T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3291
Karar No : 2023/537
TEMYİZ EDEN (DAVALI) :... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Çankaya (Yenimahalle) ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmaza ilişkin olarak Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararıyla;
Dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu işlemin, imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 07/02/2022 tarih ve E:2018/8877, K:2022/1084 sayılı kararıyla;
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 4. maddesine, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4. maddesinin (i) ve (k) bentleri ile 26. maddesine yer verildikten sonra,
İmar planlarının; durağan, değişmeyen, statik belgeler olmadığı ve hazırlanmasında, planlama alanına dair öngörülen nüfus, toplumsal, iktisadi ve kültürel değişimin öngörülenden daha hızlı bir biçimde olması halinde, mevcut imar planlarının buna koşut olarak yeniden değerlendirilmesi ve değişimin büyüklüğü nispetinde üst ölçekli planlara bunun yansıtılması gerektiği, bunun için mevzuatta "revizyon imar planı", "ilave imar planı", "imar planı değişikliği" gibi araçların geliştirildiği, bunların imar planlarının ihtiyaçları karşılayamadığı ve uygulamasının sorun teşkil ettiği durumlarda başvurulacak yollar olduğu, üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkeleri, stratejileri ve kararlarına aykırı olmamak, onlarla uyum içinde kalmak koşulu ile, alt ölçekli planlarda değişen koşul ve gereksinimlere yanıt verecek değişiklikler yapılabileceği,
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla onaylanan 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının nüfus ve yapı yoğunluğu yönünden 2023 yılı hedef ve öngörüsü ile hazırlandığının gözden kaçırılmaması gerektiği,
Uyuşmazlığa konu ada ve parseller, etrafındaki mevcut yapı dokusu ile birlikte ele alındığında; sosyal ve teknik alt yapı alanlarının birlikte kullanılması bakımından İncek, Alacaatlı, Beytepe ve civar mahallelerin yapı yoğunluğu ile sosyal ve teknik donatılarının bütünsel olarak değerlendirilmesi gerektiği, bu alanlarda E:0,50 ve 2 katlı konut yapıları bulunduğu gibi E:2,0 yüksek katlı konut yapılarının da bulunduğu, anılan bölgede çok sayıda ada/parselin site tarzında konut alanı olarak, sosyal ve teknik altyapı alanlarının ada/parsel içinde ya da civarda yaptığı terklerden karşılanmak üzere planlandığı, dinamik bir sürecin sonucunda oluşturulan imar planlarının değişmeyen statik belgeler olarak kabul edilmelerinin ekonomik, toplumsal ve teknolojik bakımdan hızlı bir değişim içinde bulunan kentlerin yerleşim alanlarının gerçek yapısı ile bağdaşmayacağı gözönünde bulundurulduğunda, bölgenin dönüşümüne yönelik olarak gerçekleştirilen imar planı değişikliklerinde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı,
Uyuşmazlık özelinde inceleme yapıldığında ise; dava konusu değişikliklerde hukuka aykırılık görülmediğinden, davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılarak, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi ısrar kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararıyla; dava konusu işlemin iptali yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, imar planı değişikliğinin kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek, mevzuata uygun şekilde yapıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, ... İdare Mahkemesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile ısrar kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
3194 sayılı İmar Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinde, nazım imar planları; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme, yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasında esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan planlar, uygulama imar planları ise; nazım imar planları esaslarına göre çizilen çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren planlar olarak tanımlanmıştır.
Aynı Kanun'un "Planlama Kademeleri" başlıklı 6. maddesinde, planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından "bölge planları ve "imar planları", imar planlarının ise "nazım imar planları" ve "uygulama imar planları" olarak ve her planın bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanacağı hükme bağlanmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihten sonra yürürlüğe giren ve 14/02/2020 tarih ve 7221 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 3194 sayılı İmar Kanunu'na eklenen Ek-8. maddede ise, "Plan değişiklikleri, plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak şekilde ve teknik gerekçeleri sağlamak şartıyla yerleşmenin özelliğine uygun olarak yapılır. Plan değişikliği tekliflerinde ihtiyaç analizini içeren sosyal ve teknik altyapı etki değerlendirme raporu hazırlanarak planı onaylayacak idareye sunulur." hükmüne yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Mekânsal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinde, " ... i) Sosyal altyapı alanları: Birey ve toplumun kültürel, sosyal ve rekreatif ihtiyaçlarının karşılanması ve sağlıklı bir çevre ile yaşam kalitelerinin artırılmasına yönelik kamu veya özel sektör tarafından yapılan eğitim, sağlık, dini, kültürel ve idari tesisler, açık ve kapalı spor tesisleri ile park, çocuk bahçesi, oyun alanı, meydan, rekreasyon alanı gibi açık ve yeşil alanlara verilen genel isimdir. ..." hükmüne, "Mekânsal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinde, "... (2) Mekânsal planlar, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanır. Her plan, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorundadır. ..." hükmüne, "Genel planlama esasları" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Bu Yönetmeliğe göre hazırlanacak her tür ve ölçekteki mekânsal planlar aşağıda yer alan planlama ilke ve esaslarına, planların hazırlanması ile ilgili standartlara, gösterim tekniklerine ve tanımlara uygun olarak yapılır: ...
ç) Üst kademe planlar, alt kademesindeki planlara mekânsal nitelikte hedef koyan, yol gösteren ve ilke belirleyen plandır. ..." hükmüne, "Standartlar" başlıklı 11. maddesinde, "(1) İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur. ..." hükmüne, "İmar planı revizyonu ve ilaveleri" başlıklı 25. maddesinde, "(1) İmar planlarının ihtiyaca cevap vermediği veya uygulamasının mümkün olmadığı durumlar ile üst kademe plan kararlarına uygunluğunun sağlanması amacıyla planın tamamının veya plan ana kararlarını etkileyecek bir kısmının yenilenmesi için bu Yönetmelikte belirtilen ilke, esas ve standartlara uygun olarak imar planlarında revizyon yapılır. ..." hükmüne, "İmar planı değişiklikleri" başlıklı 26. maddesinde, "(1)İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır.
(2)İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz.
...
(4)Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır.
(5)İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde:
a) Artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır.
...
(7)Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükmüne yer verilmiştir.
Diğer yandan, işlem tarihinde yürürlükte olan "Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği"nin 14. maddesinde, "Piknik ve eğlence (rekreasyon) alanları: Kentin açık ve yeşil alan ihtiyacı başta olmak üzere, kent içinde ve çevresinde günü birlik kullanıma yönelik ve imar planı kararı ile belirlenmiş; eğlence, dinlenme, piknik ihtiyaçlarının karşılanabileceği lokanta, gazino, kahvehane, çay bahçesi, büfe, otopark gibi kullanımlar ile, tenis, yüzme, mini golf, otokros gibi her tür sportif faaliyetlerin yer alabileceği alanlardır. Bu alanda yapılacak yapıların emsali (0,05) i, kat adedi 2`yi, asma katlı yapılarda (9.30) m.yi, asma katsız yapılarda (8,30) m.yi geçemez." hükmüne, 23. maddesinde ise, "Taşkın, heyelan ve kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan sıhhi ve jeolojik mahzurları olan veya bunlar gibi tehlikeli durumlar arzetmesi yüzünden imar planlarına veya ilgili idarelerce hazırlanmış veya onaylanmış raporlara göre yapılması yasak edilen alanlar ifraz edilemez. Ancak, sadece bir kısmı yapılaşmaya yasaklanan alanda kalan parseller ile imar planlarında özel mülkiyet içinde kalıp tarım yapılacak veya ağaçlandırılacak alan olarak gösterilen alanlarda kalan parsellerin yasaklanan kısımlarının ifrazı mümkündür. Bu gibi yerlerde arazi takviyesine matuf tesislerden başka yapı yapılamaz.
İmar planlarında yukarıdaki sebeplerle "Ağaçlandırılacak alan" olarak gösterilen alanlarda da aynı esaslara uyulur." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun bir biçimde teşekkülünü sağlamak olduğu belirtilmiştir.
