T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2987
Karar No : 2023/1691
TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACI): … Odası
VEKİLİ : Av. …
II- (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 16/03/2022 tarih ve E:2021/216, K:2022/3158 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesindeki "entegre tesisler ve", "hayvancılık", "balıkçı barınağı", "iskele" "doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar", "içme suyu amaçlı baraj ve göletler", "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri", "zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ibareleri ile 6. maddesindeki "entegre tesis" ibaresinin ve bu maddeyle asıl Yönetmeliğin 9. maddesine eklenen 3. fıkranın iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 16/03/2022 tarih ve E:2021/216, K:2022/3158 sayılı kararıyla;
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 13. fıkrası, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendi, "Kesin korunacak hassas alanların ayırt edici özellikleri" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrası, "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin 1 ve 3. fıkraları ile "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasına yer verilerek ve 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 2863 sayılı Kanuna eklenen Ek-4. madde, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen 13/A maddesi ve geçici 6. maddenin içerdiği hükümlerden bahsedilerek,
Dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesi incelendiğinde;
19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin "Bu alanlar, örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın doğal özelliklerinin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." şeklindeki 2. fıkrasının, "Nitelikli doğal koruma alanları; entegre tesisler ve örtü altı tarım hariç tarım uygulamaları, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları ve alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı çadırlı kamp, karavan ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır.” şeklinde değiştirildiği,
Söz konusu değişiklikle, nitelikli doğal koruma alanlarında, önceki düzenlemeye ek olarak, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik alt yapı uygulamaları ve beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmaması şartıyla karavan kullanımına izin verildiği,
Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasında "nitelikli doğal koruma alanları" tanımının ve 3. fıkrasında ise bu alanların taşıması gereken kriterlerin düzenlendiği,
Maddede geçen "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ifadesine ilişkin olarak;
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun "Tarifler" başlıklı 2. maddesinde "su ürünleri" tanımı, Su Ürünleri Yetiştiriciliği Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde ise "su ürünleri", "su ürünleri yetiştiriciliği", "yetiştiricilik tesisi", "iç sular", "kuluçkahane", "üretme havuzları", "ağ havuz (ağ kafes)", "entansif yetiştiricilik", "yarı entansif yetiştiricilik" ve "ekstansif yetiştiricilik" tanımlarına yer verildiği,
Bir tür su ürünü yetiştiriciliği olan kültür balıkçılığının deniz içerisinde, göl, akarsu veya tatlı su kıyılarında tecrit edilmiş alanlar oluşturularak balık çeşitleri, kabukluları, su canlıları ve su bitkilerinin doğal ortamlarının dışında yetiştirilerek çeşitli ihtiyaçların karşılanması olduğu, söz konusu faaliyet nedeniyle kullanılan besi maddeleri, hayvan dışkıları vb. unsurlardan oluşan atıkların çevreye zarar verdiğinin bilinen bir olgu olduğu,
Bu durumda, önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken nitelikli doğal koruma alanlarının söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, söz konusu faaliyet türlerinden bazılarının doğrudan doğruya, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, dolayısıyla, Yönetmeliğin 5. maddesinde yer alan "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ifadesinin 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na, genel koruma ilkelerine ve Yönetmelik'in 8. maddesinin herhangi bir değişikliğe konu edilmeyen 1. fıkrasında yer alan "nitelikli doğal koruma alanı" tanımı ile 3. fıkrasında belirtilen, nitelikli doğal koruma alanlarının taşıması gereken kriterlere uygun olmadığı sonucuna varıldığı,
Ayrıca, kültür balıkçılığı faaliyetleri açısından, madde metninde her ne kadar doğal göller ve denizler, bu faaliyetlerin yapılabileceği alanların istisnası olarak belirlenmişse de; gerek akarsu, lagün vb... diğer iç suların istisna olarak düzenlenmemiş olması ve gerekse sırf kültür balıkçılığı amacıyla nitelikli doğal koruma alanlarında yapay gölet ya da karada tesis oluşturulmasının bu alanlarda yaratabileceği tahribat dikkate alındığında, nitelikli doğal koruma alanlarının korunmasında, balık yetiştiriciliğinden daha fazla kamu menfaati bulunduğu değerlendirildiğinden, doğal göl ve denizlerin istisna kapsamında düzenlenmiş olmasının bu alanlarda kültür balıkçılığı faaliyetlerine izin verilmesi açısından yeterli görülmediği,
