T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2979
Karar No : 2024/376
TEMYİZ EDEN (DAVACI): … Vakfı
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Huk. Müş. …
İSTEMİN KONUSU: Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 24/03/2022 tarih ve E:2021/8297, K:2022/3655 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesi, "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendindeki "Ekosistem değerlendirme raporu" tanımı, (o) bendindeki "Mahalli öneme haiz sulak alan" tanımı, (r) bendindeki "Mutlak koruma bölgesi" tanımı, (z) bendindeki "Suni sulak alan" tanımı, (çç) bendindeki "Tampon Bölge" tanımı, (ee) bendindeki "Ulusal öneme haiz sulak alan" tanımı, (gg) bendindeki "Uluslararası öneme haiz sulak alan kriteri" tanımı, "Su alımı" başlıklı 8. maddesindeki "... İzinsiz ... " ibaresi, "Kum alımı" başlıklı 9. maddesi, "Turba çıkarılması" başlıklı 10. maddesi, "Sulak alanların belirlenmesi" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrası, "Koruma bölgelerinin tespiti" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrası, "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "... zorunlu olmadıkça ..." ibaresi, "Sürdürülebilir uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrası, "Mevsimsel ve daimi akarsular ile deniz kıyılarına ilişkin uygulama esasları" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrası, "Yönetim planlarının hazırlanması ve uygulanması" başlıklı 29. maddesinin 1 ve 7. fıkraları "Mahalli komisyon oluşumu" başlıklı 35. maddesi, "Mahalli komisyonun görevleri" başlıklı 36. maddesi ve "Diğer izin uygulamaları" başlıklı geçici 1. maddesinin iptali istenilmiştir.
Müşterek Kurul kararının özeti: Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 24/03/2022 tarih ve E:2021/8297, K:2022/3655 sayılı kararıyla; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/04/2019 tarih ve E:2017/480, K:2019/1945 sayılı kısmen bozma kararına uyularak;
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu'nun 4. maddesinin 4. fıkrası, davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi, 8. maddesinin (e) bendi, 28/12/1993 tarih ve 3958 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan ve 15/03/1994 tarih ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşmenin (Ramsar Sözleşmesi) 1, 2, 3 ve 4. maddelerine yer verilerek,
Yönetmelik'in "Amaç" başlıklı 1. maddesi ile "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin birlikte incelenmesinden;
Yönetmeliğin 1. maddesinde; "(1) Bu Yönetmeliğin maksadı, Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dâhilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemektir." düzenlemesine, 2. maddesinde ise; "(1) Bu Yönetmelik, sulak alanlar ve sulak alanlarla ilişkili habitatların korunması ve akılcı kullanımı, sulak alanların yönetimi ile Ulusal ve Mahalli Sulak Alan Komisyonlarının oluşturulmasını ve bu komisyonların çalışma usul ve esaslarını kapsar. 2) Kuru derelerde bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz." düzenlemesine yer verildiği,
Yapılan değerlendirmede; dava konusu Yönetmelik'in Ramsar Sözleşmesi hükümlerine dayanılarak hazırlandığı ve bunun Yönetmelik'in 3. maddesinde belirtildiği dikkate alındığında, iptali istenilen 1. maddesinde amaçlar arasında ayrıca Ramsar Sözleşmesinin uygulanması hususuna yer verilmemesinin, bu Sözleşme hükümlerinin bertaraf edilmesi sonucunu doğurmayacağı, ayrıca dava konusu maddede, Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dahilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesinin amaçlandığının düzenlendiği ve düzenlemede koruma amacı bakımından sulak alanların bir kısmının kapsam dışına çıkarılmasına neden olabilecek bir ifadeye yer verilmediği anlaşıldığından, iptali istenilen maddede üst hukuk normlarına ve koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Öte yandan; Ramsar Sözleşmesinde, Sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğunun belirtildiği, dava konusu Yönetmelik'in 4. maddesinde ise kuru derenin, yağış anlarında akışı olan diğer zamanlarda akışı bulunmayan arazi üzerindeki düşük kotların oluşturduğu vadi olarak tanımlandığı göz önüne alındığında, herhangi bir doğal yaşam ortamı olmayan ve ekolojik karakteri bulunmayan kuru derelerin Yönetmelik kapsamı dışına çıkarılmasına ilişkin düzenlemede de Yönetmelik'in dayanağı Ramsar Sözleşmesine aykırılık bulunmadığı,
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendindeki "Ekosistem Değerlendirme Raporu" tanımının incelenmesinden;
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde, ekosistem değerlendirme raporunun; "Ramsar alanı ve ulusal öneme haiz olan sulak alanlarda, sulak alanın ekolojik karakterini katı, sıvı ve gaz atıklar ile olumsuz olarak etkilemesi muhtemel veya sulak alanın peyzaj değerine zarar verebilecek faaliyetlerin, sulak alana olan potansiyel etkisinin ortaya konduğu ve alınması gereken önleyici ya da telafi edici tedbirlerin tadat edildiği, usul ve esasları Bakanlık tarafından belirlenen ve bunların faaliyet sahibi tarafından taahhüt edildiği belge," olarak tanımlandığı,
Dava konusu düzenlemenin incelenmesinden; ekolojik değerlendirme raporunun, Yönetmelik'in Ek-1 ve Ek-2 listesinde yer verilen ve sulak alanın ekolojk yapısına zarar verebileceği öngörülen proje ve tesislere izin verilmesi aşamasında, üniversitelerin ilgili bölümlerindeki uzmanlar tarafından hazırlanacak, faaliyetin muhtemel etkilerinin ve alınacak önlemlerin belirlendiği bir rapor olduğunun, söz konusu raporda, faaliyetin niteliği gereği alanın su miktarını olumsuz etkilemesi öngörülüyorsa, bu hususun da değerlendirileceği anlaşıldığından, ekosistem değerlendirme raporu tanımında, ayrıca sulak alanın su miktarını olumsuz etkilemesi muhtemel müdahaleler konusundaki önlemlerin de yer alması gerektiği yolundaki davacı iddiasının yerinde görülmediği,
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendindeki "Suni Sulak Alan" tanımının incelenmesinden;
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendinde; suni sulak alanın; "İçme, kullanma ve sulama suyu temini ile elektrik üretimi maksadıyla yapılan baraj ve göletlerden uluslararası öneme sahip sulak alan kriterlerinden en az birine sahip insan eliyle yapılmış su yapıları ve çevresinde oluşan sulak alan ekosistemini," ifade ettiğinin belirtildiği,
Yapılan değerlendirmede; dava konusu Yönetmelik'in dayanaklarından biri olan Ramsar Sözleşmesi ile taraf Devletlere, sulak alanların ve onlara bağlı bitki ve hayvan topluluklarının korunması yönünde yükümlülük getirilmiş ise de; bu alanların önem ve özelliklerinine göre belirlenmesi konusunda, taraf Devletlerin takdir yetkisinin olduğu, tüm sulak alanların aynı ilke ve yöntemle korunmasının mümkün olmadığı, nitekim Ramsar Sözleşmesinde de bu alanların, ekolojik değerlerinin yüksek olması, zengin bitki ve hayvan çeşitliliği ile bir çok türün yaşamasına olanak sağlaması, ekonomik, kültürel, bilimsel ve rekreasyonel olarak büyük bir kaynak teşkil etmesi gibi nedenlerle korunması gerektiğinin vurgulandığı göz önüne alındığında, baraj gölleri, gölet, su ürünleri üretim havuzları gibi yapay şekilde oluşturulan sulak alanlardan, yukarıda belirtilen özellikleri taşımayanların Yönetmelik kapsamında değerlendirilmemesi yolundaki düzenlemede Sözleşmeye ve diğer üst hukuk normlarıyla belirlenen ilke ve esaslara aykırılık bulunmadığı,
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (çç) bendindeki "Tampon Bölge" tanımının incelenmesinden;
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (çç) bendinde, tampon bölgenin; "Sulak alan havzasının coğrafi durumu, topoğrafik özellikleri ve arazinin mevcut kullanım durumuna göre; sulak alan ekosistemini korumak maksadı ile tanımlanan ve sulak alanın su toplama sınırını geçmeyen veya topoğrafik, coğrafik olarak bir sınır değeri bulunmayan düz alanlarda ise varsa sürdürülebilir kullanım bölgesi, yoksa hassas koruma bölgesi sınırından itibaren bilimsel esaslara dayanarak alanın ekosistem özellikleri dikkate alınarak komisyon tarafından belirlenen bölge" şeklinde tanımlandığı,
Dava konusu düzenlemede; "bilimsel esaslara dayanarak ve alanın ekosistem özellikleri dikkate alınarak" tampon bölge belirleneceği ifade edilmek suretiyle önceki düzenlemelerde var olan sakıncaların giderilmesi amaçlanmış olup tampon bölgenin uyuşmazlığa konu Yönetmelik ile öngörülen yeni koruma bölgelerine göre yeniden tanımlandığı,
Bu itibarla; dava konusu "tampon bölge" tanımında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendindeki "Mahalli Öneme Haiz Sulak Alan", (ee) bendindeki "Ulusal Öneme Haiz Sulak Alan", (gg) bendindeki "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alan Kriteri" tanımları, 9 ve 10. maddelerinin ve 26. maddesinin 1. fıkrasındaki "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez" ifadelerinin ve 36. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde; mahalli öneme haiz sulak alanın; ulusal öneme haiz sulak alan ve Ramsar Alanı listesinde bulunmayan sulak alanları, (ee) bendinde; ulusal öneme haiz sulak alanın; Sözleşmenin Taraflar Toplantısında kabul edilen "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alan Kriterleri"nden en az birine sahip olan sulak alanları, (gg) bendinde ise; uluslararası öneme sahip sulak alan kriterinin Ramsar Sözleşmesince belirlenen dokuz adet kriteri ifade ettiğinin belirtildiği,
Yönetmelik'in "Kum alımı" başlıklı 9. maddesinde; "(1) Ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün uygun görüşü alınmadan kum ve çakıl alınamaz. Kumulların doğal yapıları bozulamaz.", "Turba çıkarılması" başlıklı 10. maddesinde; "(1) Koruma bölgelerinde turba çıkarmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler başvuru formu ile Bölge Müdürlüğüne başvurur. Bölge Müdürlüğünün uygun görmesi halinde Turba Çıkarımı İzin Belgesi düzenlenerek izin verilir.", "Mevsimsel ve daimi akarsular ile deniz kıyılarına ilişkin uygulama esasları" başlıklı 26. maddesinde ise "(1) Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez. Bu alanlarda koruma ve kullanım esasları mahalli sulak alan komisyonlarınca belirlenir." hükümlerinin yer aldığı,
Yönetmelik'in "Mahalli komisyonun görevleri" başlıklı 36. maddesinde; "1) Komisyon, bulunduğu il dâhilinde aşağıda belirtilen işleri yapar: a) Bakanlık taşra teşkilatı tarafından raporu hazırlanan sulak alan vasıflı bir alanın önem derecesini belirleyip Bakanlığa görüş vermek, b) Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile daimi veya mevsimsel akarsuların koruma ve kullanma esaslarını belirlemek ve yıllık izleme raporlarını değerlendirmek, c) Ulusal Komisyon tarafından, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında alınan kararların uygulanmasını sağlamak, ç) Ulusal Sulak Alan politika ve stratejilerinin uygulanmasını sağlamak, d) Sulak Alan Koruma Bölgeleri esaslarının uygulanmasını sağlamak, e) Yönetim planının hazırlanma sürecinde gerekli destek ve katkıyı vermek, f) Sulak Alan yönetim planlarının uygulanmasını sağlamak, g) Sulak alanlara bağımlı nadir ve nesli tehlikede olan türlerin korunması ve geliştirilmesi için hazırlanan eylem planlarının uygulanmasını sağlamak, ğ) Sulak alanların yurt içinde ve yurt dışında tanıtılmasına yönelik faaliyetleri desteklemek, h) Bulunduğu il sınırları içerisindeki diğer sulak alanların korunması ile ilgili çalışmalara destek vermek, ı) Bu Yönetmelik ile verilen diğer görevleri yapmak. (2) Komisyon başkanı, gerekli gördüğünde veya Komisyon üyelerinin talebi üzerine diğer kamu kurumlarının, meslek odalarının yetkili temsilcilerini veya ilgili görülen kişileri gündemle ilgili görüşlerini almak üzere Komisyon toplantısına davet edebilir." düzenlemesine yer verildiği,
Dava konusu Yönetmelik'te; sulak alanların Ramsar alanı, ulusal öneme haiz sulak alan ve mahalli öneme haiz sulak alan olmak üzere üç sınıfa ayrıldığı, ulusal öneme haiz sulak alanlar ile Ramsar alanları arasında nitelik bakımından bir fark bulunmadığı, bir alanın ulusal öneme haiz sulak alan olarak belirlenmesi için de Ramsar alanlarında olduğu gibi Ramsar Sözleşmesi taraflar toplantısında kabul edilen kriterlerin en az birine sahip olması gerektiği, mahalli öneme haiz sulak alanların ise bu kriterlere sahip olmayan sulak alanlara ilişkin olarak bakanlık taşra teşkilatı tarafından hazırlanan raporun, mahalli sulak alan komisyonunca görüşülüp değerlendirilmesi sonucunda Genel Müdürlüğün onayıyla belirlendiği, Ramsar alanları ile ulusal öneme haiz sulak alanların yönetim ve denetiminin ulusal sulak alan komisyonlarına ve Genel Müdürlüğe, mahalli öneme haiz sulak alanların yönetim ve denetiminin ise il bazında oluşturulan mahalli sulak alan komisyonu ile Bölge Müdürlüklerine bırakıldığının anlaşıldığı,
Ramsar Sözleşmesinin ilgili maddeleri değerlendirildiğinde; Sözleşmede, Ramsar Listesine tescil edilecek sulak alanların seçiminin ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağı ve su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların listeye öncelikle dahil edileceğinin öngörüldüğü ve daha sonra Taraflar Komitesince listeye dahil edilecek sulak alanların kriterlerinin belirlendiği hususları göz önüne alındığında, önem ve öncelikleri bakımından sulak alanların sınıflandırılmasında Sözleşmeye aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Kaldı ki; Ramsar Sözleşmesi, taraf Devletlere, ülkelerindeki sulak alanların akıllıca kullanımı ve ileri görüşlü ulusal politikalarla korunması yolunda yükümlülük getirmiş ise de bu koruma yöntem ve esaslarının belirlenmesi konusunda Devletlerin takdir yetkisinin olduğu,
Bu kapsamda; mahalli öneme haiz sulak alanların yönetimi, koruma ve kullanma esaslarının uygulanması, denetimi ve izlenmesi yetki ve görevinin, yerinden yönetim ilkesi benimsenerek ve daha katılımcı bir yaklaşımla, il bazında oluşturulan mahalli sulak alan komisyonu ile Bölge Müdürlüklerine, uluslararası öneme sahip olan sulak alanlarında ise bu görev ve yetkilerin ulusal sulak alan komisyonları ile Genel Müdürlüğe verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; davacı tarafından, mahalli öneme haiz sulak alanlarda, koruma bölgeleri belirlenmemesi nedeniyle, bu alanların Yönetmelik kapsamındaki korumadan yoksun bırakıldığı ileri sürülmüş ise de, bir alanın mahalli öneme haiz sulak alan olarak tespit edilmesi durumunda, alana ilişkin koruma ve kullanım esaslarının mahalli sulak alan komisyonunca belirleneceği ve Yönetmelik'in dayanağı üst hukuk normları ile dava konusuu Yönetmelikte yer alan, koruma ve kullanmaya ilişkin genel ilkeler ile yasakların tüm sulak alanlar için geçerli olduğu değerlendirildiğinde, mahalli öneme haiz sulak alanlar için koruma bölgeleri belirlenmemesinin bu alanların korumadan yoksun kalmasına yol açmayacağı anlaşıldığından, davacının bu iddiasının yerinde görülmediği,
Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasındaki "izinsiz" ibaresinin incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Su alımı" başlıklı 8. maddesinde; "(1) Koruma bölgeleri içerisinden tabii sulak alanların ekolojik karakterini ve fonksiyonlarını olumsuz yönde etkileyecek ölçüde yerüstü ve yeraltı suyu alınamaz, sistemi besleyen akarsular ile diğer yüzey suların yönleri izinsiz değiştirilemez veya sistemde su depolanamaz. Sulak alanlardaki su rejimini etkileyebilecek her türlü faaliyet için planlama aşamasında ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün uygun görüşü alınır." düzenlemesine yer verildiği,
Yapılan değerlendirmede; Yönetmelik'in dayanaklarından biri olan Ramsar Sözleşmesi ile taraf Devletlere, ülkelerindeki sulak alanların korunmasının geliştirilmesi yanında, akılcı kullanımını da sağlayacak şekilde yönetilmesi yükümlülüğünün getirildiği ve Yönetmelik'in 2. maddesinde, bu alanların akılcı kullanımının da amaçlar arasında sayıldığı dikkate alındığında, akılcı kullanım kapsamında, insanlar ve diğer canlı türleri açısından içme ve kullanma suyu veya enerji gibi zorunlu ihtiyaçların karşılanması amacıyla getirildiği sonucuna varılan, sulak alan ekosistemini besleyen akarsuların ve diğer yüzey sularının yönlerinin izin alınmak suretiyle değiştirilmesine imkan tanıyan düzenlemede, üst hukuk normlarına ile koruma ve kullanma ilkelerine aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; düzenleme kapsamında davalı idare tarafından verilecek izinlerde, sulak alanların korunmasına ilişkin olarak Yönetmelikte getirilen, doğal yapılarının ve ekolojik karakterlerinin korunmasının zorunlu olduğu yolundaki genel ilkenin dikkate alınması gerektiği, koruma ilkelerine aykırı işlem tesis edilmesi durumunda ise bunun yargı denetimine tabi olacağı açık olduğundan, davacının iptali istenilen ibare nedeniyle bu alanların ekolojik yapısının bozulmasına yol açılacağına ilişkin iddiasına itibar edilmediği,
