T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/33
Karar No : 2022/2892
TEMYİZ EDENLER : I-(DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …
II- DAVALI YANINDA MÜDAHİLLER:
1- … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
2- … Kurumu Genel Müdürlüğü
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- … Odaları Birliği
2- … Mühendisleri Odası (… İl Temsilciliği)
VEKİLLERİ : Av. …
İSTEMLERİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 28/09/2021 tarih ve E:2017/1283, K:2021/10218 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bir kısmı İstanbul İli, Silivri İlçesi sınırları içerisinde, bir kısmı da Tekirdağ İli, Çerkezköy İlçesi sınırlarında, yaklaşık 545 ha büyüklüğünde yapılması planlanan "EÜAŞ Çerkezköy Termik Santrali" için Çerkezköy İlçesi sınırlarındaki 60 ha (Daire kararında sehven 485 ha yazıldığı anlaşılmıştır.) büyüklüğündeki alanın (F20 plan paftası) ve Kırklareli İli sınırları içerisinde kalan "TKİ Vize Termik Santrali" yapımı için ise Vize İlçesi sınırlarındaki yaklaşık 135 ha büyüklüğündeki alanın (E19 plan paftası) "Enerji Üretim Alanı" olarak belirlemesine yönelik, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27/10/2016 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Revizyon Çevre Düzeni Planı Değişikliğinin ve bu değişiklik kapsamında 2.10.31.1 sayılı plan notunda yapılan değişiklik ile bu değişikliklere davacılar tarafından yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 28/09/2021 tarih ve E:2017/1283, K:2021/10218 sayılı kararıyla;
Dairelerince, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27/10/2016 tarihinde onaylanan, 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Revizyon Çevre Düzeni Planı, 1/25.000 ölçekli Tekirdağ İl Çevre Düzeni Planı ve 1/25.000 ölçekli Kırklareli İl Çevre Düzeni Planı (plan notları dahil) değişikliklerine karşı açılan dava dosyaları ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 17/10/2017 tarihinde onaylanan, 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Revizyon Çevre Düzeni Planı ve 1/25.000 ölçekli Tekirdağ İl Çevre Düzeni Planı değişikliklerine karşı açılan dava dosyalarının birlikte incelendiği belirtilerek;
Dava konusu işlemlerin, yapılması planlanan "EÜAŞ Çerkezköy Termik Santral Alanı" yönünden incelenmesi;
Dairelerinin E:2017/365 sayılı dosyasına davalı idare tarafından sunulan 12/01/2018 tarihli dilekçede; uyuşmazlık konularından Çerkezköy Termik Santrali için bir kısmı Tekirdağ İli, Çerkezköy İlçesinde yaklaşık 60 ha alan ve bir kısmı İstanbul İli sınırları içerisinde kalan yaklaşık 485 ha alan olmak üzere toplamda 545 ha alanın "Enerji Üretim Alanı" olarak ayrılması amacıyla 27/10/2016 onay tarihli değişikliklerin yapıldığı, ancak, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının … tarih ve … sayılı yazısı ile dava konusu 27/10/2016 tarihli çevre düzeni planı değişikliklerine konu "EÜAŞ Çerkezköy Termik Santral Alanı"nın koordinatlarında imara açık alan bulunmaması, birinci sınıf tarım alanlarını barındırması, kömür rezervlerine ve muhtemel su kaynaklarına en uygun uzaklık vb. hususlar dikkate alınarak değişikliğe gidildiği belirtilerek, bahse konu termik santral alanının değişen koordinatlar doğrultusunda yeniden düzenlenmesi talebinde bulunulması üzerine, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 17/10/2017 tarihinde onaylanan Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planı Değişikliğinin yapıldığı, Tekirdağ İli, Çerkezköy İlçesi sınırları içerisinde kalan yaklaşık 500 hektar yeni bir alanın "Enerji Üretim Alanı" olarak düzenlendiği, bakılan davaya konu çevre düzeni planı değişikliğiyle düzenlenen "EÜAŞ Çerkezköy Termik Santral Alanı"nın ise, yapılan itirazlar, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının talebi doğrultusunda 27/10/2016 onay tarihli plan değişikliğinin kesinleşmemiş olduğu dikkate alınarak iptal edildiği ve bu alanda plan değişikliği öncesindeki arazi kullanım kararlarına (tarım arazisi ve orman alanı) geri dönüldüğü, yine 17/10/2017 tarihinde onaylanan değişiklik ile Tekirdağ İli 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında da aynı değişikliklerin yapıldığı hususları belirtildiğinden, davanın "Çerkezköy Termik Santral Alanı"na ilişkin kısmının konusunun kalmadığı,
Dava konusu işlemlerin, yapılması planlanan "TKİ Vize Termik Santral Alanı" ve 2.10.31.1 sayılı plan notunda yapılan değişiklik yönünden incelenmesi;