Maddede geçen "hayvancılık", "balıkçı barınağı", "iskele" ve "doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar"
ifadelerine ilişkin olarak;
Dava konusu maddede geçen "hayvancılık" ifadesinin, yöre halkının sadece kendi yaşamsal ihtiyaçlarını karşılamaya yetecek büyüklükte bir hayvancılık faaliyetinden Entegre Hayvancılık Tesisi (Entegre Büyükbaş Besi Hayvancılığı Tesisi, Entegre Büyükbaş Süt Hayvancılığı Tesisi, Entegre Küçükbaş Hayvancılık Tesisi, Entegre Kanatlı Et Üretim Tesisi ve Entegre Yumurta Üretim Tesisi) kurmaya kadar uzanan geniş bir faaliyet alanını içerdiği,
Kıyı Kanunu'nun Uygulanmasına Dair Yönetmelik'in işlem tarihinde yürürlükte bulunan şeklinde ve Balıkçı Barınakları Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde "balıkçı barınağı" tanımına yer verildiği,
Söz konusu tanımlar incelendiğinde, balıkçı barınaklarının geniş bir alanda kurulan ve büyük ölçüde yapılaşma gerektiren yerler olduğu sonucuna ulaşıldığı, dava konusu düzenlemede, nitelikli doğal koruma alanlarında yapılacak balıkçı barınaklarının hangi ölçü ve büyüklükte olacağı, hangi tip yapı ve yapılardan oluşacağı konusunda herhangi bir belirlemeye yer verilmediği,
3621 sayılı Kıyı Kanunu'nun "Kıyının korunması, yapı yasağı, kıyı ve denizde yapılacak yapılar" başlıklı 6. maddesinin 4. ve 5. fıkraları ile Kıyı Kanunu'nun Uygulanmasına Dair Yönetmelik'in 13. maddesinin dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan şeklinde kıyıda yer alabilecek yapılara dair düzenlemelere yer verildiği,
Söz konusu düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, dava konusu maddede geçen "iskele" ifadesinden, imar planlarında gösterilmeden yapılabilecek ahşap iskelelerin mi yoksa daha farklı materyal ve inşa tekniklerinin kullanıldığı, uygulama imar planına işlenmesi zorunlu türde iskelelerin mi kastedildiğinin anlaşılamadığı,
"Doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar" ifadesinin de yine uygulamanın niteliğine bağlı olarak, kaynak suyunun çıkarılmasından, şişelenmesi ve satışına kadar pek çok farklı türde tesisin kurulmasını kapsayan geniş bir kavram olduğu,
Dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinde, yukarıda belirtilen faaliyetlere ve yapılara ilişkin herhangi bir belirleme/sınırlama yapılmadığı, başka bir deyişle madde metninde, bu faaliyetlerin/yapıların hangilerine, hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye yer verilmediği,
Bu durumda, önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken nitelikli doğal koruma alanlarının söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, söz konusu faaliyet türlerinden bazılarının doğrudan doğruya, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, dolayısıyla dava konusu madde metninin bu haliyle belirsizlik yarattığı ve "hayvancılık", "balıkçı barınağı", "iskele" ve "doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar" ifadelerinin 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na, Yönetmelik'in 8. maddesinin herhangi bir değişikliğe konu edilmeyen 1. fıkrasında yer alan "nitelikli doğal koruma alanı" tanımına ve 3. fıkrasında belirtilen, nitelikli doğal koruma alanlarının taşıması gereken kriterler ile genel koruma ilkelerine uygun olmadığı sonucuna varıldığı,
Maddede geçen "zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ifadesine ilişkin olarak;
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği
'nin "Mekansal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (k) alt bendinde "teknik alt yapı alanları" tanımına yer verildiği,
Dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinde, izin verilebileceği belirtilen "teknik altyapı uygulamaları" ifadesinden kastın Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nde belirtilen teknik altyapı tanımı kapsamındaki uygulamalar olup olmadığının belirtilmediği gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye de yer verilmediği,
Öte yandan teknik altyapı uygulamalarından zorunlu olanların yapılabileceği kurala bağlanmış ise de, nitelikli doğal koruma alanlarının tanımı ve özellikleri dikkate alındığında "zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ifadesinin muğlak bir ifade olduğu, belirsizlik yarattığı ve açıklığa kavuşturulması gerektiği, düzenlemenin bu şekliyle hukuka uygun olmadığı sonucuna varıldığı,
Dava konusu Yönetmelik'in 6. maddesi incelendiğinde;
19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin "Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu koruma bölgeleri ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır." şeklindeki 1. fıkrasının, "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; barındırdığı siluet, jeolojik ve ekolojik değerlerin korunması ve geliştirilmesi amacıyla alanın potansiyeli ve kullanım özellikleri göz önünde bulundurularak, kesin korunacak hassas alan ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, entegre tesis, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır.” şeklinde değiştirildiği ve aynı maddeye "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında bulunan madenlerin milli menfaatlere uygun olarak aranması, hangi şartlarda ve ölçülerde işletileceği, kapatılması ve alanın rehabilitasyonu ilke kararları doğrultusunda alınacak olan Bölge Komisyonlarının kararları doğrultusunda yapılır." şeklindeki 3. fıkranın eklendiği,
Söz konusu değişiklikle, maddenin 1. fıkrasında, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında, önceki düzenlemeyle izin verilen düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere ek olarak entegre tesislerin kurulmasına da izin verildiği, maddeye eklenen 3. fıkrada ise, bu alanlarda milli menfaatlere uygun olmak ve bölge komisyonlarınca ilke kararları doğrultusunda karar alınmak şartlarıyla maden arama ve işletme faaliyetlerine izin verildiği,
Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in 9. maddesinin 2. fıkrasında sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının taşıması gereken özelliklerin düzenlendiği,
Yukarıda da açıklandığı üzere, entegre sanayi, entegre ziraat, tarımsal amaçlı entegre işletmeler vb... farklı amaçla kurulmuş ve hedeflenen nihai ürünlerin elde edilmesine kadar gerekli fiziksel ve/veya kimyasal bütün işlemlerin yapılacağı ara kademeleri kendi bünyesinde barındıran entegre tesis kavramının geniş bir faaliyet alanını kapsadığı, dava konusu Yönetmelik'in 6. maddesinde, yukarıda belirtilen faaliyetlere ilişkin herhangi bir belirleme/sınırlamanın yapılmadığı, başka bir deyişle madde metninde, bu faaliyet türlerlerinden hangilerine ve hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye yer verilmediği,
Barındırdığı peyzaj, jeolojik ve ekolojik değerler ve doğal kaynaklar nedeniyle korunması gerekli doğal sit alanı özellikleri gösteren sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında entegre tesislere izin verilmesi bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağından, dava konusu Yönetmelik'in 6. maddesinde geçen "entegre tesis" ifadesinin, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve koruma ilkelerine aykırı olduğu sonucuna varıldığı,
Dava konusu düzenlemeyle 9. maddeye eklenen 3. fıkrada, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında madencilik faaliyetlerine, milli menfaatlere uygun olmak ve madenin aranması, işletilmesi ve kapatılmasından, alanın rehabilitasyonuna kadarki tüm aşamalarda ilke kararlarına uygun olarak alınacak Bölge Komisyon kararları doğrultusunda faaliyet göstermek koşullarıyla izin verildiğinden ve bu koşullara uyulması halinde, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının geri dönüşü mümkün olmayacak şekilde tahrip olmasından bahsedilemeyeceğinden, söz konusu düzenlemede 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve koruma ilkelerine aykırılık görülmediği,
Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinde yer alan "hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ifadeleri ile 6. maddesinde yer alan "entegre tesis" ifadesinde hukuka uygunluk; dava konusu maddelerdeki diğer düzenlemeler yönünden ise hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle,
Yönetmelik'in 5. maddesindeki "hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ifadeleri ile 6. maddesinde yer alan "entegre tesis" ifadesinin iptaline, Yönetmeliğin dava konusu diğer düzenlemeleri yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI:
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik ile bazı korunan alanların kullanım koşullarında koruma hedefini zayıflatacak ve Yönetmelik'te yer alan korunan alanların tanım ve özelliklerine aykırı kullanımlara olanak verecek düzenlemelerin yapıldığı, asıl Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında yapılan değişiklik ile nitelikli doğal koruma alanlarının kullanım koşullarının asıl Yönetmeliğe aykırı şekilde değiştirildiği, dava konusu Yönetmelik ile nitelikli doğal koruma alanlarında önceki düzenlemeden farklı olarak "doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları”nın yapılmasının önünün açıldığı, bu uygulamaların alanın peyzaj karakterini baştan aşağıya değiştireceği, gölet ve endüstriyel kullanımlara olanak verdiği, yüksek peyzaj değerinden ötürü nitelikli doğal koruma alanı olarak ilan edilmiş sahalarda bu özelliğin geri dönülemez biçimde yok edeceği, ekolojik bütünlüğü, büyük memelilerin besin zincirini ve ekolojik barınakları, kırsal yaşam özelliklerini bozucu etki yaratacağı, dolayısıyla yeni yapılan düzenlemelerin doğrudan asıl