Yönetmelik'in 18. maddesinin 1. fıkrasının incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Sulak alanların belirlenmesi" başlıklı 18. maddesinde, "(1) Ulusal ve mahalli öneme haiz sulak alanların belirlenmesinde aşağıdaki usullere uyulur:
a) Ulusal öneme haiz sulak alanların belirlenmesi ve tescili: Bir alanın ulusal sulak alan olarak belirlenmesi için alanın bulunduğu mülki sınırlar dikkate alınarak, Bakanlığın taşra teşkilatı tarafından hazırlanacak etüt ve envanter raporu mahalli komisyona sunulur. Mahalli komisyon tarafından alanın ulusal öneme haiz sulak alan vasfında olduğuna karar verilmesi halinde dosya Ulusal Sulak Alan Komisyonuna sunulmak üzere Bakanlığa gönderilir. Bakanlıkça yapılan değerlendirme neticesinde alanın ulusal öneme haiz sulak alan vasfında olduğuna karar verilmesi halinde dosya görüşülmek ve karar verilmek üzere Ulusal Komisyona gönderilir. Ulusal Komisyonun da alanın ulusal öneme haiz sulak alan olduğuna karar vermesi halinde sulak alan sınırının tescili maksadıyla orman ve orman rejimine tabi alanlar ve Bakanlığın tasarrufunda olan alanlarda Bakanlıkça, bunun dışındaki alanlarda ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca tescil ve ilan edilir. b) Mahalli öneme haiz sulak alanların belirlenmesi: Bir alanın mahalli öneme haiz sulak alan olarak belirlenmesi için alanın bulunduğu mülki sınırlar dikkate alınarak, Bakanlık taşra teşkilatı tarafından hazırlanan rapor, mahalli komisyonda görüşülerek Genel Müdürlüğün onayına sunulur. Alanın mahalli öneme haiz bir sulak alan olarak değerlendirilmesi halinde, alanın sınırları tespit edilerek alana ilişkin koruma ve kullanma esasları belirlenir. Alan ve çevresinde yürütülecek faaliyetler, belirlenen koruma kullanma esasları çerçevesinde Bakanlık taşra teşkilatı tarafından değerlendirilerek sonuçlandırılır. Bu alanların izlenmesi yapılarak yılda bir kez mahalli komisyona rapor verilir. Komisyon izleme raporları ile ilgili değerlendirme yapar ve değerlendirme Bakanlığa gönderilir." düzenlemelerinin getirildiği,
Yapılan değerlendirmede; tüm illerde kurulan sulak alan komisyonunun, il valisi veya valinin görevlendireceği vali yardımcısı, Bakanlık Bölge Müdürü, Şube Müdürü, DSİ Bölge Müdürü, Orman Bölge Müdürü, Çevre ve Şehircilik İl Müdürü, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürü, sulak alanın bulunduğu ilçenin kaymakamı, belediye mücavir alanı içerisinde ise ilgili belediye başkanı, il ziraat odası başkanı, varsa su ürünleri kooperatiflerinden bir, avcılık ve atıcılık derneklerinden bir, mahalli üniversitelerin ilgili bilim dallarından, aynı daldan olmamak şartıyla iki, sulak alanlar konusunda faaliyet gösteren mahalli sivil toplum kuruluşlarından bir temsilcinin katılımı ile oluştuğu ve tüm üyelerin alınacak kararlarda oy hakkı bulunduğu, ayrıca komisyona kurum, kuruluş ve kişilerin gözlemci olarak katılabileceği ve bunların da oy kullanabileceği göz önüne alındığında, sulak alanların belirlenmesi konusunda, "katılımcı çevre yönetimi" ilkesinin benimsendiği, öte yandan, ulusal öneme haiz sulak alanların belirlenmesi konusunda tek yetkinin mahalli sulak alan komisyonunda olmadığı ve bu komisyonun Bakanlığın taşra teşkilatı tarafından hazırlanan bilimsel raporları, yine Ramsar Sözleşmesi Taraflar Toplantısında kabul edilen kriterlere göre değerlendireceği sonucuna varıldığından, davacının iddialarının yerinde görülmediği ve dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmelik'in 19. maddesinin 1. fıkrasının incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Koruma bölgelerinin tespiti" başlıklı 19. maddesinde; "(1) Ulusal öneme haiz sulak alanlardan, korunan alan statüsüne sahip olmayanlar için koruma bölgeleri Bakanlığın koordinasyonunda belirlenecek uzmanlarca arazide yapılan inceleme ve değerlendirmelerle belirlenir ve uygun ölçekte haritaya işlenir. Koruma bölgeleri ve uyulacak koruma ve kullanım kurallarına göre ulusal komisyonun uygun görüşü ve Bakan oluru ile bölgeleme yapılır..." düzenlemesine yer verildiği,
Yönetmelik'in "Tanımlar başlıklı" 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendindeki "korunan alan" tanımı ve "Sulak alan vasıfları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasına yer verilerek,
Yapılan değerlendirmede; yukarıda içeriğine yer verilen hükümler uyarınca, bir sulak alanın doğal sit, milli park veya orman gibi farklı bir koruma statüsünün bulunması durumunda, statüsüyle ilgili mevzuatındaki düzenlemelere göre yetkili olan idarelerce, dava konusu Yönetmelik hükümlerinde yer verilen koruma ilke ve esaslarının da uygulanması koşuluyla ve alanın ekolojik karakterini koruyacak şekilde yönetileceği, dolayısıyla korunan alanlar içinde yer alan sulak alanlarda koruma bölgeleri belirlenmemesinin, dava konusu Yönetmelik'in koruma kapsamından çıkarılmasına yol açmayacağı anlaşıldığından, düzenlemede bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; davacı tarafından, koruma bölgelerinin tespitinde, ulusal sulak alan komisyonunun belirleyeceği uzmanların yerine, Bakanlığın koordinasyonunda belirlenecek uzmanlarca arazi çalışmaları yapılacağından, ulusal sulak alan komisyonunun çalışmalar hakkında bilgi sahibi olamayacağı ve etkinliğinin azalacağı ileri sürülmüş