T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3036
Karar No : 2023/1072
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF : I-(DAVALILAR):
1-… Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …
II-DAVALILAR YANINDA MÜDAHİLLER:
1- … Şeker Üretim A.Ş.
2- … Turizm Seyahat İnşaat Ticaret A.Ş.
VEKİLLERİ: Av. …, Av. …
3- … Şeker Üretim Sanayi A.Ş.
VEKİLİ: Av. …
4-… Şeker Üretim Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ: Av. …
5-… Gıda Tarım Ürünleri San. ve Tic. A.Ş.
VEKİLİ:Av. …
6-… Fabrikaları A.Ş.-…
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 14/06/2022 tarih ve E:2020/3258, K:2022/2639 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Erzurum, Alpullu, Elbistan ve Muş Şeker Fabrikaları'nda, 2019/2020 pazarlama döneminde gerçekleşen üretim eksiklikleri nedeniyle eksik üretime karşılık gelen kota miktarının Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.'ye aktarılması ile bu fabrikaları işleten şirketler tarafından davalı idareye verilen teminat mektuplarının nakde çevrilerek Hazine'ye gelir olarak aktarılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve …sayılı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı işleminin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 14/06/2022 tarih ve E:2020/3258, K:2022/2639 sayılı kararıyla;
Davalı idareler ile davalılar yanında müdahillerin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiş,
4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesi, "Tanımlar" başlıklı 2. maddesi, "Bakanlığın görev ve yetkileri" başlıklı 2/A maddesi, "Kotalar ve kotaların tespiti" başlıklı 3. maddesi, "Kota iptal ve transferleri" başlıklı 4. maddesi, Geçici 11. maddesinde yer alan kurallar ile Türkşeker'e ait söz konusu fabrikaların özelleştirilmesine ilişkin İhale Şartnameleri'nin "Üretim Şartı" başlıklı 16. maddesindeki düzenlemelere yer verilerek;
Aktarılan kurallara göre şirketlerin yurt içi talebe göre üretilen ve pazarlama yılı içinde iç pazara verilebilen şeker miktarını ifade eden A kotaları ile A kotaları belli bir oranına tekabül eden ve güvenlik payı için bulundurulmak üzere üretilen şeker miktarını ifade eden B kotalarının Cumhurbaşkanı tarafından her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, yurt içi şeker talebi, fabrikaların işleme ve şeker üretim kapasiteleri göz önünde bulundurularak müteakip beşer yıllık dönemler için tespit edileceği, kotaların, fabrikaların üretim süreleri ile son üç yıllık ortalama fiili günlük işleme kapasiteleri ve/veya üretim miktarları ve randımanları esas alınmak suretiyle hesaplanacağı, Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye ait şeker fabrikalarının özelleştirilmesi hâlinde özelleştirme öncesinde Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş. tarafından fabrikalara tahsis edilen kotaların da Şeker Kanunu ve diğer mevzuat uyarınca herhangi bir izin ve onaya gerek kalmaksızın fabrikaların devir tarihi itibarıyla alıcıya aktarılmış olacağı, özelleştirme sözleşmelerinde yer alan üretim taahhüdünün başlangıç tarihinden itibaren alıcı şirketlerin beş yıl boyunca her pazarlama yılı için kendilerine tahsis edilen kotalardan %90’ın altında arz sağlamaları hâlinde, ilgili pazarlama yılı kotasının %90’ı ile arz arasındaki fark kadar kota haklarının Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye aktarılacağı ve Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkralarındaki şirketlerin haklı bir sebebe dayanmadan iki yıl üst üste kendilerine tahsis edilen kotalardan %90’ın altında arz sağladıkları takdirde, kota ile arz arasındaki fark kadar A ve B kotalarına ilişkin haklarını Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek süre için kaybedecekleri, bu süre içinde kaybettikleri kota hakkına karşılık yeni kota sağlanamayacağı, şirketlere tahsis edilen A ve B kotaları Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek süre içinde kullanılmadığı takdirde iptal edileceği, şirketlerin yapacakları kapasite değişikliklerine göre ve/veya mücbir sebeplerin tespiti durumunda Bakanlık kararı ile bünyelerindeki fabrikalar arasında kota aktarımı yapabileceği yönündeki kuralların özelleştirilen fabrikalar için özelleştirme sözleşmelerinde belirtilen üretim taahhüdü boyunca uygulanmayacağının anlaşıldığı,