Dairelerince, dosyada bulunan bilgi ve belgeler ile mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu hazırlanan rapor ve anılan rapora yapılan itirazların birlikte değerlendirilmesinden;
1- Çevre düzeni planlarında yapılacak değişikliklerle ilgili mevzuata yansıyan ilkeler göz önüne alındığında; dava konusu değişikliklerin, çevrenin korunması ve çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik olmadığı, plan değişikliğine davalı idarece neden olarak gösterilen hususların plana teknik ve bilimsel bir katkı sağlamadığı, Yönetmelik'teki ilkelere uygun olmadığı,
1/100.000 ölçekli revizyon çevre düzeni planı ve 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında sanayi gelişiminin sınırlandırılması ana ilke olmasına karşın, planın vizyon ve ilkeleri ile taban tabana zıt ve aykırı biçimde, tarım toprakları aleyhine ve yeraltı su rezervlerine zarar verebilecek şekilde kömür çıkarılmasını öngören ve çevre kirliliğine yol açma potansiyeli bulunan sanayi/enerji yatırımlarını destekleyen planlamanın anılan ilkelerle uyumlu olmadığı,
Bu nedenle, dava konusu plan değişikliğinde bu yönlerden planlama esaslarına ve hukuka uyarlık bulunmadığı, davalı idarece bilirkişi raporuna bu hususlarla ilgili olarak yapılan itirazların da yerinde görülmediği,
2- Plan Açıklama Raporunda, Trakya Bölgesinde kömür çıkarılmasının akiferler üzerinde yapacağı tahribatlar belirtilmesine karşın, Kırklareli İli, Vize İlçesinde "Enerji Üretim Alanı" (EÜA) gösterimi ile bölgedeki mevcut kömür rezervlerinin kullanılması amacıyla bir adet termik santral öngörülmesine ilişkin plan değişikliğinin, santralin ihtiyaç duyacağı soğutma ve diğer kullanım suyunun, yeraltı su rezervleri üzerinde olumsuz yönde etki yapacak olması ve Ergene Havzasının başta gelen çevre sorunu haline gelen yeraltı su kaynaklarındaki hızlı azalış nedeniyle, yeraltı suyu kullanacak yeni sanayilerin kurulmasına izin vermeyen Revizyon Çevre Düzeni Planı kararının sürdürülebilirlik ve planlama ilkelerine uygun olmadığı,
Davalı idarenin, kömür çıkarımının çevreye ve doğal değerlere zarar vermeden, bu alanlar üzerinde olumsuz etkileri en aza indirmenin önemli olduğuna yönelik Çevre Düzeni Planının (ÇDP) Plan Açıklama Raporunda ifadelerin yer aldığı, bu planın yol gösterici ve stratejiler ürettiği, aksi yönde bilirkişi raporunda yapılan değerlendirmelerin doğru olmadığı, DSİ Genel Müdürlüğünün analizleri doğrultusunda oluşturulan "Yer Altı Suyu Besleme Alanları" ve "Aşırı Yer Altı Suyu Çekim Alanları"nın plan kararı olarak ÇDP'de yer aldığı, planda aykırılık olmadığı yolundaki itirazlarının, rapordaki saptamalar karşısında isabetsiz olduğu,
Dolayısıyla, Ergene Havzasında başta gelen çevre sorunu haline gelen yeraltı su kaynaklarındaki hızlı azalış nedeniyle yeraltı suyu kullanacak yeni sanayilerin kurulmasına izin verilmemesine rağmen, bu kapsamda bulunan ithal ve/veya yerli kaynaklı ve mevcut kömür rezervinin kullanılmasına dönük olarak kömüre dayalı termik santral (soğutma sistemi yönünden bir ayrım yapılmaksızın) kurulmasına olanak sağlayan planlamanın Ergene Havzası açısından sürdürülebilirlik ilkesine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olmadığı,
3- Dava konusu değişiklik kapsamında, Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planının 2.10.31.1 sayılı plan notunda değişiklik yapılarak, planda belirlenmiş olan enerji üretim alanları dışında yeni kömüre dayalı termik santral alanı önerisi yapılamayacağı biçimindeki plan notu olan (k) bendinin kaldırılması hususuna gelince; bölgede ağırlıklı olarak tarımsal faaliyetlerin geliştirilmesi amacını taşıyan 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planının, gerek vizyon, hedef ve ilkeler ve gerekse de amaç maddelerinin hiçbirinde, bölgenin bir enerji üretim bölgesi/alanı haline getirilmesi yönünde bir ifadenin yer almadığı, aksine Plan Açıklama Raporunda, özellikle bu türden kirletici sanayilerin bölgede yer alamayacağına dair düzenlemelere yer verildiği dikkate alındığında, planın bütünselliğini tümüyle ortadan kaldıracak şekilde planın ana hedef, ilke ve amaçlarına aykırı yapıldığı anlaşılan, plan notu değişikliğinde de hukuka uyarlık bulunmadığı,