ise de, bölge tespiti için yapılan inceleme ve değerlendirmelerin komisyona sunularak, olumlu görüşünün alınmasının gerektiği, ayrıca komisyonun çalışma usullerine ilişkin Yönetmelik hükümleri uyarınca, komisyonunun teknik danışmanlık hizmeti alabileceği ve ilgili kurum ve kuruluşlardan çalışma grubu oluşturabileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, uzmanların Bakanlık tarafından belirlenmesine ilişkin düzenlemede bu yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmelik'in 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "zorunlu olmadıkça" ibaresinin incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Hassas koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasında; hassas koruma bölgelerinin zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmamasının esas olduğu, düzenlemesinin yer aldığı,
Yapılan değerlendirmede; hassas koruma bölgelerinin, barındırdığı ekosistem ve sulak alanların korunması açısından önemi nedeniyle bilimsel faaliyetler ile doğal yapısının devamlılığını sağlayacak faaliyetlere izin verilen, yapılaşmaya yasaklanmış alanlar olduğu göz önüne alındığında, kazanılmış hakların da korunması amacıyla bu alanların özel mülkiyete konu olmaması esasının getirildiği, öte yandan "zorunlu olmadıkça" ibaresi ile özel mülkiyete konu hassas koruma bölgesi vasıflarını taşıyan alanların, koruma bölgesi olarak belirlenmesine olanak sağlandığı görüldüğünden, düzenlemede koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Yönetmelik'in 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Sürdürebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinde; "(1) Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır; ... d) İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır..." düzenlemesinin yer aldığı,
Yapılan değerlendirmede; sürdürebilir kullanım bölgelerinin, insanların balıkçılık, sazcılık, turba çıkarımı, ormancılık, toplayıcılık, tarım ve hayvancılık gibi ekonomik faaliyetlerinin geleneksel olarak sürdürülmesine izin verilen insan faaliyetlerinin yoğun olduğu koruma bölgeleri olduğu, dolayısıyla bu bölgelerde söz konusu faaliyetlerden kaynaklanan içme, kullanma ve sulama suyu ihtiyacını karşılayacak projelerin uygulanabilmesi için yapılması zorunlu olan altyapı tesislerinin Genel Müdürlüğün izniyle yapılmasını öngören düzenlemede, sürdürülebilir kullanım bölgelerinin nitelikleri nitelikleri de göz önüne alındığında, koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmelik'in 24. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinde, "(1) Bu bölgede;
a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez.
b) Ek-2’de belirtilen faaliyetlerin yapımı ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün iznine tabidir. Bu listede yer alan faaliyetler için Bakanlıkça belirlenecek başvuru formu çerçevesinde, bu Yönetmelik kapsamındaki alanlar için gerekli ekosistem değerlendirme raporu ile birlikte Bölge Müdürlüğüne müracaat edilir, müracaat başvuru tarihinden itibaren en geç bir ay içerisinde sonuçlandırılır. Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin hangilerinden ekosistem değerlendirme raporu isteneceğine faaliyetin alana ve ekosisteme olan etkisi dikkate alınarak Bakanlıkça karar verilir. ÇED süreci kapsamında Ekosistem Değerlendirme Raporu hazırlanan faaliyetlerden tekrar rapor hazırlanması istenmez. Ekosistem değerlendirme raporunda telafi edici ve önleyici tedbirlerin yeterli görülmesi halinde başvuru sahibine izin belgesi verilir. Bu faaliyetler için verilecek izin belgeleri beş yıl süre ile geçerli olup, süre bitiminde Bakanlıkça belirlenen şartlara uyulduğunun tespitini müteakip, yenilenir. Gerektiğinde ilave tedbirlerin alınması sağlanır ya da faaliyete son verilir. İzin belgelerinde belirtilen şartlara uyulmaması halinde Bakanlık verilen belgeleri iptal yetkisine sahiptir. Mevcut izinli tesislere yapılacak ilave tesisler için izin belgesinin yenilenmesi gerekmektedir. Faaliyetin uzun süreli bir yatırım olması halinde, Faaliyet sahibi tarafından, Bakanlıkça belirlenecek ilave tedbirlerin alınacağı taahhüt edildikten sonra faaliyete izin verilir..." hükümlerine yer verildiği,
Dava konusu maddenin bir bütün olarak değerlendirilmesinden; dava konusu düzenleme ile tampon bölgelerde Yönetmelik'in Ek-1 listesinde yer alan faaliyetlerin sulak alan ekosistemine zarar vereceği değerlendirilerek yasaklandığı, nispeten etkilerinin alınacak önlemlerle azaltılabileceği öngörülen ve Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin ise Genel Müdürlüğün izniyle yapılmasına imkan tanındığı, düzenleme uyarınca faaliyetin alana ve ekosisteme olan etkisi dikkate alınarak Bakanlıkça ekosistem değerlendirme raporu hazırlanmasının da istenebileceği, Genel Müdürlükçe izin verilmesi sonrasında, faaliyetin izin belgesinde belirtilen şartlara uygun olarak yapılıp yapılmadığının denetleneceği, şartlara uyulmadığının tespit edilmesi halinde ise iznin iptal edileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, düzenlemede koruma-kullanma dengesinin gözetildiği sonucuna varıldığı ve izin süresinin uzun olması nedeniyle sulak alanların zarar göreceğine yönelik iddianın yerinde bulunmadığı,
Yönetmelik'in 29. maddesinin 1 ve 7. fıkralarının incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Yönetim planlarının hazırlanması ve uygulanması" başlıklı 29. maddesinde; "(1) Bakanlıkça, Ramsar Sözleşmesi Sulak Alan Yönetim Planı Rehberi esas alınarak ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında yönetim planı yapılır veya yaptırılır... (7) Bir sulak alanın Milli Park, Tabiatı Koruma Alanı, Tabiat Parkı, Tabiat Anıtı, Yaban Hayatı Koruma Sahası, Yaban Hayatı Geliştirme Sahası, Tabiat Varlığı, Doğal Sit veya Özel Çevre Koruma Alanı statüsü var ise; statüyle ilgili mevzuat kapsamında Yönetim Planı/Uzun Devreli Gelişim Planı yapılır. Planın hazırlanma sürecinde bu Yönetmeliğin hükümleri dikkate alınır." düzenlemesinin yer aldığı,
Yönetmelik'in ilgili maddeleriyle ilgili yapılan değerlendirmede açıklandığı üzere; dava konusu Yönetmelik ile önem ve öncelikleri bakımından sulak alanların ulusal öneme haiz sulak alan, Ramsar alanı ve mahalli öneme haiz sulak alan olarak sınıflandırılmasında ve mahalli öneme haiz sulak alanların yönetimi, denetimi ve izlenmesi yetki ve görevinin mahalli sulak alan komisyonlarına verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, bir alanın mahalli öneme haiz sulak alan olarak tespit edilmesi durumunda, alana ilişkin koruma ve kullanım esaslarının mahalli sulak alan komisyonunca belirleneceği ve yıllık izleme raporlarının değerlendirileceği, Yönetmelik'in dayanağı üst hukuk normları ile dava konusu Yönetmelikte yer alan, koruma ve kullanmaya ilişkin genel ilkeler ile yasakların tüm sulak alanlar için geçerli olduğu değerlendirildiğinde, mahalli öneme haiz sulak alanlar için yönetim planı yapılmamasının, bu alanların korumadan yoksun kalmasına yol açmayacağı anlaşıldığından, davacının mahalli öneme haiz sulak alanlar için yönetim planı hazırlanmamasının Ramsar Sözleşmesine aykırılık taşıdığı yolundaki iddiasının yerinde görülmediği ve dava konusu maddenin 1. fıkrasında koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı
Öte yandan; dava konusu maddenin 7. fıkrasında, korunan alan statüsündeki alanlarda bulunan sulak alanlarda, bu alanların akılcı kullanımını sağlamak üzere koruma, kullanma, araştırma, izleme ve denetim gibi etkinliklerin ve tedbirlerin tümünü bütüncül bir yaklaşımla tanımlayan yönetim planlarının, statünün tabi olduğu ilgili mevzuat kapsamında hazırlanacağına ilişkin düzenleme getirildiği, ayrıca planın hazırlanma sürecinde, dava konusu Yönetmelik hükümlerinin dikkate alınacağının kurala bağlandığı hususları birlikte değerlendirildiğinde, düzenlemede dayanağı üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmelik'in 35. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmelik'in "Mahalli komisyonun oluşumu" başlıklı 35. maddesinde; "(1) Bütün illerde Mahalli Sulak Alan Komisyonları kurulur. (2) Mahalli Komisyon, il valisi veya valinin görevlendireceği vali yardımcısı başkanlığında, Bakanlık Bölge Müdürü, Şube Müdürü, DSİ Bölge Müdürü, Orman Bölge Müdürü, Çevre ve Şehircilik İl Müdürü, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürü toplantı gündemi içeriğindeki sulak alanın bulunduğu ilçenin kaymakamı, belediye mücavir alanı içerisinde ise ilgili belediye başkanı, il ziraat odası başkanı, varsa su ürünleri kooperatiflerinden bir, avcılık ve atıcılık derneklerinden bir, mahalli üniversitelerin ilgili bilim dallarından, aynı daldan olmamak şartıyla iki, sulak alanlar konusunda faaliyet gösteren mahalli sivil toplum kuruluşlarından bir temsilcinin katılımı ile oluşur. (3) Komisyonda yer alacak yükseköğretim kurum ve sivil toplum kuruluş üyeleri, Şube Müdürlüğünün teklifi ile valiliklerce belirlenir ve gerek görüldüğünde Şube Müdürlüğünce yenilenir. (4) Komisyonun sekretarya hizmetleri Şube Müdürlüğünce yürütülür." hükümlerinin yer aldığı,
Yapılan değerlendirmede; mahalli sulak alan komisyonunun, ilgili Bakanlıkların taşra teşkilatı, üniversitenin ilgili bilim dallarından öğretim üyeleri, yerel yönetimlerin temsilcileri, il ziraat odası başkanı, bazı kooperatif ve dernekler ile sulak alanlar konusunda faaliyet gösteren mahalli sivil toplum kuruluşlarının temsilcilerinden oluştuğu, tüm üyelerin alınacak kararlarda oy hakkı bulunduğu, öte yandan Yönetmelik'in 37. maddesindeki düzenleme uyarınca komisyona gözlemci olarak kurum, kuruluş ve kişilerin katılabileceği, katıldıkları konu ile ilgili olarak oylamaya katılabileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, komisyonun oluşumunda "katılımcı çevre yönetimi" ilkesinin benimsendiğinin anlaşıldığı, düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesi, "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendindeki "Ekosistem değerlendirme raporu" tanımı, (o) bendindeki "Mahalli öneme haiz sulak alan" tanımı, (z) bendindeki "Suni sulak alan" tanımı, (çç) bendindeki "Tampon Bölge" tanımı, (ee) bendindeki "Ulusal öneme haiz sulak alan" tanımı, (gg) bendindeki "Uluslararası öneme haiz sulak alan kriteri" tanımı, "Su alımı" başlıklı 8. maddesindeki "... izinsiz ... " ibaresi, "Kum alımı" başlıklı 9. maddesi, "Turba çıkarılması" başlıklı 10. maddesi, "Sulak alanların belirlenmesi" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrası, "Koruma bölgelerinin tespiti" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrası, "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "... zorunlu olmadıkça ..." ibaresi, "Sürdürülebilir uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrası, "Mevsimsel ve daimi akarsular ile deniz kıyılarına ilişkin uygulama esasları" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrası, "Yönetim planlarının hazırlanması ve uygulanması" başlıklı 29. maddesinin 1 ve 7. fıkraları ve "Mahalli komisyon oluşumu" başlıklı 35. maddesi ve "Mahalli komisyonun görevleri" başlıklı 