Yönetmeliğin nitelikli doğal koruma alanları tanımına aykırı olduğu, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin değiştirildiği, önceki düzenlemede sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında sadece doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunluklu faaliyetler ve yerleşimlere izin verilirken bu alanlarda entegre turizm tesislerinin ve madencilik faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinin önünün açıldığı, bu iki faaliyet türünün de özü ve boyutları itibarıyla korunan alanlarda yapılmaları uygun olmayan faaliyetler oldukları, bu faaliyetlerin hayata geçirilmesi durumunda doğal koruma hedefinin zayıflayacağı, ortaya çıkacak kullanım yoğunluğu, atık miktarı ve çevresel etkiler nedeniyle sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının korumaya esas özgün değer ve özelliklerini yitirme tehlikesinin bulunduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasında nitelikli doğal koruma alanlarına dair genel bir tanımlama yapıldığı, ancak her bir nitelikli doğal koruma alanının aslında kendine özgü bir doğal yapısı ve ekolojik karakterinin bulunduğu, bu nedenle Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında bu alanlarda yapılabilecek temel faaliyetler belirtilmiş olmakla birlikte 2863 sayılı Kanuna uygun olarak dava konusu Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (o) bendinde doğal sit alanlarında gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin Merkez Komisyonu tarafından belirlenecek ilke kararları çerçevesinde bölge komisyonlarınca alınacak kararlar doğrultusunda yürütüleceğinin öngörüldüğü, böylece belirtilen bu temel faaliyetler açısından komisyonlar aracılığıyla her alanın kendi doğal yapısı özelinde değerlendirilmesinin sağlandığı, bu doğrultuda 109 sayılı İlke Kararında konuya ilişkin ilke ve esasların belirlendiği, uygulamaların da bu ilke ve esaslar çerçevesinde bölge komisyonlarınca her bir koruma alanı özelinde yapılacak değerlendirme soncunda verilecek kararlara göre yapılacağı, sonuç olarak dava konusu ifadeler ile asıl Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fikrasının (o) bendi birlikte değerlendirildiğinde ve 109 sayılı İlke Kararında belirtilen şartlar dikkate alındığında faaliyetlerin nasıl ve ne şekilde gerçekleştirilebileceğine ilişkin açık bir düzenleme yapıldığının görüldüğü, yukarıda yer alan açıklamaların dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "entegre tesis" ifadesi için de geçerli olduğu, Yönetmelik'te bahsi geçen "entegre tesis” kavramının yöre halkına iş imkanı sağlayacak, bölgede geleneksel tarım faaliyetleri yapan üreticilerin ürünlerini soğuk veya uygun iklimsel depolama yapmalarına imkan sağlayacak, bozulmasını engelleyecek, atık üretmeyecek, düşük kapasiteli bazı tesisler ile paketleme gibi alana özgü ürünlerin değerlendirilmesine yönelik tesisler için düşünüldüğü göz önüne alınarak ilgili bölge komisyonlarının değerlendirmeleri sonrasında hayata geçirilecek uygulamalar olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI: Savunmalar verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri ve zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ibareleri ile 6. maddesindeki "entegre tesis" ibaresinin iptaline ve 6. madde ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesine eklenen 3. fıkra yönünden davanın reddine dair kısımlarının onanmasına, dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "entegre tesisler ve," ibaresi ile "içme suyu amaçlı baraj ve göletler" ibaresi yönünden davanın reddine dair kısmının Kurulumuz kararında yer verilen gerekçe ile onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesi ile asıl Yönetmelik'in "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrası, "Nitelikli doğal koruma alanları; entegre tesisler ve örtü altı tarım hariç tarım uygulamaları, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları ve alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı çadırlı kamp, karavan ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır.” şeklinde, 6. maddesi ile asıl Yönetmelik'in "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrası, "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; barındırdığı siluet, jeolojik ve ekolojik değerlerin korunması ve geliştirilmesi amacıyla alanın potansiyeli ve kullanım özellikleri göz önünde bulundurularak, kesin korunacak hassas alan ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, entegre tesis, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlardır.” şeklinde değiştirilmiş ve aynı maddeye "Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında bulunan madenlerin milli menfaatlere uygun olarak aranması, hangi şartlarda ve ölçülerde işletileceği, kapatılması ve alanın rehabilitasyonu ilke kararları doğrultusunda alınacak olan Bölge Komisyonlarının kararları doğrultusunda yapılır." şeklindeki 3. fıkra eklenmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun ilk şeklinde, doğal sit kavramı tanımlanmamış ise de aynı Kanun uyarınca sit niteliğindeki alanların koruma ve kullanma koşullarını belirleme konusunda yetkili kılınan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 728 sayılı Doğal (Tabii) Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları İle İlgili İlke Kararı'nda doğal sit, "Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup, ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmış, doğal sitlerin tespitine, koruma ve kullanma koşullarına ilişkin usul ve esaslar da aynı İlke Kararı ile belirlenmiştir.
