Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2022/2813 E. , 2022/3586 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/2813
Karar No:2022/3586
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Üretim ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Elektrik üretim lisansına sahip olan davacı şirket tarafından, 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarının süresinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na (Kurum) teslim edilmediğinden bahisle 572.186,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile bu işleme karşı yapılan itirazın reddine dair … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu olayda, davalı idarece sunulan savunma dilekçesinde, "(...) … Enerji Üretim ve Ticaret A.Ş.'nin yazılı savunmasında soruşturmaya konu dönemlerden 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak dönemlerine ilişkin ilerleme raporlarının 08/07/2015 tarihinde Kurum'a teslim edildiği, sehven unutulmuş olan 2015 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunun ise ekte sunulduğu ifade edilmiş olup, yapılan kontrolde şirketin 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ilişkin ilerleme raporlarını sunduğu; ancak, bahse konu dönemlere ek olarak şirketin 2016 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunu da sunmadığının tespit edildiği, söz konusu lisansın … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile sonlandırıldığı göz önünde alındığında söz konusu aykırılığın daha sonradan giderilmesine gerek olmadığı anlaşılmıştır.'' beyanlarına yer verildiği;
Dava konusu işleme dayanak … tarih ve … sayılı soruşturma raporunda, ''(...) … Üretim ve Ticaret Anonim Şirketi'nin … tarih ve … sayılı lisansı kapsamındaki Yön HES adlı tesisi için Kurum'a sunması gereken 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak, 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ilişkin ilerleme raporlarını sunmadığı'' tespitlerine yer verilmesine karşın, soruşturma raporunda 2016 yılında ilerleme raporu sunulup sunulmadığına ilişkin hiçbir bilgi ve belgeye yer verilmediği;
Bu durumda, davacı şirketin 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak, 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ilişkin ilerleme raporlarını sunduğu, soruşturma raporunda 2016 yılına ilişkin davacının ilerleme raporlarını sunup sunmadığına ilişkin herhangi bir bilgi ve belgeye verilmediğinden, söz konusu dönemlere ilişkin idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; İdare Mahkemesi'nce, "davacı şirketin 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ilişkin ilerleme raporlarını sunduğu, soruşturma raporunda 2016 yılına ilişkin davacının ilerleme raporlarını sunup sunmadığına ilişkin herhangi bir bilgi ve belgeye verilmediğinden, söz konusu dönemlere ilişkin idari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı" gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiş ise de, davalı idarenin istinaf dilekçesinde belirtildiği üzere, idari para cezası tutarı belirlenirken 2016 yılının değil 2015 yılının esas alındığı, 2015 yılı Temmuz dönemi ilerleme raporunun, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde belirtilen bildirim süreleri içinde değil, soruşturma açılıp rapor düzenlendikten sonra 24/05/2017 tarihinde sunulduğu dikkate alındığında, yükümlülüğünü öngörülen sürede yerine getirmeyen lisans sahibi davacı hakkında, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ve 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. Maddesi Uyarınca 2015 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ hükümleri uyarınca 572.186,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın kaldırılmasına, 2577 sayılı Kanun'un değişik 45. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, şirketlerine verilen üretim lisansının … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla sonlandırıldığı, dava konusu idari para cezasının ise lisansın sonlandırılmasından yaklaşık iki yıl sonra geriye dönük olarak verildiği, dava konusu işlemlere konu 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ilişkin ilerleme raporlarının Kurum'a sunulduğu, bu durumun davalı idare tarafından da teyit edildiği, soruşturma raporunda yer verilmeyen bir döneme ilişkin ilerleme raporu sunulmadığından bahisle tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı, davalı idare tarafından, idari para cezası verilmeden önce şirketlerine ihtarda bulunulmadığı, farklı bir döneme ilişkin daha öncesinde şirketlerine yapılan ihtar dikkate alınmak suretiyle tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu, dava konusu idari para cezasının ölçülü olmadığı, davalı idarece benzer durumda olan şirketlere farklı uygulamalar yapılmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, ilerleme raporlarının mevzuatta belirlenen sürede ve şekle uygun olarak sunulması gerektiği, davacı tarafından süresinde sunulmayan ilerleme raporlarının, soruşturma aşamasında Kurum'a sunulmasının hukuka aykırı olduğu, bu kapsamda tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
… tarih ve … sayılı elektrik üretim lisansı sahibi davacı şirketin, Denizli ilindeki üretim tesisi için 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını Kurum'a sunmadığının tespit edilmesi üzerine, … tarih ve … sayılı Başkanlık Olur'u kapsamında yürütülen soruşturma sonucu … tarih ve … sayılı soruşturma raporu düzenlenmiştir.
