T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3365
Karar No : 2023/898
TEMYİZ EDEN (DAVACI): … Odası
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 24/05/2022 tarih ve E:2021/841, K:2022/2160 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in "Tanımlar" başlıklı 3/1-b maddesindeki, "Eğitici kuruluş: Bünyesinde en az 2 adet enerji kimlik belgesi (EKB) uzmanı eğiticisi bulunduran, üniversitelerin mimarlık, inşaat mühendisliği, makina mühendisliği, elektrik mühendisliği, elektrik-elektronik mühendisliği bölümleri, Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Makina Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası ile 18/04/2007 tarihli ve 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu kapsamında bina sektöründe yetkilendirilmiş enerji verimliliği danışmanlık şirketlerini,"; "EKB uzmanı eğiticileri ve EKB uzmanları" başlıklı 4/1. maddesindeki, "EKB uzmanı ve eğiticilerinin; elektrik mühendisi, elektrik-elektronik mühendisi, inşaat mühendisi, makina mühendisi veya mimar olmaları şarttır."; "Eğitici kuruluşlar" başlıklı 5/1. maddesindeki, "Eğitici kuruluş yetkisi almak üzere, üniversitelerin elektrik mühendisliği, elektrik-elektronik mühendisliği, inşaat mühendisliği, makina mühendisliği ve mimarlık bölümleri, Elektrik Mühendisleri Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Makina Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası ve 5627 sayılı Kanun kapsamında bina sektöründe yetkilendirilmiş enerji verimliliği danışmanlık şirketleri başvuruda bulunabilir." ibarelerinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 24/05/2022 tarih ve E:2021/841, K:2022/2160 sayılı kararıyla;
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlık 1. maddesi, "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (ç) ve (d) bentleri, 05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar" başlıklı 26/A maddesinin 5. fıkrası, 03/07/2017 tarih ve 30113 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (aa) bendi ile "Fenni mesuliyet" başlıklı 68. maddesine yer verilerek;
Kanun tarafından idarenin düzenleme yapma yetkisinin belli bir işlem ile kullanılması öngörüldüğünde, idarenin düzenleyici işlemi kanunla belirlenen işlem türü ile yapmasının gerekli olduğu, ancak idarenin, Kanun'un öngördüğü düzenleyici işlem türünü tesis etmesi sonrasında usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi şartıyla yeni bir düzenleyici işlem yapılmasına engel bulunmadığı,
5627 sayılı Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, enerji kimlik belgesinin, asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belge olarak tanımlanmadığı, ancak belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esasların Kanun'un 7. maddesinin (d) bendi uyarınca Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirleneceğinin kurala bağlandığı,
Bu kapsamda, Bakanlığın, Kanunla kendisine verilen bu yetkiyi 05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmî Gazete'de Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'ni yayımlayarak kullandığı,
Yönetmeliğin, "Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar" başlıklı 26/A maddesinde, yeni binalar ya da mevcut binalar açısından enerji kimlik belgesi verme yetkisi verilmesi için enerji kimlik belgesi düzenleme eğitimini başarı ile tamamlayan personel bulundurma şartı getirilmiş ve bu madde kapsamındaki eğitimler ile ilgili usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacak tebliğ ile düzenleneceği kurala bağlandığı, bu durumda, enerji kimlik belgesi düzenleme eğitimine ilişkin usul ve esasların Yönetmeliğe uygun olarak Tebliğ ile düzenlenmesinde bu yönüyle normlar hiyerarşisine ve hukuka aykırılık bulunmadığı,
Diğer taraftan, davacının, iptali istenen Tebliğ hükümlerinin eksik düzenleme içerdiği yönünde iddiada bulunduğu, davalı idare tarafından ise eğitime katılabileceklerin, binanın ruhsat eki proje tasarımlarında da yetki ve görev alan meslekler olan elektrik mühendisi, elektrik elektronik mühendisi, inşaat mühendisi, makine mühendisi veya mimar olmaları gerektiğinden hareketle belirlendiğinin ifade edildiğinin görüldüğü,
5627 sayılı Kanun'da ve Yönetmelik'te enerji kimlik belgesi düzenleme eğitimini düzenleyebileceklere ya da bu eğitime katılabileceklere ilişkin olarak açık bir kurala yer verilmeyerek eğiticilerin ve uzmanların belirlenmesinde davalı idareye takdir yetkisi tanındığının anlaşıldığı,
Davalı idarece, enerji kimlik belgesi uzmanı ve eğiticilerinin belirlenmesinde bir binada enerji kullanımını ilgilendiren mimari tasarım, mekanik tesisat, aydınlatma, elektrik tesisatı projelerinin hazırlanması ve yürütülmesi hususunda mesleki formasyonu, mesleki yetkisi ve hukukî sorumluluğu bulunan meslekler dikkate alarak belirleme yapıldığı, enerji kimlik belgesi uzmanı ve eğiticilerinin binanın ruhsat eki proje tasarımlarında da yetki ve görev alan meslekler olan; elektrik mühendisi, elektrik-elektronik mühendisi, inşaat mühendisi, makine mühendisi ve mimar olarak belirlendiğinin görüldüğü,