Bu Kanun'a dayalı olarak çıkartılan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik ile bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine bakıldığında ise, amacın; insan, toplum, çevre münasebetlerinde kişi ve aile mutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemek üzere hazırlanacak her tür ve ölçekteki planın ve bu planlar üzerinde yapılacak değişikliklerin hangi esaslar dahilinde yapılacağını; fiziki, doğal, tarihi ve kültürel değerleri korumak ve geliştirmek, koruma ve kullanma dengesini sağlamak, ülke, bölge ve şehir düzeyinde sürdürülebilir kalkınmayı desteklemek, yaşam kalitesi yüksek, sağlıklı ve güvenli çevreler oluşturmak üzere hazırlanan, arazi kullanım ve yapılaşma kararları getiren mekânsal planların yapımına ve uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu vurgulanmıştır.
Belirtilen bu amaçların hayata geçirilebilmesi ise; beldenin ekonomik, demografik, sosyal, kültürel, tarihsel, fiziksel özelliklerine ilişkin araştırmalara ve verilere dayalı olarak hazırlanan, kentsel yerleşme ve gelişme eğilimlerini alternatif çözümler oluşturmak suretiyle ortaya koyan ve arazi kullanımı, koruma, kısıtlama kararları ve uygulama ilkelerinin planlanan alan açısından bütüncül olarak değerlendirilerek karara bağlandığı pafta, rapor ve notlardan oluşan imar planları ile mümkün olacaktır.
Bunun yanı sıra, nazım imar planı ve uygulama imar planı olmak üzere iki kademeden oluşan planlar arasında hiyerarşik bir sıralama bulunmakta olup, buna göre alt ölçekli 1/1000 ölçekli uygulama imar planının, her ölçekteki (1/5000-1/25.000) nazım imar planına; 1/5000 ölçekli nazım imar planlarının da üst ölçekli nazım ve çevre düzeni planlarına uygun olması ve bu planların, üst ölçekli imar planına aykırı karar ve notlar içermemeleri gerekmektedir.
Öte yandan, ortaya çıkan ihtiyaç veya kamu yararının gerekli kıldığı hallerde ada/parsel bazlı veya bölgesel olarak planlarda değişiklik yapılabileceği açık olmakla birlikte, bu değişiklikler, öncelikli olarak yürürlükte olan planın bütünlüğüne ve plan ana kararlarına aykırı olmamak ve bölgede planlamaya konu edilmeyen alanlara olacak etkisi dahil, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçeler ortaya konulmak suretiyle, yine mevzuatta öngörülen yöntemlere uygun olarak yapılmalıdır.
Ayrıca, imar planında belirlenmiş olan inşaat emsalinin arttırılması sonucu nüfus yoğunluğu artışı getiren plan değişikliklerinde de, artan nüfusun ihtiyacı olan donatı alanı, standartlara uygun olarak, plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılmış veya artırılmış olmalıdır.
1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı kapsamında kalan ve bakılan dava ile benzer mahiyette olup, Kurulumuza intikal eden dava dosyaları birlikte incelendiğinde; plan değişikliklerinin parsel bazında ve sadece ilgililerin talebi üzerine gerçekleştirildiği, değişikliğe neden olan hukuken geçerli bir gerekliliğin ortaya konulmadığı, plan değişikliklerine ilişkin plan açıklama raporlarının dosyalarda bulunmadığı, ağırlıklı olarak yatay mimari (düşük katlı, yüksek olmayan yapı) ve düşük nüfus yoğunluğu öngörülen bir alanda, parsel ölçeğinde dikey mimariye (yükseklik sınırsız olarak belirlenen veya yüksek yapı niteliğinde yapılaşma) ve nüfus artışına neden olan işlemler tesis edildiği görülmektedir.
Bu nedenle, belirli bir planlama bölgesinde birbirinden bağımsız olmakla birlikte, benzer şekilde yapılan çok sayıdaki plan değişikliği kararları açısından öncelikle, Ankara ilinin alt ölçekli imar planlarını ve uygulamalarını yönlendirici nitelikteki, kullanımların yer seçimi, büyüklük ve dağılımı ile ilgili mekansal karar ve stratejiler ile makro ölçekte nüfus dağılımı ve yoğunluk kararlarını belirleyen üst ölçekli plan yönünden öncelikle bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı yönünden yapılan değerlendirme:
Planın "Amaç ve hedefler" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plandır. Bu plan, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesidir." ifadesine yer verilmiştir.
"Vizyon, Hedef, Stratejiler" başlıklı bölümünde, Ankara ilinin tamamı açısından, ada bazında plan uygulamaları yapılmasını özendirip, parsel bazında uygulamalardan kaçındıracak ve etaplamalar üretecek plan uygulamaları yapmak yönünde strateji belirlendiği, "Uygulama Araçları" başlıklı bölümün "Ada Bazı ve Daha Büyük Ölçek Uygulama" başlıklı kısmında yer alan, "2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, planın parsel bazında bütünlüğü yitirerek uygulanmasını engellemek, parsel bazında uygulamaların teknik ve sosyal altyapıların hayata geçişini sınırlayışına engel olmak ve yaşam kalitesi yüksek, konut alanları üretebilmek amaçlarıyla, ada bazında ve daha büyük ölçekli uygulamaları özendirmeyi hedeflemektedir." denilerek, parsel bazında uygulama yapılmaması ilke olarak benimsenmiştir.
Anılan planın "Planlama Bölgeleri" başlıklı kısmında, plan değişikliklerine konu olan Çayyolu, Beytepe, İncek bölgelerinin bulunduğu alan, "Güneybatı Planlama Bölgesi"nde gösterilmiş olup, bu bölgeyle ilgili olarak, kentin, 1980’li yılların sonundan itibaren en fazla speküle edilen ve en önemli kentsel gelişmelerin yaşandığı alanı olduğu, Eskişehir Yolunun temel omurgayı oluşturduğu, Çankaya, Yenimahalle ve Gölbaşı ilçelerinin bir bölümünün kaldığı bölgenin, daha önce otoyol içi ve dışı olmak üzere ele alındığı, bölgeyi Temelli ile birleştiren farklı ölçeklerde plan onamalarının gerçekleştirildiği, kentin en yoğun speküle edilen bu koridorunun mevcut planların da gözden geçirilmesi ve gereğinde revizyonu suretiyle “Güneybatı Ankara Koridoru” olarak havza bazında ele alınmasının öngörüldüğü belirtilmiştir.
Planın aynı kısmının 9.2.3 numaralı bölümünde ise, Eskişehir Yolunun, temel gelişme ve çekim unsuru olarak, kentin güneybatı koridoruna yönlenmesi biçimindeki eğilim ve spekülasyonlar ile, 1980’li yılların sonundan bu yana, kentin en yoğun planlama çalışmalarına konu olmuş bölgesini ifade ettiği, ODTÜ, Bilkent, Hacettepe-Beytepe Üniversite kampüsleri ve Eskişehir Yoluna desantralize olmuş kamu kurumları ile Çayyolu-Ümitköy-Konutkent yerleşimlerine kadar uzanan metropoliten yerleşik doku unsurlarının, bir yandan Beytepe, Taşpınar, İncek, Dodurga bölgesi içinde çevre otoyolu içinde genişleme eğilimi gösterdiği, diğer yandan da, otoyol dışına Eskişehir Yolu boyunca yayılma eğilimini sürdürdüğü; bu koridorun aynı zamanda yerleşme-yayılma eğilimleri ile en fazla davaya konu olmuş ve çeşitli biçimlerde çok yüksek bir nüfus atamasına sahne olmuş niteliğiyle dikkat çektiği ifade edilmiştir.
Aynı bölümde, alan içinde henüz doygunluğa ulaşmamış yerleşim dokusuna karşın, onaylı planlarla oluşturulmuş kapasitelerin çok yüksek bir nüfus gelişimine işaret ettiği ve bölgeye (Temelli hariç) 2.000.000’u aşan nüfus ataması olduğu, diğer planlama bölgelerinden farklı olarak gecekondu içermeyen ve ıslah planı olmayan bu alan için, büyük bir bölümü yargıya taşınmış çeşitli tür ve ölçeklerdeki planlarla oluşturulmuş bu yüksek kapasitelerin kontrol altına alınması gerektiği, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının bölgede onaylanmış planların abartılı, aşırı yaygın ve gerçekdışı nüfus atamalarının kontrol altına alınarak, çalışma alanları ile bütünleşen, karma kullanımlara sahip, gerekli yoğunlaşmaları sağlayacak, saçılmaya izin vermeyen bir niteliğe getirmeyi hedeflediği, bu hedef ve 2023 Planının genel ilke ve seçimleri üzerinden onaylı planlarla 2.900.000’e yaklaşan plan nüfuslarının, belirli odaklanmaları tanımlayacak ve saçılmayı engelleyecek bir makroform seçimiyle 1.650.000 düzeyine indirilmesinin öngörüldüğü belirtilmiştir.
Planın, "Kentsel Yerleşik Alanlar (KY)" başlığı altında düzenlenen Çayyolu-Ümitköy Bölgesine ilişkin strateji olarak, Yenimahalle’nin (Çankaya) önemli prestij bölgelerinden biri olan Çayyolu - Ümitköy bölgesindeki yoğun yapılaşma talebine paralel olarak sosyal ve teknik altyapı alanlarının konut inşaatlarıyla eşgüdümlü olarak hayata geçirilmesi için ilgili yatırımcı kuruluşlar ile koordinasyon sağlanması, 2023 planlama nüfusu öngörüsü olarak ise, günümüze kadar yapılan planlama çalışmalarında bölge için belirlenen 110.000 kişilik plan nüfusu kapasitesinin hayata geçirilmesi, İncek-Kızılcaşar Bölgesi açısından da, üst/orta gelir grubunun yer seçtiği ve yoğun bir yapılaşma eğiliminin bulunduğu akstaki bu eğilimi kontrol altına alarak kentsel gelişme eğilimini yönlendirmek üzere, büyükşehir belediyesince sürdürülen planlama çalışmaları ile daha önce 65.000 kişilik bir nüfus ataması yapıldığı, yine Ankara kentinin önemli prestij bölgelerinden biri olan İncek bölgesindeki yoğun yapılaşma talebine paralel olarak sosyal ve teknik altyapı alanlarının konut inşaatlarıyla eşgüdümlü olarak hayata geçirilmesi ve günümüze kadar yapılan planlama çalışmalarında bölge için belirlenen 65.000 kişilik plan nüfusu kapasitesinin hayata geçirilmesi öngörülmüştür.
Planın, "Kentsel Gelişme Alanları (KG)" başlıklı kısmında; Beytepe-Alacaatlı-Dodurga Bölgesi açısından, Ankara kentsel yerleşik alanının güneybatı kesiminde Çevre otoyolunun iç kısmında Çayyolu–Ümitköy bölgesi ile İncek–Kızılcaşar bölgesi arasında kalan ve daha önce gerek Bakanlıkça onaylı 1/50.000 ölçekli plan revizyonu gerekse bu plana dayalı alt ölçekli planlama çalışmaları tamamlanarak inşaat uygulamalarına başlanan bu alanların, 2023 planlama çalışmaları kapsamında “Onaylı Planlarla Belirlenmiş Gelişme Konut Alanları” olarak ele alındığı, önceki planlama çalışmaları ile bölgede 270.000 kişinin yaşamasına yönelik plan kararları üretildiği, bölgeye ilişkin strateji olarak ise, kentsel gelişme bölgesinin, yerleşik alanlara uzak bir konumda olması nedeniyle altyapı maliyetinin yüksek olacağı gözönüne alınarak ferdi inşaat uygulaması yerine örgütlenmeye ve etaplamaya dayalı konut üretimi politikasının hayata geçirilmesinin sağlanacağı ve daha önce bu bölge için belirlenen yoğunluk ve nüfus (270.000 kişi) atamasının aynı şekilde kabul edildiği görülmektedir.
Yine, geçmişte Çayyolu-Beytepe bölgesinde mevzi planlarla oluşturulan yeni konut alanları ile spekülatif arsa-arazi hareketlenmelerinin meydana geldiği, bundan sonraki dönemin, arsa-arazi spekülasyonları ve üst ölçek plan olmaksızın, imar rantlarının paylaşımına indirgenmiş plan onamaları ile gündemde kalacağı; güneybatı ve güney koridorlarındaki kentsel yayılmanın yarattığı makroforma müdahale edilerek, düşük yoğunluklu ancak belirli odaklanmalar yaratan bir gelişimin özendirilmesi gerektiği de, planın "Makroform" başlıklı kısmında belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, yukarıda yer verilen plan hükümlerinde; dava konusu parselin de içinde bulunduğu bölgeye ilişkin yoğun yapılaşma taleplerine vurgu yapılarak, bu alanlarda yapı ve nüfus yoğunluğunun sınırlandırılması ve bu planın yürürlüğe girdiği tarihten önce onaylanmış alt ölçekli planlarla bölgeye atanan nüfusun, çoğunlukla sabit tutulması; Güneybatı Planlama Bölgesinin tümü yönünden ise düşürülmesi yoluna gidilmiştir.
Somut uyuşmazlık ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna intikal eden dava dosyaları bu çerçevede değerlendirildiğinde; 1/25.000 ölçekli planda, 2023 vizyonu dikkate alınarak bütüncül bir anlayışla ve ihtiyaçlara uygun olarak revizyon veya yeniden plan yapılması, bu yapılırken de hukuken oluşan bölge ve kullanım durumlarının da gözetilmesi; planlama bölgesinde hukuken geçerli gereklilik/zorunluluk durumunun ortaya çıkması halinde de, parsel bazında istisnai olarak değişiklik yapılması yoluna gidilmesi gerekirken, alanda hukuken geçerli bir gerekliliğe dayanmayan, sadece ilgililerin talebi üzerine ve parçacıl bir anlayışla, birbirinden kopuk şekilde, parsel bazında ve yapı/nüfus yoğunluğunu arttırıcı, meri planlarda kurgulanan sosyal ve teknik alt yapı dengesini bozucu ve plan bütünlüğüne aykırı nitelikte değişiklikler yapıldığı görülmektedir.
Başka bir deyişle, üst ölçekli planın yürürlüğünden önce onaylanan ve bu planın ilke, esas ve yaklaşımları ile uyumlu bulunmadığı için planın fiziki belgesi içerisinde gösterilmeyen tüm planların bulunduğu alanlarda, bu plana göre revizyonlar yapılacağının 1/25.000 ölçekli nazım imar planında hükme bağlandığı ve imar planlarından beklenen amaç dikkate alındığında, daha önce onaylanmış olan planların üst ölçekli plana aykırı kısımlarının bu planla uyumlu hale getirilmesi yönünde değişiklik/revizyon yapılması yoluna gidilmesi gerekirken, aksi yönde bir uygulamaya gidilerek hem üst ölçeğe, hem de plan bütünlüğüne aykırı şekilde parsel bazında değişiklikler yapılmıştır.
Ayrıca, her ne kadar Daire kararında, bölgede oluşan konut (kooperatif ya da site tipi yapılaşma) hakim kullanım kararı doğrultusunda, gerek dava konusu edilmeyerek kesinleşen gerekse yargı kararları sonucunda hukuka uygun bulunan imar planlarına bağlı olarak alanda yapılaşmasını tamamlamak, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni almak suretiyle kullanımını sürdüren siteler bulunduğundan, hakim kullanım kararının bu doğrultuda oluştuğu yönünde gerekçeye yer verilmiş ise de; muhtelif plan değişikliklerine dayalı olarak oluşan bu yapılaşmaların, uyuşmazlıkta olduğu gibi, mevcut planlardan kopuk şekilde ve parsel bazında yapılan değişiklikler sonucu ortaya çıktığı, bir kısmına dava açılmamış olmakla birlikte büyük bir kısmının idari davalara konu edildikleri de dikkate alındığında, somut olay özelinde parsel bazında yapılan her bir plan değişikliğinin, uyuşmazlığa konu plan ve bölgede yapılan diğer plan değişikliklerinde emsal olarak dikkate alınabilmesine olanak bulunmamaktadır.