17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile doğal sitler konusunda köklü değişikliklere gidilmiş ve anılan KHK'nın 41. maddesi ile 2863 sayılı Kanun'un "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesine eklenen 13. fıkra ile doğal sit, "Jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmıştır.
Yine 648 sayılı KHK'nın 51. maddesi ile 2863 sayılı Kanun'a eklenen Ek 4. madde ile doğal sitlerle ilgili olarak 2863 sayılı Kanun'dan kaynaklanan yetki ve görevler Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile bu Bakanlığın bünyesinde kurulan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonuna devredilmiş; tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili ve çalışma usul ve esaslarının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmış; aynı KHK'nın 10. maddesi ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen 13/A maddesi ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının bünyesinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü kurulmuştur.
Halihazırda yürürlükte bulunan 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararname'sinin 109. maddesinde, mülga 644 sayılı KHK'nın 13/A maddesindeki düzenlemeye aynen yer verilmiştir.
Anılan hükümler uyarınca çıkarılan ve 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikle doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiş, bu alanlar kesin korunacak hassas alanlar, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları olarak üç kategoriye ayrılmış ve bu alanlara ilişkin tanımlamalar ile bu alanların ayırt edici özelliklerine yer verilmiştir.
Yönetmeliğin "Korunan alanlara ilişkin genel ilkeler başlıklı" 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde, "Korunması gerekli tabiat varlıkları ve bunlara ait koruma alanları ile doğal sit alanlarında gerçekleştirilecek iş ve işlemler Merkez Komisyonu tarafından belirlenecek ilke kararları çerçevesinde Bölge Komisyonlarınca alınacak kararlar doğrultusunda yürütülür." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." düzenlemesine, 3. fıkrasında, "Bu alanlar aşağıdaki kriterlerden bir veya bir kaçını içerir. a) Doğal karakterini korumuş, büyük memeliler dahil besin zinciri içerisinde av-avcı ilişkisini muhafaza eden, yerli bitki ve hayvan topluluklarını bulunduran, özgün ekosistem yapısına sahiptir. b) Modern yaşam ve önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşır. c) Doğal alanların ekolojik bütünlüğünü sağlar. ç) Aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı ve mevcudiyetinden uzaktır. d) Yaban hayvanlarının barınma, beslenme ve üreme gibi hayati ihtiyaçlarını temin edebileceği uygun yaşama şartlarını sağlar. e) Biyolojik çeşitliliği, ekolojik süreçleri, ekosistem hizmetlerini, ekolojik barınakları muhafaza eder ve iklim değişikliklerine tampon sağlar. f) Korunacak hedef tür veya türlerin yıl içerisinde dönemlerine bağlı yaptıkları göç ve yayılma alanlarını ve göç yollarını ihtiva eder. g) Peyzaj değeri yüksektir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Öte yandan, 2863 sayılı Kanun'un 51. maddesinin 2. fıkrasında, "korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek" görev ve yetkisinin Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kuruluna ait olduğu, aynı Kanun'un 57. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Koruma bölge kurulları, Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile sit alanlarına ilişkin uygulamaya yönelik kararlar almak" görev ve yetkisinin koruma bölge kurullarına ait olduğu hükme bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrası değiştirilmiş olup fıkranın yeni halinde, ilk cümlede nitelikli doğal koruma alanlarında yapılabilecek faaliyetler sayılırken ikinci cümlede söz konusu alanların korunması için alınması gereken tedbirler düzenlenmiş; dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrası değiştirilmiş olup fıkranın yeni halinde, sürdürülebilir koruma ve kontrollü koruma alanlarında yapılabilecek faaliyetler de sayılmak suretiyle anılan alanların tanımına yer verilmiş; aynı madde ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesine 3. fıkra eklenmiştir.