Bu itibarla, davacı Oda'nın ve çevre mühendislerinin Tebliğ maddeleri kapsamında olmasını zorunlu kılacak, doğrudan uygulanabilir bir üst norm bulunmadığı gibi, mesleki formasyon, mesleki yetki ve hukukî sorumluluklar dikkate alınarak kapsama alınan meslekler ile alınmayanlar aynı hukukî statüde olmadıklarından eşitlik ilkesine aykırı bir belirleme yapıldığı da söylenemeyeceğinden, dava konusu Tebliğ maddelerinde bu yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nde kapsama alınacak meslek grupları açısından branş sınırlaması bulunmadığı, Tebliğ ile yapılan düzenlemelerin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, çevre mühendislerinin ve Çevre Mühendisleri Odası'nın kapsama alınmamasının kamu yararına uygun olmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 24/05/2022 tarih ve E:2021/841, K:2022/2160 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 03/05/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY X- Dava konusu Tebliğ'in "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, bu Tebliğ'in 5/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği kapsamında; enerji kimlik belgesi düzenleyen uzmanlara ve eğiticilere verilecek olan eğitimler ile bunların denetimine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlandığı belirtilmiştir.
Dava konusu Tebliğ'in hukuka uygun olup olmadığının, öncelikle, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Bakanlar Kurulu kararının (Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin) uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Bakanlar Kurulu kararlarında (Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde) gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanun'un "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılmasıdır."; "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde ise, "Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir..." hükümleri yer almaktadır.
Bu hükümlere dayalı olarak çıkarılan ve 05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, binalarda enerjinin ve enerji kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına, enerji israfının önlenmesine ve çevrenin korunmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. " hükmü yer almış ve "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Yönetmeliğin, mimari tasarım, mekanik tesisat, aydınlatma, elektrik tesisatı gibi binanın enerji kullanımını ilgilendiren konularda bina projelerinin ve enerji kimlik belgesinin hazırlanmasına ve uygulanmasına ilişkin hesaplama metotlarına, standartlara, yöntemlere ve asgari performans kriterlerine; enerji kimlik belgesi düzenlenmesi, bina kontrolleri ve denetim faaliyetleri için yetkilendirmelere ilişkin usul ve esasları kapsadığı belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 4. maddesinde "Enerji Kimlik Belgesi", asgari olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belgeyi; "Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar" ise, enerji kimlik belgesi düzenlemek üzere Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş gerçek veya tüzel kişiler olarak tanımlanmışsa da; Yönetmeliğin devam eden maddelerinde, enerji kimlik belgesi düzenleyen uzmanlara ve eğiticilere verilecek eğitimler ve bunların denetimlerine yönelik, uygulamayı yönlendirecek, herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği görülmektedir.
Uyuşmazlıkta, Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nde "enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar"ın vereceği eğitimler ve bunların denetimine ilişkin herhangi bir düzenlemenin yer almadığı görülmüş olup; 5627 sayılı Kanun'un içeriğine yukarıda yer verilen 7. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendi incelendiğinde, uygulamaya ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmesine rağmen, enerji kimlik belgesi düzenleyen uzmanlara ve eğiticilere verilecek olan eğitimler ile bunların denetimine dair usul ve esasların konusu Tebliğ ile düzenlendiği ve ayrıntılandırıldığı anlaşılmaktadır.
Buna göre, dava konusu Tebliğ'in konusunu teşkil eden, enerji kimlik belgesi düzenleyen uzmanlara ve eğiticilere verilecek olan eğitimler ile bunların denetimine dair usul ve esasların, 5627 sayılı Kanun'un anılan hükmü gereği yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken Tebliğ ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabulü ve Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyoruz.