ile Diyanet İşleri Başkanlığına bağlı olarak açılan Kur’an eğitim ve öğretimi kursu hizmetlerinin yürütülmesinde barınma ve beslenme ihtiyacını karşılamak üzere açılan yurt ve pansiyonları” ibaresi, 5. maddesinin (ç) bendinde yer alan “veya Diyanet İşleri Başkanlığınca” ibaresi, 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan “veya Diyanet İşleri Başkanlığının” ibaresi, 6. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin, 8. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “veya Diyanet İşleri Başkanlığınca” ibaresi, 8. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "veya Diyanet İşleri Başkanlığınca" ibaresi, 9. maddesi, 10. maddesi, 11. maddesi, 12. maddesi, 15. maddesi ile Geçici 1. maddesinin iptali ile Yönetmelik'in dayanağı olan 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un Ek 4. maddesinin 2. fıkrası ve Geçici 21. maddesinin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Müşterek Kurul kararının özeti: Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 14/10/2021 tarih ve E:2020/1572, K:2021/4599 sayılı kararıyla;
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde; sendikanın, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlandığı, aynı Kanun'un 19. maddesinde de; üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etme veya ettirme, dava açma ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmanın sendikaların görevleri arasında sayıldığı;
Bir iptal davasının açılabilmesi ve idari yargı mercilerinin bu davayı ön koşullar yönünden kabul edebilmesi için 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca dava dilekçelerinin "ehliyet" yönünden de incelendiği, Danıştayın istikrar bulan kararlarına göre, davacının subjektif dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü için idari kararın davacının meşru, şahsi ve güncel bir menfaatini ihlal etmesi gerektiği;
Belirtilen çerçevede, davacı Sendikanın ve diğer Sendikaların, tüzel kişiliklerinden kaynaklanan genel hak ve fiil ehliyetine dayanarak menfaatlerini ihlal eden idari işlemlere karşı idari yargıda dava açabilecekleri;
Konuya ilişkin yasa kuralları ile yargı kararları bir arada değerlendirildiğinde, kamu görevlileri sendikalarının, tüzel kişiliklerinden kaynaklanan genel hak ve fiil ehliyetine dayanarak menfaatlerini ihlal eden idari işlemlere karşı bizzat dava açabilmeleri, üyelerinin ortak çıkarlarının korunması için ve hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda ise üyelerini veya bunların mirasçılarını temsil ederek idari yargıda dava açabilmeleri konusunda tartışma bulunmadığının anlaşıldığı;
Dava konusu Yönetmelik hükümlerine karşı, Eğitim ve Bilim İşgörenleri Sendikasının, ancak, tüzel kişiliğinden kaynaklanan genel hak ve fiil ehliyetine dayanarak menfaatinin ihlal edilmesi, üyelerinin ortak çıkarlarının etkilemesi ya da dava konusu Yönetmeliğe dayanılarak üyelerinden birinin menfaatini ihlal eden bir işlem tesisi ve hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyesini temsil ederek dava açması mümkün olduğuna göre, bu koşulların bakılan davada gerçekleşip gerçekleşmediğinin belirlenmesi gerektiği;
Davacı Sendikanın Tüzüğüne göre, Sendikanın, Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Kolunda kurulduğu, bu hizmet koluna, 4688 sayılı Kanun'un 41/(a) maddesine göre hazırlanan Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik kurallarına göre, üniversiteler dahil olmak üzere eğitim ve öğretim kurum ve kuruluşlarının girdiği, Tüzük'ün 6. maddesinde Sendikanın, Tüzük'ün 2. maddesinde belirlenen hizmet koluna dahil işyerlerinde kamu görevlisi olarak çalışan ve 4688 sayılı Kanun kapsamına giren herkesi, hiçbir ayrım gözetmeksizin üyeliğe kabul edeceğinin düzenlendiği, aynı Tüzük'ün 3. maddesinde ise, Sendikanın üyelerinin ortak ekonomik, sosyal, özlük, mesleksel, sendikal hak ve çıkarlarını koruyup geliştirerek onlara daha saygın bir yaşam düzeyi sağlamaya, ülkede yaşayan herkesin çağdaş, bilimsel, laik, demokratik, parasız ve nitelikli eğitim hakkından yeterince yararlanmalarını sağlamaya, üyelerinin üstün sorumluluk duygusuna ve eğitimin