Temyize konu Daire kararında, dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik alt yapı uygulamaları" ibareleri ile 6. maddesindeki "entegre tesis" ibaresi yönünden yapılan değerlendirme sonucunda anılan ibarelerde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiş, 6. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesine eklenen 3. fıkra yönünden yapılan değerlendirme sonucunda anılan fıkrada hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, 5. maddedeki "entegre tesisler ve" ibaresi ile "içme suyu amaçlı baraj ve göletler" ibaresi yönünden ise herhangi bir değerlendirme yapılmaksızın anılan ibarelerde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddine karar verilmiştir.
Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri ve zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ibareleri ile 6. maddesindeki "entegre tesis" ibaresinin iptaline ve 6. madde ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesine eklenen 3. fıkra yönünden davanın reddine dair kısımları usul ve hukuka uygun olup, davalı idarenin temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının diğer kısımları yönünden ise;
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında, nitelikli doğal koruma alanlarında yapılabilecek faaliyetler arasında entegre tesisler ve örtü altı tarım hariç tarım uygulamaları ile içme suyu amaçlı baraj ve göletler de sayılmıştır.
Fıkrada, nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilebilecek faaliyetler sayılırken kullanılan "entegre tesisler ve örtü altı tarım hariç tarım uygulamaları" ifadesinde yer alan entegre tesis ibaresi ile örtü altı tarım ibaresinin "ve" bağlacı ile birbirine bağlandığı, bu surette alanda tarım uygulamalarına izin verilmekle birlikte örtü altı tarım uygulamalarının ve tarım uygulamaları kapsamında kurulacak entegre tesislerin izin verilen faaliyetlerden olmadığının düzenlendiği, başka bir anlatımla söz konusu düzenlemede entegre tesisler kurulması yönünden verilen bir izin değil, izin verilen tarım uygulamaları kapsamında entegre tesis kurulmasının yasaklanması söz konusu olduğundan bahsi geçen ibarede hukuka aykırılık görülmemiştir.
İçme suyu amaçlı baraj ve göletlerin insanların yaşamsal bir ihtiyacı olan içme suyunun temini için yapıldığı, yukarıda yer verilen 2863 sayılı Kanun Ek-4, 51 ve 57. maddeleri ile asıl Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendi uyarınca nitelikli doğal koruma alanlarında yapılacak her türlü faaliyet gibi bu baraj ve göletlerin de Merkez Komisyonunun ilke kararları çerçevesinde bölge komisyonlarınca alınacak kararlara göre yapılabileceği göz önünde bulundurulduğunda, nitelikli doğal koruma alanlarında içme suyu amaçlı baraj ve göletler yapılabilmesine imkan tanınmasının da hukuka aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, Daire kararının fıkradaki "entegre tesisler ve" ibaresi ile "içme ve kullanma suyu" ibaresi yönünden davanın reddine ilişkin kısmında belirtilen gerekçelerle sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 16/03/2022 tarih ve E:2021/216, K:2022/3158 sayılı kararının dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri ve zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ibareleri ile 6. maddesindeki "entegre tesis" ibaresinin iptaline ve 6. madde ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesine eklenen 3. fıkra yönünden davanın reddine dair kısımlarının ONANMASINA, dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "entegre tesisler ve" ibaresi ile "içme suyu amaçlı baraj ve göletler" ibaresi yönünden davanın reddine dair kısmının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 20/09/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Anayasa'nın "Duruşmaların Açık ve Kararların Gerekçeli Olması" başlıklı 141. maddesinin 3. fıkrasında, bütün mahkemelerin her türlü kararlarının gerekçeli olarak yazılacağı düzenlenmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemlerin; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargısal denetime tabi tutulacağı kurala bağlanmış, 24. maddesinde ise kararda bulunacak hususlar sıralanmış ve maddenin 1. fıkrasının (e) bendinde kararın dayandığı hukuki sebepler ile gerekçesinin ve hükmün belirtileceği vurgulanmıştır.