Anılan raporda, davacı şirketin, 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını Kurum'a sunmamak suretiyle Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 30. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendi ile 52. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı hareket ettiği sonuç ve kanaatine varılarak … tarih ve … sayılı yazı ile 30 gün içinde yazılı savunmasını sunması istenilmiştir.
Davacı şirket tarafından 29/05/2017 tarihinde verilen savunma dilekçesinde, 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak dönemine ilişkin ilerleme raporlarının, 08/07/2015 tarihinde Kurum'a teslim edildiği, 2015 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunun ise Kurum'a sunulmasının sehven unutulduğu belirtilerek, daha öncesinde Kurum'a sunulan ilerleme raporları ile birlikte 2015 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporu da savunma dilekçesinin ekinde sunulmuştur.
Davalı idarece, davacı şirketin, 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını sunma yükümlülüğünü yerine getirmemesinin, 6446 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendine ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 30. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendi ile 52. maddesinin ikinci fıkrasına aykırılık teşkil ettiği, davacı şirketin savunmasında ileri sürdüğü hususların haklı gerekçeler olamayacağı, söz konusu lisansın sonlandırılmış olduğu göz önüne alındığında aykırılığın daha sonradan giderilmesine gerek olmadığı, daha önce aynı hususla ilgili ihtar edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının … tarih ve … sayılı yazı ile tebliğ edildiği anlaşıldığından, davacı şirket hakkında 6446 sayılı Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ve 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. Maddesi Uyarınca 2015 yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ hükümleri uyarınca 572.186,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararı tesis edilmiştir.
Davacı şirkete söz konusu Kurul kararının tebliğ edilmesi üzerine 01/11/2019 tarihinde Kurum evrak kaydına giren dilekçeyle yapılan itirazın, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilmesi üzerine her iki Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinde, "Lisans, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesidir. 11. maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak aşağıdaki hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir: (...) e) Tüzel kişiler lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür."; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir."; aynı maddenin ikinci fıkrasında ise, "Yukarıdaki para cezalarını gerektiren fiiller için Kurul, fiilin niteliğine göre ihtar sürelerini farklı uygulayabilir. Söz konusu para cezalarının uygulanmasını takiben para cezasına konu fiilin; verilen ihtar süresi içerisinde giderilmemesi veya tekrarlanması hâllerinde para cezaları, her defasında bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak uygulanır. Bu cezaların verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde idari para cezası verilmesini gerektiren aynı fiil işlenmediği takdirde önceki cezalar tekrarda esas alınmaz. Ancak, aynı fiilin iki yıl içinde tekrar işlenmesi hâlinde artırılarak uygulanacak para cezasının tutarı, cezaya muhatap tüzel kişinin bir önceki mali yılına ilişkin bilançosundaki gayrisafi gelirinin yüzde onunu aşamaz. Cezaların bu düzeye ulaşması hâlinde Kurul, lisansı iptal edebilir." kuralarına yer verilmiştir.
02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin -dava konusu işlem tarihindeki şekliyle- "Üretim lisansı sahibinin hak ve yükümlülükleri" başlıklı 30. maddesinde, "(...) (2) Üretim lisansı sahibi, ilgili mevzuatta sayılanların yanısıra; (...) ç) Lisansta yazılı tesis tamamlanma tarihine kadar, gerçekleştirilen faaliyetler hakkında her yılın Ocak ve Temmuz ayları içerisinde Kurum'a, usulüne uygun olarak ilerleme raporu sunmak,(...) ile yükümlüdür."; "Raporlama" başlıklı 52. maddesinde, "(...) (2) Üretim faaliyeti göstermek üzere lisans almış tüzel kişiler, tesis tamamlanma tarihine kadar gerçekleştirdikleri faaliyetler hakkında Kurum'a her yılın Temmuz ve Ocak ayları içerisinde sırasıyla yılın ilk ve ikinci yarısındaki gerçekleşmeleri Kurum'ca belirlenen şekle uygun ilerleme raporunda sunmakla yükümlüdür. Söz konusu yükümlülük; lisansın verildiği tarih ile bu tarihi takip eden ilk ilerleme raporu dönemi arasının 90 günden fazla olması hâlinde içinde bulunulan dönemde, aksi takdirde bir sonraki dönemde başlar." kuralları yer almıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, üretim lisansı sahibi olan davacı şirketin Kurum'a ilerleme raporu sunmadığının tespit edilmesi üzerine hakkında soruşturma başlatıldığı, yapılan soruşturma sonucunda düzenlenen 28/04/2017 tarih ve 530 sayılı soruşturma raporunda, davacı şirketin, 