gücüne dayanarak; Atatürk’ün önderliğinde kurulan Türkiye Cumhuriyeti'nin bağımsızlığını, egemenliğini, ulus ve ülke bütünlüğünü, laik düzenini, demokratikleşme ve ulusal eğitim hedefini geliştirerek korumak ve sonsuza kadar yaşatmak için elinden gelen her türlü çabayı göstermeye, üyelerinin daha yeterli, saygın, onurlu birer meslek elemanı olmaları için işverenin, üniversitelerin ve diğer ilgili kuruluşların olanaklarından yararlanmaya, çalışma koşullarını düzenleyen hükümlerin uluslararası ölçütlere uyumunun sağlanması, hak ve özgürlüklerin korunması ve geliştirilmesi, grevli ve toplu iş sözleşmeli sendikal hakların tanınmasına çalışacağının belirtildiği;
Dava konusu Yönetmelik'in, Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınan vakıflar ile kamu yararına çalışan derneklerden öğrencilere yönelik eğitim ve yurt temini faaliyeti bulunanlardan Gençlik ve Spor Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Milli Eğitim Bakanlığı tarafından müştereken belirlenen şartları sağlayanlar lehine, kuruluş amaçlarına uygun olarak kullanılmak üzere mülkiyeti Hazineye veya kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlar üzerinde kırk dokuz yıl süre ile bedelsiz irtifak hakkı tesis edilmesi, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler üzerinde ise bunlar adına bedelsiz kullanma izni verilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla yayımlandığı;
Dava konusu edilen düzenlemenin kapsamı dikkate alındığında Sendikanın yukarıda açıklanan çerçevede bütün üyelerinin ortak çıkarlarını gözetmek açısından dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varıldığı;
Öte yandan, 2577 sayılı Kanun'a göre, bir uyuşmazlığın esasının incelenebilmesi, davanın aynı Kanun ile belirlenen dava ön koşullarına, bu kapsamda dava açma ehliyeti ile ilgili kurallara uygun olarak açılmasına bağlı olduğundan, Kanun ile belirlenen ve yukarıda açıklanan dava açma ehliyeti ile ilgili koşullar arasında yer almayan genel kamu yararı kavramından hareketle davacı Sendikanın dava açma ehliyetinin bulunduğu sonucuna varılmasına da hukuken olanak bulunmadığı gerekçesiyle,
davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI.: Davacı tarafından, eğitim öğretim hayatını ilgilendiren genel düzenleyici işlemlerin, süreklilik arz edecek şekilde takibini teknik olarak yapabilecek imkân ve örgütlenmeye sahip olan yegane tüzel kişiliğin, bu alanda faaliyet gösteren sendikalar olduğu; sendikalara kuruluş amaçları doğrultusunda kamu görevlisi olan üyelerinin idareyle doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması halinde dava açma veya onları yargı mercileri önünde temsil etme yetkisi tanındığı; sendikaların sadece üyelerini ilgilendiren konularda değil genel kamu yararının söz konusu olduğu konularda da menfaatinin bulunduğu, Sendikalarının, yalnızca kendi üyelerinin haklarının ihlal edilmesi halinde varlık göstermeyi değil eğitim yaşamının tamamı üzerinde söz konusu olabilecek hukuksuzluklara karşı mücadele etmeyi amaç edindiğinin Tüzüklerinde de belirtildiği; eğitim sendikalarının menfaat ilişkisini, faaliyet gösterdiği eğitim sisteminin tümü üzerinden yorumlamanın, idarenin yargı denetimine tabi olduğu hukuk devletinde bir gereklilik olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idarelerden ...Bakanlığı, ... Bakanlığı ve ... Bakanlığı tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmuş, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından ise savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Davacı Sendikanın Tüzüğünde, Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Kolu’nda kurulduğu, bu hizmet koluna, 4688 sayılı Kanun'un 41/(a) maddesine göre hazırlanan Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik kurallarına göre, üniversiteler dahil olmak üzere eğitim ve öğretim kurum ve kuruluşlarının girdiği belirtilmiş, aynı Tüzük'ün 3. maddesinde ise, ülkede yaşayan herkesin çağdaş, bilimsel, laik, demokratik, eşit, parasız ve nitelikli eğitim hakkı olduğunu savunmak, bu hakkın yaşama geçirilmesi için mücadele etmek, Sendikanın amaçları arasında sayılmıştır.