gerekçeleriyle, dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin "EÜAŞ Çerkezköy Termik Santral Alanı"na ilişkin kısmı yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına; "TKİ Vize Termik Santral Alanı"na ilişkin kısmı ile 2.10.31.1 sayılı plan notunda yapılan değişikliğin ve anılan değişikliklere davacılar tarafından yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin ise iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idare ve yanında müdahiller tarafından, 24/08/2009 onay tarihli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planının, sanayileşmeye, kentleşmeye, kentsel gelişmeye nasıl yön verileceği, kirliliğin nasıl kontrol altına alınacağı, tarımsal üretimin nasıl sürdürülebilir kılınacağı, doğal yapının nasıl korunacağı, yeraltı ve yerüstü su kaynaklarındaki kirliliğin nasıl kontrol altına alınacağına ilişkin, aynı zamanda alt ölçekli planları da yönlendiren bir dizi plan kararını bünyesinde barındırdığı ve planın, bu plan kararları, ilke ve stratejileri doğrultusunda uygulanmasının kararlılıkla sürdürüldüğü,
Ancak ülkemizin artan enerji ihtiyacının arz güvenliği sağlanarak karşılanması gerekliliğinin yeni çözüm yollarını gerektirdiği, Trakya Bölgesinin de gelişmiş sanayi yapısı nedeniyle artan enerji talebiyle karşı karşıya olduğu, dava konusu değişikliklerin de belirtilen ihtiyaca binaen, doğalgaz santralleri haricinde diğer "baz yük" santrallerinin bölgede kurulması gerekliliğini ortaya koyan Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının talebi doğrultusunda gerçekleştirildiği, değişikliklerin 10. Kalkınma Planındaki ve 64. Hükümet Eylem Planındaki hedeflerin de bir gerekliliği olduğu, ülkemizin ihtiyaçları doğrultusunda yapılan değişikliğe plan ana kararlarını, sürekliliğini ve stratejilerini bozucu nitelikte bakılmaması gerektiği,
Yapılan düzenlemelerle Termik Santrallerin, Trakya genelinde değil, belli noktalarında yapılacağının da göz önünde bulundurulması gerektiği, bu kapsamda verimli tarım topraklarının yitirileceği, orman alanların yok edileceği ve su kaynaklarının tükeneceği sonucuna varmanın bilimsellikten uzak olduğu, Termik Santral Alanlarının yer seçimlerinin olabildiğince tarım arazilerinden uzak ve halkın en az etkileneceği sahalarda yapıldığı, ilave bir kirliliğin oluşmayacağı, tesislerin kurulumu aşamasında, hazırlanacak ÇED raporlarına uygun olarak saha çalışmalarının yürütüleceği, yürürlükteki çevre düzeni planlarındaki ayrıntılı plan notları ve mevzuat uyarınca yeraltı sularının kirlenmesi ve aşırı kullanılmasını önleyici tedbirlerin de alınacağı, bu tesisler sayesinde kömürün ısınma amaçlı kullanımının da önüne geçilerek hava kalitesinde olumlu yönde değişimlerin sağlanacağı,
Bu kapsamda, ülkemizin ihtiyaç duyduğu enerjinin zamanında, güvenilir, ucuz, kaliteli, temiz ve öngörülen kalkınma hızı ile sosyal gelişmeyi destekleyecek şekilde temin edilmesi ve istihdam oluşturulması amacıyla yapılan, dava konusu plan değişikliklerinde mevzuata aykırı bir yön bulunmadığından, Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idare ve yanında müdahillerden Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğünün yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
Üye …'in; Anayasa'nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan kamu tüzel kişilikleri olduğu ve bu meslek kuruluşlarının, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacağı esasları göz önünde bulundurulduğunda, davacı Birlik ve Odanın, dava konusu işlemlerin iptalini istemekte hukuken korunması gereken bir menfaatinin bulunmadığı yönündeki ayrışık oyuna karşılık, davacıların ehliyetli olduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, temyiz istemlerinin esastan incelenmesine geçildi.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması",
sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idare ve yanında müdahillerin temyiz istemlerinin REDDİNE;
2. Danıştay Altıncı Dairesinin 28/09/2021 tarih ve E:2017/1283, K:2021/10218 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalı idare yanında müdahillerden Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğüne iadesine,
4. Kesin olarak, 13/10/2022 tarihinde usulde ve esasta oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 27/10/2016 tarihli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğiyle Trakya Bölgesinde Kırklareli Vize İlçesinde ve Çerkezköy'de iki adet termik santral alanı belirlenmiş ve 2.10.31.1 sayılı plan notunda değişiklik yapılarak kömüre dayalı termik santral yasaklı olmaktan çıkarılmıştır.