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını sunmadığı tespitine yer verilerek davacı şirketten 30 gün içerisinde yazılı savunmasının Kurum'a gönderilmesinin istenildiği, davacı şirket tarafından süresinde verilen savunma dilekçesinde, 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak dönemine ilişkin ilerleme raporlarının 08/07/2015 tarihinde Kurum'a teslim edildiği, 2015 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunun ise Kurum'a sunulmasının sehven unutulduğu belirtilerek, daha öncesinde Kurum'a sunulan ilerleme raporları ile birlikte 2015 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunun da savunma dilekçesinin ekinde Kurum'a sunulduğu, gerek davalı idarenin savunma dilekçesinde gerekse Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı yazısında, davacı şirketin 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını Kurum'a sunduğunun belirtildiği, bu kapsamda, dava konusu işlem tesis edilmeden önce ilerleme raporlarına yönelik eksikliğin tamamlandığı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın 03/09/2019 tarih ve 39618 sayılı yazısında, soruşturma konusu dönemlere ek olarak davacı şirketçe 2016 yılı Temmuz ve 2017 yılı Ocak dönemlerine ait ilerleme raporlarının da Kurum'a sunulmadığının tespit edildiği belirtilerek dava konusu Kurul kararıyla, davacı şirketin 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını sunmadığından bahisle davacı şirket hakkında işlem tesis edilmiş ise de söz konusu işleme esas teşkil eden soruşturma raporunda, 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarının Kurum'a sunulmadığından bahisle davacı şirketten konuyla ilgili savunma istenildiği ve davacı şirketçe de bu minvalde savunma yapıldığı görülmüş olup, soruşturmaya konu olmayan 2016 ve/veya 2017 yıllarına ait ilerleme raporlarının sunulmadığından bahisle davacı şirket hakkında işlem tesis edilemeyeceği açıktır.
Bu kapsamda, gerek soruşturmaya konu 2013 yılı Temmuz, 2014 yılı Ocak ve 2015 yılı Ocak dönemine ilişkin ilerleme raporlarının Kurum'a 08/07/2015 tarihinde sunulmuş olması gerekse davalı idarece yapılan soruşturma sonucunda istenilen savunma yazısı ile 2015 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunun sunulmadığının farkına varan davacı şirketçe savunma süresi içerisinde ve idari para cezasına ilişkin işlem tesis edilmeden önce bu döneme ilişkin yükümlülüğün de yerine getirilmesi karşısında, davacı şirkete idari para cezası verilmesine yönelik Kurul kararında ve bu işleme karşı yapılan itirazın reddine dair Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemlerin iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 10/10/2022 tarihinde kesin olarak esasta oybirliğiyle gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.
(X) GEREKÇEDE KARŞI OY :
Dosyanın incelenmesinden, 2012 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunun süresi içerisinde sunulmadığından bahisle davacının ihtar edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının … tarih ve … sayılı yazı ile 11/07/2014 tarihinde tebliğ edildiği, davacı şirketin 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Ocak-Temmuz dönemlerine ait ilerleme raporlarını süresinde Kurum'a sunmadığının tespit edilmesi üzerine yürütülen soruşturma sonucunda daha önce bu konuda 31/03/2014 tarihli Kurul kararı ile ihtar edilmesine rağmen söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmediği gerekçesiyle davacıya 572.186,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının alındığı, bu kararın davacı şirkete tebliğ edilmesi üzerine davacı şirketçe, 01/11/2019 tarihinde Kurum evrak kaydına giren dilekçeyle yapılan itirazın, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilmesinden sonra her iki Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bakılan davada, davacı şirketin 2012 yılı Temmuz dönemine ilişkin ilerleme raporunu sunmadığı için daha önce ihtar edilmesine rağmen 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Ocak-Temmuz dönemlerinde de aynı yükümlülüğü yerine getirmediği tespitinden hareketle dava konusu işlem tesis edilmiş ise de, söz konusu dönemlere ilişkin ilerleme raporunun sunulmadığının sonraki dönem gelmeden davalı idare tarafından davacı şirkete bildirilmesi ve sunulmamasının etki ve sonuçlarının davacı şirkete ihtar edilmesi, böylece davacı şirketin ihtara neden olan yükümlülüğü yerine getirmemesinin olası sonuçlarını bilmesi ve bu bildirime rağmen ilerleme raporunun verilmemesi hâlinde gerekli yaptırım işleminin tesis edilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, davalı idare tarafından süresi içinde böyle bir bildirim yapılmaksızın, davacının 2012 yılındaki bir fiili nedeniyle 2014 yılında yapılan ihtar esas alınarak tesis edilen dava konusu işlemde ve bu işleme karşı yapılan itirazın reddine dair işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının anılan gerekçe ile bozulması gerektiği oyu ile, çoğunluk kararına katılmıyorum.