Bunun yanı sıra, parçacıl niteliğe sahip plan değişikliklerinin, alanda var olan zemin etüt raporları dikkate alınarak yapıldıkları anlaşılmakta ise de; parsel bazında arttırılan inşaat alanı açısından, taşınmazların sahip olduğu zemin yapısının, yüksek yapılaşma imkanına sahip olup olmadığı veya yüksek katlı yapılaşma açısından önlem almayı gerektirip gerektirmediği hususlarında herhangi bir bilgi veya belgeye dava dosyalarında rastlanılmamıştır.
Ayrıca; davalı idarece verilen savunma ve temyiz dilekçelerinde, uyuşmazlığa konu olan plan değişikliğine ilişkin 14 adet plan notu düzenlendiği, bu notlar arasında "... Ankara Büyükşehir Belediyesi'nin göstereceği yerde 24 derslikli okul yapılarak teslim edilmeden yapı kullanma izin belgesi verilemez." şeklinde hüküm bulunduğu, plan değişikliğinin hem bölgedeki konut ihtiyacının karşılanacağı hem de idarelerce para harcanılmadan okul yapılmasının sağlanmasına yönelik olarak gerçekleştirildiği hususuna yer verilmiş olup, 3194 sayılı Kanun ve alt düzenleyici işlemlerde belirtilen amaç dikkate alındığında, değişikliklerin öncelikli olarak anılan mevzuatta belirtilen amaca hizmet etmesi gerektiğinden, okul yapımına ilişkin külfetten kaçınma amacı ile plan değişikliği yapılamayacağı, bu durumun değişikliğin gerekçesi olamayacağı ve kamu yararı ile bağdaşmayacağı açıktır.
Öte yandan; işlem tarihinde yürürlükte olan Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği'nin 14. ve 23. maddelerine göre; rekreasyon alanlarının, halkın kullanımına açık ve kısmen de olsa düşük yoğunlukta yapı yapılmasına imkan tanınan alanlar, ağaçlandırılacak alan kullanımının ise, pasif yeşil alan niteliğinde olduğu ve genellikle zemin veya topografik yapı nedeniyle yapılaşmaya uygun olmayan alanlarda belirlendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu edilen işlem yönünden dosyanın değerlendirilmesinden:
Somut olayda, uyuşmazlığa konu taşınmaz; 1/25.000 ölçekli nazım imar planında, arazinin eğimli, kırıklı, engebeli topografik yapısı nedeniyle, belirli bir açık ve yeşil alan sisteminin parçası niteliğinde kurgulanan "ağaçlandırılacak alan" kullanımına ayrılmış ve plan notlarının “5.7. Ağaçlandırılacak Alanlar" başlığı altında, "Kentsel açık ve yeşil alan sisteminin önemli parçaları olarak tarif edilecek ağaçlandırılacak alanlar, doğal yapısı ya da çevresi ile kurduğu ilişkileri ve/veya komşu işlevlerin zorunlu tutması halinde yapılaşma dışı tutulması beklenen alanlardır. Ağaçlandırılacak alanlarda yapı yapılamaz. Öncelikle kamu arazilerinden başlamak suretiyle Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından yapılacak ağaçlandırma/yeşil kuşak projelerine göre ya da Çevre ve Orman Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle, ilgili belediye ve kuruluşlarca ağaçlandırma yapılacaktır. Ağaçlandırılacak alanlar içinde özel mülkiyete konu parsellerde Plansız Alanlar Yönetmeliğinde belirtilen kullanım, ifraz ve yapılanma koşulları uygulanır." hükümlerine yer verilmiştir.