Dava konusu edilen düzenlemelerin, eğitim sisteminin bir parçası olarak kabul edilmesi gereken, vergi muafiyeti tanınan vakıflardan öğrencilere yönelik eğitim ve yurt temini faaliyeti bulunanlar lehine, kuruluş amaçlarına uygun olarak kullanılmak üzere mülkiyeti Hazineye veya kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlar üzerinde kırk dokuz yıl süre ile bedelsiz irtifak hakkı tesis edilmesi, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler üzerinde ise bunlar adına bedelsiz kullanma izni verilmesine ilişkin olduğu ve davacı Sendikanın üyeleri arasında eğitimcilerin bulunduğu hususu ile iptal davalarında ön koşul olan menfaat ilişkisinin, iptal davasının içtihat ve doktrinde kabul gören hukukun üstünlüğünün sağlanması yoluyla idarenin hukuka bağlılığının ve sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilmesi amacına hizmet edecek şekilde yorumlanması gerektiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, davacı Sendika'nın; Kamu Taşınmazları Üzerinde Eğitim ve Yurt Faaliyetleri İçin Üst Hakkı Tesis Edilmesine İlişkin Yönetmelik'in muhtelif düzenlemelerinin iptali istemiyle açılan davada, kişisel ve güncel menfaatinin, dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunduğu sonucuna varıldığından, Müşterek Kurul kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddine ilişkin Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun temyize konu 14/10/2021 tarih ve E:2020/1572, K:2021/4599 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 20/04/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. Bir iptal davasının açılabilmesi ve idari yargı mercilerinin bu davayı ön koşullar yönünden kabul edebilmesi için 2577 sayılı Yasa'nın 14. maddesi uyarınca dava dilekçeleri "ehliyet" yönünden de incelenmektedir. Dolayısıyla, iptal davası açılabilmesinin ön koşullarından biri, davacının objektif ve subjektif dava ehliyetinin olmasıdır. Danıştay'ın istikrar bulan kararlarına göre, davacının subjektif dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü için idari kararın davacının meşru, şahsi ve güncel bir menfaatini ihlal etmesi gerekmektedir. İptal davalarında, dava konusu işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinin saptanması davacının bu davada ehliyetinin (subjektif ehliyetinin) bulunduğu, dolayısıyla davanın esasının incelenmesine geçilebileceği sonucunu yaratmaktadır.
Kişisel menfaat ihlaline ilişkin Danıştay kararlarına bakıldığında, olayın özelliğine göre farklılıklar gösterdiği gözlemlenmektedir. Kiracıların, belde sakinlerinin, derneklerin, sendikaların, meslek kuruluşlarının dava açma ehliyetleri yönünden yapılan yargısal yorumlar zaman içinde iptal davasının hukuk devletini sağlamanın en önemli unsurlarından biri olduğu gerçeğini dikkate alan bir seyir izlemektedir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulu, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılmasına ve sürdürülmesine ilişkin bir husustur. Dolayısıyla, kişisel menfaat ihlali kavramının, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir.
Bireylerin ve sivil toplum kuruluşlarının menfaat ilgisini kurdukları idari tasarrufları, iptal davası yoluyla idari yargı önüne getirmelerinin, idarenin hukuka uygunluğunun yargısal denetiminin sağlanmasıyla "Hukuk Devleti" nin gerçekleştirilmesine hizmet edeceği; soruna bu açıdan bakıldığında, idari yargıya özgü bir dava türü olan "iptal davası"nı açan gerçek veya tüzel kişilerin, dava açmakla ulaşmak istediği amaç bakımından klasik anlamda "davacı"dan farklı olduğu tartışmasızdır.