36. maddesi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, genel olarak dava dilekçesindeki iddialar tekrar edilerek Yönetmelik'in iptali istenen madde, fıkra, bent, cümle ve ibarelerinin başta Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşme'nin (Ramsar Sözleşmesi) ve 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun ilgili hükümleri olmak üzere mevzuat hükümleri, koruma ilke ve esasları ile kamu yararına aykırı olduğunu ileri sürmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Müşterek Kurul kararının Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendindeki "suni sulak alan" tanımına ilişkin kısmının bozulmasına, temyiz isteminin kısmen reddi ile Müşterek Kurul kararının Yönetmelik'in iptali istenen diğer kısımlarına ilişkin kısmının onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu'nun 4. maddesi ve 3958 sayılı Kanun ile uygun bulunan 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (Ramsar Sözleşmesi) hükümleri ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 410 ve 420. maddelerine dayanılarak Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dahilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmış ve anılan Yönetmelik ile 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, "Sulak alanların doğal yapılarının ve ekolojik dengelerinin korunması esastır. Sulak alanların doldurulması ve kurutulması yolu ile arazi kazanılamaz. Bu hükme aykırı olarak arazi kazanılması halinde söz konusu alan faaliyet sahibince eski haline getirilir." hükmüne, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu'nun 4. maddesinin 4. fıkrasında, "Av ve yaban hayvanlarının beslenmesine, barınmasına, üremesine ve korunmasına imkân veren doğal yaşama ortamları zehirlenemez, sulak alanlar kirletilemez, kurutulamaz ve bunların doğal yapıları değiştirilemez." hükmüne yer verilmiştir.
28/12/1993 tarih ve 3958 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan ve 15/03/1994 tarih ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşme'nin (Ramsar Sözleşmesi) 1. maddesinde; bu Sözleşme'nin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğu belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın Yönetmelik'in Amaç" başlıklı 1. maddesi, "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendindeki "Ekosistem değerlendirme raporu" tanımı, (o) bendindeki "Mahalli öneme haiz sulak alan" tanımı, (çç) bendindeki "Tampon Bölge" tanımı, (ee) bendindeki "Ulusal öneme haiz sulak alan" tanımı, (gg) bendindeki "Uluslararası öneme haiz sulak alan kriteri" tanımı, "Su alımı" başlıklı 8. maddesindeki "... izinsiz ... " ibaresi, "Kum alımı" başlıklı 9. maddesi, "Turba çıkarılması" başlıklı 10. maddesi, "Sulak alanların belirlenmesi" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrası, "Koruma bölgelerinin tespiti" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrası, "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "... zorunlu olmadıkça ..." ibaresi, "Sürdürülebilir uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrası, "Mevsimsel ve daimi akarsular ile deniz kıyılarına ilişkin uygulama esasları" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrası, "Yönetim planlarının hazırlanması ve uygulanması" başlıklı 29. maddesinin 1. ve 7. fıkraları ve "Mahalli komisyon oluşumu" başlıklı 35. maddesi ve "Mahalli komisyonun görevleri" başlıklı 36. maddesine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Temyize konu Müşterek Kurul kararının Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendi yönünden incelenmesi:
Yukarıda yer verilen Kanun ve Sözleşme hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğu, sulak alanların doğal yapıları ve ekolojik dengelerinin korunmasının esas olduğu, bu alanların doldurulması ve kurutulması yolu ile arazi kazanılamayacağı, bu suretle arazi kazanılması halinde söz konusu alanın faaliyet sahibince eski haline getirileceği, sulak alanların kirletilemeyeceği ve doğal yapıları değiştirilemeyeceği anlaşıldığından sulak alanların korunması amacıyla yapılacak düzenleyici işlemlerin bu esaslara uygun olması gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır.
Bakılan davada bir kısım düzenlemelerinin iptali istenen Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmelikte geçen; ...
o) Mahalli öneme haiz sulak alan: Ulusal öneme haiz sulak alan ve Ramsar Alanı listesinde bulunmayan sulak alanları, ...
s) Ramsar alanı: Sözleşmenin 2 nci maddesi gereğince ilan edilerek Ramsar listesine dâhil edilen sulak alanları, ...
ü) Sulak alan: Tabii veya suni, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gelgit hareketlerinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, başta su kuşları olmak üzere canlıların yaşama ortamı olarak önem taşıyan bütün sular, bataklık, sazlık ve turbiyeler ile bu alanların kıyı kenar çizgisinden itibaren kara tarafına doğru ekolojik açıdan sulak alan kalan yerleri, ...
z) Suni sulak alan: İçme, kullanma ve sulama suyu temini ile elektrik üretimi maksadıyla yapılan baraj ve göletlerden uluslararası öneme sahip sulak alan kriterlerinden en az birine sahip insan eliyle yapılmış su yapıları ve çevresinde oluşan sulak alan ekosistemini, ...
ee) Ulusal öneme haiz sulak alan: Sözleşmenin Taraflar Toplantısında kabul edilen "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alan Kriterleri"nden en az birine sahip olan sulak alanları, ...
gg) Uluslararası öneme sahip sulak alan kriteri: Ramsar Sözleşmesince belirlenen dokuz adet kriteri,
İfade eder." şeklinde tanımlara yer verilmiştir.