İhale Şartnamesi'nin 16. maddesi ile sözleşmelerde bulunan aynı kurallara göre özelleştirilen şeker fabrikalarının her pazarlama yılı için verilen A kotasının %90'ı ve üzerinde beyaz şeker üretimi yapılması durumunda, taahhütün yerine getirilmiş sayılacağı ve o pazarlama yılına isabet eden 1 (bir) teminat mektubunun serbest bırakılacağı, A kotası kadar beyaz şeker üretiminin hiç yapılmaması durumunda taahhütün yerine getirilmemiş sayılacağı ve o pazarlama yılına isabet eden 1 (bir) teminat mektubunun ayrıca ihtara gerek kalmaksızın idare lehine irat kaydedileceği, A kotası miktarının haklı bir sebebe dayanmaksızın %90'ından daha düşük miktarda beyaz şeker üretimi yapılması durumunda taahhütün eksik yerine getirilmiş sayılacağı ve o pazarlama yılına isabet eden 1 (bir) teminat mektubundan eksik miktarı kıst-el yevm yapılarak ayrıca ihtara gerek kalmaksızın idare lehinde irat kaydedileceği, kalan kısmın ise serbest bırakılacağı, haklı sebebin tespitinde ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde Bakanlık görüşü alınacağı, her pazarlama yılı için Bakanlık tarafından o dönem için fabrikalara tahsis edilen kota miktarının %90'ından daha düşük miktarda beyaz şeker üretimi yapılması durumunda, alıcının kota miktarının %90'ından eksik üretilen miktar kadar kotayı eksik üretimin tespit edilmesinin ardından derhal Türkşeker'e bedelsiz devredeceği, bu durumda sonraki pazarlama yıllarına ilişkin taahhütlerde fabrikaların yeni tahsis edilen güncel kota rakamının dikkate alınacağının açık olduğu,
Her bir fabrika özelinde yapılan tespitler çerçevesinde, söz konusu şeker fabrikalarınca 2019/2020 pazarlama döneminde kendilerine tahsis edilen A kotası miktarlarının altında üretim gerçekleştirilmesinin haklı sebeplere dayandığı, sunulan bilgi ve belgelerle bu hususların tevsik edildiği, dolayısıyla teminatlarının irat kaydedilmesi ve kotalarının Türkşeker'e devredilmesi konusunda hukukî zorunluluk bulunmadığı anlaşıldığından dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, şeker fabrikalarının özelleştirilmesine ilişkin hazırlanan İhale Şartnamesi'ne göre işlem tesis edilmesi gerektiği, ilgili fabrikalara yönelik olarak belirlenen kotaların altında üretim yapılmasının haklı nedenlere dayanmadığı belirtilerek temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI: Davalı idareler ile davalı idareler yanında müdahiller tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; 14. maddesinin 3. fıkrasında, dava açıldıktan sonra dilekçelerin ilk incelemeye tabi tutulacağı; 4. fıkrasında, dilekçeler ilk inceleme konuları yönünden kanuna aykırı görülürse, 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; 6. fıkrasında, bu hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de, davanın her safhasında 15. maddesindeki kuralın uygulanacağı; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise dava dilekçesinde ehliyet yönünden kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Hukuk devletinin özünü; devletin hukuka bağlılığı, devlet organlarının hukukun içinde kalarak işlem ve eylemler yapabilmesi oluşturmaktadır. Anayasal bir ilke olarak, devletin tüm faaliyetlerinin yargısal denetime açık olması hukuk devletinin vazgeçilmez bir niteliği olup; yargı denetimi, hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından biri konumundadır. Bununla birlikte bir idari işlemin yargı denetimine tabi tutulması için yapılacak başvurular belirli usuli koşullara tabiidir. Bu bağlamda bir idari işlemden dolayı iptal davası açılabilmesi için iptali istenilen idari işlem ile davacı arasında bir menfaat ilişkisinin bulunması gerekir. İdari işlem ile davacı arasındaki bağı ve ilgiyi anlatan menfaat ilişkisi kavramından söz edilebilmesi için; gerek doktrin, gerekse içtihatlar, bu ilişkinin meşru, davacıyı etkileyecek bir biçimde kişisel ve güncel olması gerektiğinde birleşmektedir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 18/07/2018 tarih ve 2015/3690 başvuru numaralı kararında da; "2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" kavramı; idari makamlar tarafından gerçekleştirilen ancak bireyin menfaatini etkilemeyen, bir başka ifadeyle birey üzerinde herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık konusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde meşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı hizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesiyle davacı ile arasında menfaat bağı kurulamayan işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmemesi maksadıyla idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak düzenlenmiştir." ifadelerine yer verilerek sözü edilen usul kuralının düzenlenme amacı ortaya konulmuştur.