17/10/2017 tarihli değişiklik ile de Çerkezköy'de yapılması planlanan termik santralin konumu değiştirilmiştir.
Danıştay Altıncı Dairesince bakılan dava ve aynı işlemlere karşı açılan diğer davalar bir bütün olarak incelenip yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmıştır.
Ancak söz konusu bilirkişi incelemesi sonucu yapılan tespitlerin soyut ve genel nitelikte olduğu, uyuşmazlıkta hükme esas alınabilecek nitelikte olmadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, davalı idare tarafından; "1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının üst ölçekli planın bir gerekliliği olarak, sorunları gören ve çözümler sunan, çözüme yönelik stratejiler getiren özellik taşıdığı, dava konusu plan değişiklikleri ile getirilen arazi kullanım kararlarına yer altı sularına ilişkin plan hükümlerinin aksine uygulama yapılmasının mümkün olmadığı, bu bölgelerdeki tüm uygulamaların DSİ Genel Müdürlüğünün izin ve denetiminde olduğu; dava konusu termik santrallerde Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca Süperkritik Dolaşımlı Akışkan Yatak Teknolojisinin kullanılmasının öngörüldüğü; bu teknolojide yanma sonucu çıkan kirleticileri taşıyan baca gazlarının gerekli arıtma işlemlerinden geçirildikten sonra baca veya soğutma kulesi vasıtası ile havaya verileceği; baca gazları yarı kuru kireç yöntemi ile S02 arıtımına tabi tutulduğunda baca gazının sıcaklığının 80-90 derece gibi düşük sıcaklık değerinde havaya verileceği; aynı zamanda bölgede kullanılan kömürün kalitesinin arttırılıp kontrollü biçimde dağıtımının sağlanmasının da bölgedeki kirlilik yükünü azaltmaya yardımcı olacağı; termik santrallerin kurulumu yapılmadan önce Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği gereği, ÇED süreci yürütüleceği, çevreye olası etkileri bu süreçte daha detaylı bir şekilde araştırılarak irdeleneceği; ÇED sürecinde, çevresel önlemlerin ilgili mevzuatta tariflenen şekilde alınmadığının tespiti ve çevreye olumsuz etkilerinin ortaya çıkması halinde ise “ÇED Olumlu Kararı” verilemeyeceği, Trakya Bölgesinin, elektrik enerjisinin yoğun olarak tüketildiği ve talebin hızla artmakta olduğu ancak güvenilir kaynak tedariğinin aynı ölçüde sağlanamadığı bir bölge olarak dikkat çektiği; Trakya Bölgesinin arz güvenliğinin kısa vadede bazı iletim yatırımları ile sağlanabilecek olsa da orta ve uzun vadede arz güvenliği için bölgede çevresel duyarlılık gözetilerek ve yüksek verimlilikteki ileri kömür yakma teknolojilerinin kullanılması sağlanarak Trakya'daki linyit rezervlerinin enerji üretimine açılmasının; doğalgaz santralleri haricinde diğer "baz yük" santrallerinin de kurularak doğalgaza olan bağımlılığın azaltılıp kaynak çeşitliliğinin arttırılmasının yüksek önem arz ettiği;" yönünde savunma yapılmıştır.
Bu itibarla, bölgede enerji üretim alanlarının da bulunmasını sağlayacak şekilde üst ölçekli planda şematik düzenleme yapılmasında mevzuata ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı, gerek plan hükümleri gerekse yer altı sularına ilişkin mevzuat hükümleri uyarınca yer altı sularında izinsiz, kontrolsüz ve aşırı su kullanımının yapılmasının mümkün olmadığı, dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca iletilen talep doğrultusunda ülkenin artan enerji açığının kapatılması amacıyla yapıldığı, söz konusu plan kararlarının alt ölçekli planlarda daha detaylı irdeleneceği, termik santralin yapım aşamasında çevreye zarar verilmemesi için Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararının alınacak olması hususları değerlendirildiğinde, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idare ve yanında müdahillerin temyiz istemlerinin kabulü ile, Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.