T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/3317
Karar No : 2022/5149
DAVACI : … Başkanlığı / …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : …Bakanlığı / …
VEKİLİ : 1. Hukuk Müşaviri Yrd. V. …
DAVANIN_KONUSU :.İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün ... tarihli, ... sayılı ve "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI :.Davacı tarafından, dava konusu Genelge'nin çıkarılmasında koronavirüs salgınının etkili olduğu, koronavirüs tedbirlerinin uygulanması durumu ortadan kalktığından düzenlenen Genelge'de de artık kamu yararı bulunmadığı, Anayasa’nın 17, 27 ve 64. maddelerine ve Çevre Kanunu ile Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetilmesi Yönetmeliği’ne aykırı olduğu, davalı idarenin bu yönde bir düzenleme yapma yetkisi bulunmadığı, düzenlemenin icrai işlem niteliği taşıdığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idarece, usule ilişkin olarak, davacının görülmekte olan davayı açmakta hukuki menfaati olmadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, esas yönünden ise, dava konusu düzenlemenin Anayasa ve Çevre Kanunu kapsamında; Anayasa'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesi hükmü ile 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 14. maddesinde yer alan kural değerlendirildiğinde sağlıklı ve dengeli bir çevre oluşturulması ve kişilerin beden ve ruh sağlığını, huzur ve sükununu bozacak şekilde gürültü oluşmasının engellenmesi amaçlarına yönelik olduğu, hukuka aykırılık teşkil etmediği, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmelerde; 2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatıldığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ :.Dava konusu düzenlemenin, düzenleyici tasarruf mahiyetinde ve icrai nitelikte olduğu, bu nedenle yürütmenin durdurulması isteminin esası incelenerek bir karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Üye … ve Üye …'in "Danıştay dava daireleri arasında iş bölümünün belirlenmesine ilişkin Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 tarih ve E:2020/62 sayılı kararı uyarınca; Çevre (proje süreci dahil) mevzuatının uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıklara ilişkin davaları ve temyiz başvurularını çözümleme görevinin Danıştay Altıncı Dairesine, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmelik hükümlerinin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıklara ilişkin davaları ve temyiz başvurularının çözümleme görevinin de Danıştay İkinci Dairesine ait olduğu; dava konusu Genelge incelediğinde, 2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümlerine yer verildiği ve anılan mevzuatı ilgilendiren bir konuda düzenleme getirdiği, bu nedenle, uyuşmazlığın Dairemiz görev alanına girmediği" şeklindeki usule ilişkin karşı oyuna karşılık, uyuşmazlığın görüm ve çözümünün Dairemize ait olduğuna oy çokluğu ile karar verilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 10/05/2022 tarihinde yayımlanarak Valiliklere gönderildiği duyurulan, "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu İçişleri Bakanlığının 10/05/2022 tarih ve 29914 sayılı Genelgesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
1- Davacının dava açma ehliyetinin incelenmesi:
Davalı tarafından, davacı … Birliği Başkanlığının görülmekte olan davayı açmakta hukuki menfaatinin bulunmadığı, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği hükme bağlanmıştır.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 109. maddesinde, Türkiye Barolar Birliğinin, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olduğu belirtilmiş; 110. maddesinde, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak, Birliğin görevleri arasında sayılmıştır.
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", içtihatlarda, dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel olması, idari işlemin mutlaka davacı hakkında tesis edilmiş olması sonucunu doğurmamaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları davacının gerçek kişi, tüzel kişi, belde sakini olması gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle ve her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği de göz önünde tutularak belirlenmektedir.
Davacı kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşudur.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak kuruluş yasalarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim, konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Kanun'un 110 maddesinin 1. fıkrasının 17. bendinde yapılan yasal değişiklikten sonra davacı birliğin; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararını, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, baro tarafından açılan bir davada verdiği 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasa'nın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Dava konusu düzenlemede, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmelerde; 2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatıldığı, vali ve kaymakamlar tarafından, bu esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgili diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi gerektiği belirtilmektedir.
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin, Anayasa’nın 17, 27 ve 64. maddelerine ve Çevre Kanunu ile Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetilmesi Yönetmeliği’ne aykırı olduğu ileri sürülerek açılan davanın, çevresel gürültünün engellenmesi gibi toplumun genelini ilgilendiren bir alana ilişkin olduğu ve bu özelliği itibarıyla genel kamu yararı ile ilgili bulunduğu açıktır.