Yukarıda yer verilen açıklamalar bağlamında, menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırlarının, her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği ve ilgili mevzuat hükümleri göz önünde bulundurularak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde yaratabileceği etki ve sonuçlardan hareketle değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davacı Türkiye Gıda ve Şeker Sanayi İşçileri Sendikası, işçi ve işveren sendikaları ile konfederasyonların kuruluşu, yönetimi, işleyişi, denetlenmesi, çalışma ve örgütlenmesine ilişkin usul ve esaslar ile işçilerin ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumları ile çalışma şartlarını belirlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapmalarına, uyuşmazlıkları barışçı yollarla çözümlemelerine, grev ve lokavta başvurmalarına ilişkin usul ve esaslar hakkında uygulanan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu hükümlerine göre "Gıda Sanayi" iş kolunda faaliyet göstermektedir.
6356 sayılı Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde "kuruluş" sendika ve konfederasyonlar olarak tanımlanmış; "Kuruluşların faaliyetleri" başlıklı 26. maddesinin ikinci fıkrasında ise "Kuruluşlar çalışma hayatından, mevzuattan, örf ve adetten doğan uyuşmazlıklarda işçi ve işverenleri temsilen; sendikalar, yazılı başvuruları üzerine iş sözleşmesinden ve çalışma ilişkisinden doğan hakları ile sosyal güvenlik haklarında üyelerini ve mirasçılarını temsilen dava açmak ve bu nedenle açılmış davada davayı takip yetkisine sahiptir." kuralına yer verilerek sendika ve konfederasyonların dava açma ehliyetinin sınırları belirlenmiştir.
Konuya ilişkin yasa kuralları ile yargı kararları bir arada değerlendirildiğinde, işçi ve işveren sendikalarının, sendikalarının kuruluş amaçlarıyla ilgili konularda, tüzel kişiliklerinden kaynaklanan genel hak ve fiil ehliyetine dayanarak menfaatlerini ihlal eden idari işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıklarda ve üyelerinin ortak çıkarlarının korunması ile hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını temsilen idari yargıda dava açabilecekleri konusunda tartışma bulunmamaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu işleme konu idari başvuru ile, Özelleştirme İdaresi Başkanlığından, Alpullu, Elbistan, Erzurum-Erzincan, Muş şeker fabrikalarında 2019/20 pazarlama döneminde gerçekleşen üretim eksikliği nedeniyle mevzuat ve ihale şartnamesindeki birtakım hükümler uyarınca teminat mektuplarının nakde çevrilmesi ve %90'ın altında gerçekleşen kota miktarının Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.'ye devredilmesi talebinde bulunulduğu; söz konusu başvurunun dava konusu işlem ile reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Somut olayda, özelleştirme sürecinin tamamlanmasının ardından, özelleştirme ihalelerini kazanan firmalar ile davalı idareler arasında sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan ihtilaf niteliğindeki dava konusu işlemin iptalinin istenilmesinde, davacı Sendika'nın dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığının ortaya konulabilmesi için, söz konusu işlemin Sendikanın ve sendika üyesi işçilerin ne tür bir menfaatini ihlâl ettiği hususunun irdelenmesi gerekmektedir.