Bu maddede, Sözleşme'deki tanımla uyumlu bir "sulak alan" tanımına yer verildiği, sulak alanların mahalli öneme haiz sulak alan, ulusal öneme haiz sulak alan ve Ramsar alanı olmak üzere üç gruba ayrıldığı, bu gruplandırmada Sözleşme'nin Taraflar Toplantısında kabul edilen "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alan Kriterleri"nden en az birine sahip olan sulak alanların ulusal öneme haiz sulak alanlar ve bu kriterlerden hiçbirisine sahip olmayan sulak alanların ise mahalli öneme haiz sulak alanlar olarak kabul edildiği, Ramsar alanlarının Sözleşme hükümleri uyarınca ulusal öneme haiz sulak alanların arasından seçilerek Sözleşme organlarına bildirilen sulak alanları ifade ettiği, dolayısıyla niteliği bakımından ayrı bir grup teşkil etmediği, doğal olarak sulak kalan yerlerin sulak alan olarak kabul edilmesi için "sulak alan" tanımındaki unsurların dışında herhangi bir koşula yer verilmediği halde, "suni sulak alan" tanımında, içme, kullanma ve sulama suyu temini ile elektrik üretimi maksadıyla yapılan baraj ve gölet gibi insan eliyle yapılmış su yapıları ve çevresinde oluşan ekosistemin sulak alan olarak kabul edilebilmesi için uluslararası öneme sahip sulak alan kriterlerinden en az birine sahip olması koşulunun getirildiği, bu suretle Yönetmelik'teki "suni sulak alan" tanımı ile Sözleşme ve Yönetmelik'teki "sulak alan" tanımının kapsamının daraltıldığı, uluslararası öneme haiz sulak alan kriterlerinden en az birine sahip olmayan insan eliyle yapılmış su yapıları ve çevresindeki ekosistemlerin sulak alan tanımının dışına çıkartıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Sözleşme'deki "sulak alan" tanımına göre sulak alan olarak kabul edilmesi ve yukarıda yer verilen Kanun hükümleri uyarınca korunması gereken insan eliyle yapılmış su yapıları ve çevresindeki ekosistemlerden uluslararası öneme haiz sulak alan kriterlerinden en az birine sahip olmayanların sulak alan olarak kabul edilmeyeceğini öngören Yönetmelik'teki "suni sulak alan" tanımında Sözleşme ve Kanun hükümlerine uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, önceki Yönetmelik'te sulak alan olarak kabul edilmek yönünden doğal olarak sulak kalan yerler ile insan eliyle yapılmış su yapıları ve çevresindeki ekosistemler arasında bir ayrıma gidilmediği, her ikisinin de sulak alan olarak kabul edilmesi için Sözleşme ve Yönetmelik'teki "sulak alan" tanımlarında yer alan unsurlara ilave olarak bir koşul aranmadığı halde, davalı idarece bilimsel ve teknik açıdan yeterli bir araştırmaya dayanılmaksızın ve hukuken geçerli bir gerekçe sunulmaksızın yeni Yönetmelik'te "suni sulak alan" tanımının yukarıda açıklandığı şekilde daraltıcı bir şekilde düzenlenmesinde de hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçe ile reddine ilişkin Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun temyize konu 24/03/2022 tarih ve E:2021/8297, K:2022/3655 sayılı kararının Yönetmelik'in Amaç" başlıklı 1. maddesi, "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, 4. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendindeki "Ekosistem değerlendirme raporu" tanımı, (o) bendindeki "Mahalli öneme haiz sulak alan" tanımı, (çç) bendindeki "Tampon Bölge" tanımı, (ee) bendindeki "Ulusal öneme haiz sulak alan" tanımı, (gg) bendindeki "Uluslararası öneme haiz sulak alan kriteri" tanımı, "Su alımı" başlıklı 8. maddesindeki "... izinsiz ... " ibaresi, "Kum alımı" başlıklı 9. maddesi, "Turba çıkarılması" başlıklı 10. maddesi, "Sulak alanların belirlenmesi" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrası, "Koruma bölgelerinin tespiti" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrası, "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "... zorunlu olmadıkça ..." ibaresi, "Sürdürülebilir uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrası, "Mevsimsel ve daimi akarsular ile deniz kıyılarına ilişkin uygulama esasları" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrası, "Yönetim planlarının hazırlanması ve uygulanması" başlıklı 29. maddesinin 1. ve 7. fıkraları ve "Mahalli komisyon oluşumu" başlıklı 35. maddesi ve "Mahalli komisyonun görevleri" başlıklı 36. maddesine ilişkin kısmının oybirliği ile ONANMASINA, Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendine ilişkin kısmının oyçokluğu ile BOZULMASINA,
3.Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Başkanlık Kurulunun 19/07/2023 tarih ve 2023/33 sayılı kararı ile değişik 18/12/2020 tarih ve 2020/62 sayılı kararıyla çevreye ilişkin mevzuattan doğan uyuşmazlıkları çözmekle görevlendirilen Danıştay Dördüncü Dairesine gönderilmesine,
4.Kesin olarak, 26/02/2024 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY X- 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendindeki "suni sulak alan" tanımı ile Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşme (Ramsar Sözleşmesi) ve aynı Yönetmelik'te yer alan "sulak alan" tanımı arasında herhangi bir uyumsuzluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davanın reddine ilişkin Müşterek Kurul kararının Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (z) bendine ilişkin kısmının da onanması gerektiği oyuyla, kararın bozmaya ilişkin kısmına katılmıyoruz.