Bu nedenle, hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Türkiye Barolar Birliğinin, dava konusu düzenlemenin değinilen niteliği gereği dava açma ehliyeti bulunmakta olup, davalı idarenin bu yöndeki itirazı yerinde görülmemiştir.
2- Dava konusu Genelgenin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden incelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği kuralına yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla, yine üst normlarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemlerdir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları idari dava türleri arasında sayılmış olup; aynı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçesinin dava konusu edilen işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, dava konusu edilen işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
İdare Hukukunda düzenleyici işlem; idarenin, aynı durumda olanlar için bağlayıcı, soyut ve genel nitelikte kurallar koyan, normatif ve tek yanlı tasarrufları olarak tanımlanmaktadır. Bu özellikleri taşımayan, daha önce yürürlüğe konulan üst hukuk normunu tekrarlayan veya nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da ilgililere açıklamalar getiren idari tasarruflar, hukuk düzeninde herhangi bir değişiklik oluşturmayacaklarından, düzenleyici işlem sayılmazlar.
Esas itibarıyla idarenin, teşkilatına, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, onlara hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen, kısaca birer düzenleyici tasarruf mahiyetinde olmayan, sadece bir iç yazışma olarak kabul edilen işlemleri idari davaya da konu olamazlar. Ancak idarenin teşkilatına gönderdiği işlem, mevzuat hükümlerinin yorumunu içermesi veya mevzuatta yer almayan yeni bir kural öngörmesi ya da sübjektif bir hakkı ilgilendirip ihlal etmesi halinde düzenleyici tasarruf niteliğini kazanacak ve iptal davasına konu edilebilir hale gelecektir.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; Genelge'de, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliğinin ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümlerine yer verildikten sonra, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmelerde; 2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla; 1- Müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatıldığı, 2-Yetkili idareden canlı müzik izni bulunmayan eğlence yerinde müzik yayınına kesinlikle izin verilmeyeceği, 3- Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini genel güvenlik ve asayiş yönünden denetleme etkisini haiz olan genel kolluk birimlerince yapılacak olan denetimlerde işletmenin canlı müzik izni olup olmadığı, belirlenen saat aralığı dışında canlı müzik yayını yapıp yapmadığı gibi hususlara da dikkat edileceği, 4- Genel kolluk birimlerinin denetimlerinde halkın huzur ve sükûnunu bozacak ve çevreyi rahatsız edecek şekilde ilgili mevzuatında belirlenmiş çevresel gürültü seviye değerlerinin üzerinde müzik yayını yapan işletmeler ve/veya kişiler hakkında yetkili idarelere gerekli bildirimde bulunulmasının sağlanacağı hususlarının kararlaştırıldığı belirtilmiş, bu kapsamda vali ve kaymakamlar tarafından, bu esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgi diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi hususunda gereğinin yapılması rica edilmiştir.
Bu bağlamda, dava konusu Genelge'nin, çevresel gürültünün engellenmesine ilişkin mevzuatın hatırlatılması, genel kolluk birimlerinin denetimlerinde halkın huzur ve sükûnunu bozacak ve çevreyi rahatsız edecek şekilde ilgili mevzuatında belirlenmiş çevresel gürültü seviye değerlerinin üzerinde müzik yayını yapan işletmeler ve/veya kişiler hakkında yetkili idarelere gerekli bildirimde bulunulmasının sağlanması ve belirtilen esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgili diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi hususunda gereğinin yapılması gibi soyut ve genel nitelikte kurallar getirmeyen, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, mevzuatla halihazırda görevlendirilmiş kurum ve kuruluşlara görevlerini hatırlatıp hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen, kısaca düzenleyici tasarruf mahiyetinde ve icrai nitelikte olmayan bir işlem olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 10/05/2022 tarihli, 29914 sayılı ve "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin idari davaya konu edilebilir nitelikte olmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendi ile 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Kullanılmayan … TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde, posta gideri avansından artan tutarın ise kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 10/11/2022 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Dava, 10/05/2022 tarihinde yayımlanarak Valiliklere gönderildiği duyurulan, "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu İçişleri Bakanlığının 10/05/2022 tarih ve 29914 sayılı Genelgesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; Genelge'de, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliğinin ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümlerine yer verildikten sonra, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmeler sonucunda, 2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatılmasına karar verildiği görülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Genelge ile genel, soyut nitelikli bir kural getirildiği sonucuna varıldığından, idari davaya konu edilebilecek düzenleyici işlem mahiyetinde olduğu ve davanın esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği oyuyla Daire kararına katılmıyoruz.