Aksi yönde bir anlayış, iptal davasının ön koşullarından olan "menfaat ihlali"ni "hak ihlali"ne yaklaşan bir tarzda yorumlama sonucunu yaratır ki, bu durumun idari yargının varlık nedeni ile de yasa koyucunun amacı ile de bağdaşmayacağı açıktır.
Bu itibarla, bir idari faaliyet ile, dava açma ciddiyetini sağlamaya yetecek ölçüde muhatap olup, menfaat ilgisini kuran kişi ve kuruluşlar söz konusu faaliyetle ilgili idari işlemlerin iptali istemiyle dava açabilirler. Kamu görevlileri sendikasının dava açma ehliyetinin de bu açıdan ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3(f) maddesinde, sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikaların görevleri arasında sayılmıştır.
Anılan Kanun hükmünün değerlendirildiği Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi uyarınca kamu görevlileri sendikalarına, üyelerinin haklarını korumak amacıyla tanınmış olan dava açma hakkının kullanımında sınırlamaya gidilmesinin, Anayasa'nın hak arama hürriyetine ilişkin 36. maddesi kuralına uygun düşmeyeceği vurgulandıktan sonra, Danıştay Daireleri arasında, sendikaların, genel düzenleyici işlemlere karşı dava açabilmeleri konusunda içtihat farklılığı bulunmadığı; kamu görevlileri sendika ve üst kuruluşlarının, üyelerinin ortak, ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için kurulmuş tüzel kişilikler olarak diğer tüm tüzel kişilere tanınan kuruluş amaçları çerçevesinde ve bu amaçları gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetlerinin bulunduğu, bu nedenle, maddede öngörülen temsil yetkisinin gayesinin başka olduğu açıklanmıştır.
Yukarıda alıntı yapılan, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararında da açıklandığı gibi, kamu görevlileri sendikalarının, kuruluş amaçlarını gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetleri bulunmaktadır.
Davacı Sendika'nın Tüzüğünde, Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Kolu’nda kurulduğu, bu hizmet koluna, 4688 sayılı Kanun'un 41/(a) maddesine göre hazırlanan Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik kurallarına göre, üniversiteler dahil olmak üzere eğitim ve öğretim kurum ve kuruluşlarının girdiği belirtilmiş, aynı Tüzük'ün 3. maddesinde ise, ülkede yaşayan herkesin çağdaş, bilimsel, laik, demokratik, eşit, parasız ve nitelikli eğitim hakkı olduğunu savunmak, bu hakkın yaşama geçirilmesi için mücadele etmek, Sendika'nın amaçları arasında sayılmıştır.
Dava konusu edilen düzenlemelerin, eğitim sisteminin bir parçası olarak kabul edilmesi gereken, vergi muafiyeti tanınan vakıflardan öğrencilere yönelik eğitim ve yurt temini faaliyeti bulunanlar lehine, kuruluş amaçlarına uygun olarak kullanılmak üzere mülkiyeti Hazineye veya kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlar üzerinde kırk dokuz yıl süre ile bedelsiz irtifak hakkı tesis edilmesi, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler üzerinde ise bunlar adına bedelsiz kullanma izni verilmesine ilişkin olduğu ve davacı Sendikanın üyeleri arasında eğitimcilerin bulunduğu hususu ile iptal davalarında ön koşul olan menfaat ilişkisinin, iptal davasının içtihat ve doktrinde kabul gören hukukun üstünlüğünün sağlanması yoluyla idarenin hukuka bağlılığının ve sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilmesi amacına hizmet edecek şekilde yorumlanması gerektiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, davacı Sendikanın; Kamu Taşınmazları Üzerinde Eğitim ve Yurt Faaliyetleri İçin Üst Hakkı Tesis Edilmesine İlişkin Yönetmelik'in muhtelif düzenlemelerinin iptali istemiyle açılan davada, kişisel ve güncel menfaatinin, dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, davacı Sendikanın faaliyet gösterdiği hizmet kolu ve Tüzüğünde yer verilen amaçları ile temel değer ve ilkeleri göz önüne alındığında, bu davayı açmasında ehliyeti bulunduğu sonucuna varıldığından, davacının temyiz isteminin kabulü ile Müşterek Kurul kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.