Davacı Sendika tarafından, sendikalarının Türk İş Konfederasyonuna bağlı, gıda sektöründe faaliyet yürütmek üzere örgütlü bulunduğu ve sektörde toplu iş sözleşmesi imzalama hak ve yetkisine sahip, tüzel kişiliği bulunan bir işçi sendikası olduğu, aslî işlevi olan üye işçilerinin mevcut ve geleceğe yönelik hak ve çıkarlarını korumak yanında örgütlü bulunduğu sektörün ülke ve toplum çıkarları doğrultusunda, hukuk devleti temel ilkelerine uygun bir şekilde yönetilmesine ilişkin her türlü hukuki girişimde bulunma hak ve yükümlülüğüne sahip olduğu, şeker fabrikalarının özelleştirme süreci ile ilgili olarak açılan iptal davalarının reddedildiği, kararlarda üretim taahhüdü ve yerine getirilmemesi hâlinde teminat alınmasının özelleştirme işleminin hukuka uygun bulunmasındaki rol ve öneminin ortaya konulduğu, şeker fabrikalarının özelleştirilmesine ilişkin hazırlanan İhale Şartnamesi'nin 16. maddesinde üretim şartına ilişkin düzenlemeler bulunduğu, … tarafından yayımlanan 2018 sektör raporunda özelleştirmeden sonraki ilk pazar yılı olan 2018/2019 pazar yılı için özelleşen şeker fabrikalarının A kotasının %90'ının altında gerçekleştirdikleri 50.350 ton üretim eksiğinin …'e aktarıldığı belirtilerek özelleştirilen 10 şeker fabrikasında ciddi bir üretim düşüşü olduğunun ortaya konulduğu iddialarıyla dava konusu işlemin iptalinin istenildiği, bu hususlar dışında dava konusu işlemin Sendikanın ve sendika üyesi işçilerin ne tür bir menfaatini ihlâl ettiği hususunda açık, anlaşılır ve somut açıklamalara yer verilmediği görülmektedir.
Uyuşmazlıkta, davacı Sendika tarafından, söz konusu şeker fabrikalarının özelleştirilmesine ilişkin süreçte tesis edilen işlemlere karşı dava açıldığı, açılan bu davalarda aktarılan açıklamalar çerçevesinde dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü gerektiği, nitekim söz konusu dosyaların esastan incelenerek karara bağlandığı; ancak somut olay çerçevesinde, iptal istemine konu hususların, söz konusu fabrikalarda çalışan işçilerin aleyhine sonuç doğurabilme ihtimalinin bulunduğu, başka bir deyişle söz konusu fabrikalardaki kotaların aktarılması durumunda o fabrikalarda üretim kapasitesinin azalmasının muhtemel olduğu, bu durumdan işçilerin menfaatinin de olumsuz etkileneceğinde şüphe bulunmadığı; dava konusu işlemin teminat mektuplarının nakde çevrilmesi talebi kısmı yönünden ise, söz konusu talebin, salt sözleşmenin taraflar arasındaki uygulama sürecinden kaynaklandığı, bu konudaki ihtilafın kesinleşen özelleştirme sürecine etkisinin bulunmadığı gibi özelleştirme sürecine yönelik açılan davalar ile bakılan davanın arasında hukuki ve maddi bağlantının da bulunmadığı, bu yönüyle dava konusu işlemin bu kısmının Sendika ve üyeleri açısından bir etki doğurmayacağı, davacı Sendika tarafından da bu tespitlerin aksini ortaya koyabilecek açık, anlaşılır ve somut bir biçimde açıklamalarda bulunulmadığı dikkate alındığında, davacı sendikanın ve üyelerinin hak veya menfaatlerini etkileyebilecek bir yönü bulunmayan dava konusu işlem ile davacı Sendikanın güncel, kişisel ve meşru bir menfaat ilişkisinin varolduğunun kabulüne imkan bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davacı Sendikanın dava açma ehliyeti bulunmaması nedeniyle uyuşmazlığın esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamakta olup, davanın reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 14/06/2022 tarih ve E:2020/3258, K:2022/2639 sayılı kararının, yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 22/05/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, İdare Hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, bu idari işlemlerle kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgisi olanlar tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.
Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgisinin varlığı, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlenmekte, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin bulunduğunun anlaşılması, dava açma ehliyeti için yeterli sayılmaktadır.
Ayrıca, iptal davaları ile idari işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının saptanmasına, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece de idarenin hukuka bağlılığının belirlenmesine, sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine olanak sağlandığından bu davalarda menfaat ilişkisinin bu amaç doğrultusunda yorumlanması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı Sendikanın söz konusu şeker fabrikalarının özelleştirilmesine ilişkin süreçte tesis edilen işlemlere karşı da dava açtığı ve iddialarının söz konusu şeker fabrikalarınca İhale Şartnamesi'ndeki üretim taahhüdünün yerine getirilmemesine ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu işleme konu taleplerin özelleştirme süreciyle bağlantılı olduğu ve Sendikanın hukukunun işbu dava konusu işlemden etkileneceği dikkate alındığında, bu davada dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davacının ehliyetli olduğunun kabulü ile Daire kararının esasının incelenerek karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.