Mahkeme kararları hüküm fıkrası ve hükmün dayandığı gerekçe ile bir bütün olduğuna ve gerekçesiz karar verilmesi mümkün olmadığına göre gerekçenin hem temyiz incelemesini yapacak merci açısından hem de kararı uygulayacak olan idare açısından yeterli açıklıkta olması gerektiğinde kuşku yoktur.
Yargılama hukukunda, yargı (hüküm) uyuşmazlığı çözmekle görevli ve yetkili yargı yerinin yargılama sürecinin sonunda ulaştığı "sonuç"tur. Yargı yerinin bu sonuca ulaşırken bir gerekçeye dayanması, hem Anayasamızda hem de yargılama hukukumuzda yer alan ilkelerdendir. Gerekçe yargıcın çözümlemek durumunda olduğu uyuşmazlığa uygulanması gereken soyut hukuk kuralının saptanmasında, yorumlanmasında ve tüm ayrıntılarıyla ortaya konulup nitelendirilen maddi olaya uygulanmasında izlemiş olduğu yöntemi gösteren ve bu özelliği sebebiyle yargılamanın nesnelliği ile varılan yargının doğruluğu konusunda davanın taraflarına güven, üst yargı yerine de denetleme olanağı veren açıklamadır. Yukarıda sözü edilen ilke ile sağlanmak istenen amaç da budur.
Anlaşılabilir bir gerekçeye dayanmayan mahkeme kararlarının gerekçeli bir karar olarak kabulüne imkan bulunmadığı gibi ilgili mercilerin, kararın gerekçesinin ne olması gerektiği ya da gerekçe olarak belirtilen ifadelerin ne anlama geldiği konusunda bir yorum ya da belirlemede bulunmaları da beklenemez.
Temyize konu kararın incelenmesinden; dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesindeki "entegre tesisler ve" "ile "içme suyu amaçlı baraj ve göletler" ibareleri hüküm fıkrasında belirtilerek anılan ibareler yönünden davanın reddine karar verilmiş ise de; söz konusu ibarelere yönelik herhangi bir hukuki değerlendirme yapılmadığı, gerekçeye yer verilmediği, bu durumun da yukarıda aktarılan Anayasa ve 2577 sayılı Kanun'da yer alan, kararların gerekçeli olması gerektiğine ilişkin kurallara aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu Daire kararının gerekçe içermeyen bu kısımlarının bozulmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara bu kısımlar yönünden katılmıyoruz.
XX- Dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrası değiştirilmiş olup fıkranın yeni halinde, sürdürülebilir koruma ve kontrollü koruma alanlarında diğer bir kısım faaliyetle birlikte entegre tesis de yapılabileceği öngörülmüştür.
Yukarıda yer verilen asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının taşıması gereken özellikler sayılmıştır. Bu düzenlemeye göre sürdürülebilir koruma ve kontrollü koruma alanları; barındırdığı peyzaj, kültürel değerler, ekosistem ve habitatlar ile doğal kaynaklar nedeniyle doğal sit olarak korunmaktadır.
Entegre tesislerin sürdürülebilir koruma ve kontrollü koruma alanlarının nitelikleri ile uyumlu olduğu ve doğal yapısının bozulmasına neden olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu nedenle, temyize konu Daire kararının bu ibarenin iptaline dair kısmının bozulmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara bu kısım yönünden katılmıyorum.