Üst ölçekli planın yürürlüğünden önce 2004 yılında onaylanan Güneybatı Ankara Çevre Otoyolu İçi Kentsel Gelişme Bölgesi-II Alacaatlı Dodurga Köyleri ve Çevresi 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planında ise parsel, park alanı, 2006 yılında onaylanan Güneybatı Ankara Çevre Otoyolu İçi Kentsel Gelişme Bölgesi-II 1,2,3. Etap 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planında ise E:0,05 yapılaşma koşulunda kentsel rekreasyon alanı kullanımında kalmakta iken, dava konusu değişiklik ile kısmen E:1.80, Hmax:Serbest yapılaşma koşulunda konut alanı, kısmen de park kullanımlarına ayrılmıştır.
Bu durumda; 1/25.000 ölçekli nazım imar planının, "...bu plandan önce yürürlükte olan ve bu üst kademe plan kapsamında kalan tüm alt kademe imar planlarının bu üst kademe plana uygunluk sağlanması amacıyla gözden geçirilip gerekli revizyonlarının yapılacağı...” şeklindeki hükmü dikkate alındığında, bu planın yürürlüğünden önce onaylanmış olan planların üst ölçekli plana aykırı kısımlarının davalı idarece, bu planla uyumlu hale getirilmesi yönünde değişiklik/revizyon yapılması yoluna gidilmesi gerekmektedir.
Hal böyleyken, somut uyuşmazlıkta parselin, park/rekreasyon alanı olan kullanımının, "konut alanı" kullanımına dönüştürülmesi, hem 1/5000 ölçekli nazım imar planı bütünlüğüne, hem de üst ölçekte getirilen ve yapılaşma dışı tutulması gereken "ağaçlandırılacak alan" fonksiyonuna aykırı olduğu gibi, yukarıda yer verildiği üzere 1/25.000 ölçekli nazım imar planının bütünlüğüne, ilkelerine ve Güneybatı Planlama Bölgesi açısından belirlediği stratejilere aykırılık oluşturduğundan, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinde bu yönüyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu itibarla, temyize konu ısrar kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin ... İdare Mahkemesinin temyize konu ... tarih ve E:..., K:... sayılı ısrar kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3.Bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 22/03/2023 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.
GEREKÇEDE KARŞI OY
X- Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlığa konu taşınmaz, 2004 yılında onaylanan Güneybatı Ankara Çevre Otoyolu İçi Kentsel Gelişme Bölgesi-II Alacaatlı Dodurga Köyleri ve Çevresi 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planında "park" alanı kullanımına ayrılmış iken, dava konusu edilen 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile "kısmen konut, kısmen park alanı" kullanımlarına dönüştürülerek yapılaşmaya açılmıştır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nde plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak imar planı değişikliği yapılabileceği, yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamayacağı belirtilmiştir.
Yine, anılan Yönetmeliğin 26. maddesinde; sağlıklı bir çevre meydana getirmek amacı ile imar planlarında belirlenen yol hariç eğitim, sağlık, dini, kültürel ve idari yapılar ile park, çocuk bahçeleri gibi sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişikliklerinin, ancak bu tesislerin hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılması suretiyle yapılabileceği, eşdeğer alanın ayrılmasında yüzölçümü ve konum özelliklerinin korunacağı, hükme bağlanmıştır.
Bu doğrultuda somut olay irdelendiğinde; daha önce yeşil alan olarak belirlenen taşınmaza yönelik parsel bazında plan değişikliği yapıldığı ve yeşil alan kullanımının kaldırılarak bu kısmın konut alanı belirlendiği, bununla birlikte nüfus ve yapı yoğunluğunda artışa neden olan plan değişikliğini zorunlu kılan teknik ve hukuki nedenler ortaya konulamadığı gibi, kaldırılan yeşil alan kullanımı yönünden, plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere eşdeğer nitelikte park alanı kullanımı belirlenmediği görüldüğünden, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine ilişkin belediye meclisi kararında bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davalının temyiz isteminin reddi ile temyiz konu kararın belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği oyu ile karara gerekçe yönünden katılmıyoruz.