T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/3586
Karar No : 2023/659
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı - ANKARA
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, davacı vekili tarafından yapılan Anayasa aykırılık iddiaları ciddi görülmediğinden, Tetkik Hakimi …'ın açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına; 26/11/2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 3. maddesiyle eklenen cümle ile uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde ilgili idarelerce imar programlarının veya imar uygulamalarının yapılmaması ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazların kamulaştırılmaması veya her hâlde mülkiyet hakkının kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılmaması halinde taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin açılacak davaların adli yargıda görüleceği düzenlenmiş olup söz konusu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden sonra adli yargı yerleri görevli olduğundan, idari yargı mercilerinde görülmekte olan davaların anılan Kanun hükmü gereğince görev yönünden reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Öte yandan; davanın açıldığı tarihte görevli bulunan mahkemenin sonradan çıkan yasa ile görevsiz hale gelmesi üzerine verilecek görevsizlik kararlarında taraflara vekalet ücreti yükletilmesine hukuken olanak bulunmadığı, ayrıca görevsizlik kararı verilinceye kadar taraflarca yapılmış olan yargılama giderlerinin ise usule ilişkin mevzuat ve uyuşmazlık konusuyla ilgili yerleşik içtihatlar çerçevesinde, tarafların davanın açıldığı tarihteki haklılık durumu dikkate alınarak takdir edileceği tabiidir.
Nitekim, Dairemizin konuyla ilgili 30/11/2022 tarihli, E:2021/7461, K:2022/10466 sayılı kararında bu hususlar ayrıntılı olarak değerlendirilmiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 24/01/2023 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
Davacının Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine itirazda bulunulması istemi yönünden;
İmar planlarında kamu hizmetine ayrılmış olmaları nedeniyle taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkının kısıtlandığından bahisle taşınmazların malikleri tarafından taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda dava açılabileceği, kamulaştırmama işleminin iptali üzerine Kamulaştırma Kanununun 10. maddesi uyarınca idarece tesis edilecek kamulaştırma işlemi kapsamında adli yargıda bedel tespiti ve tescil istemiyle açılacak dava sonucunda taşınmaz bedelinin tazmin edilebileceği açıktır. Dolayısıyla mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin (bedel tespiti ve tescil) davaların zaten Kamulaştırma Kanununun 10. maddesi uyarınca adli yargıda açılacağı düzenlemesi mevcut olduğu halde 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenleme, yargı kolları arasında bakılacak davalar arasında karmaşaya ve idari işlem niteliğinde bulunan kamulaştırmama işleminin iptal davası yoluyla hukuki denetimi yapılmaksızın doğrudan bedel tespiti davası yolu ile tazminat davalarının görülmesi ya da adli yargı mercilerinin kendi görev alanına girmeyen idari işlemlerin hukuka uygunluğunu denetlemeleri sonucunu doğuracaktır.
Bir başka ifade ile, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenlemeye dayanılarak, kamulaştırmama işlemi nedeniyle taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin olarak adli yargıda açılacak davalarda bedele hükmedilebilmesi için öncelikle kamulaştırmama işleminin hukuki denetiminin yapılması gerektiği, söz konusu denetim ise ancak idari yargı tarafından iptal davası yoluyla yapılabileceğinden kamulaştırmama işleminin iptal davası yoluyla hukuki denetimi yapılmaksızın ya da söz konusu denetimin görevli olmadığı halde adli yargı mercileri tarafından yapılmak suretiyle taşınmaz bedeline hükmedilmesinin, hukuki el atmaya ilişkin yukarıda alıntısı yapılan Anayasa Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarıyla çelişeceği gibi Anayasa ve yasalar ile yargı kolları arasında belirlenen görev ve yetki kurallarına aykırılık oluşturacağı açıktır.
Diğer taraftan adli yargı yerinde bedele ilişkin olarak açılacak dava, eş zamanlı olarak kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak iptal davasının sonucunu beklemek zorundadır. Kamulaştırma Kanununun 10. maddesindeki düzenleme de esasen bu şekildedir. Nitekim hukuki el atma nedeniyle idari yargıda açılan davanın reddi durumunda, taşınmaz mülkiyetinde herhangi bir kısıtlılığın bulunmadığı yargı kararı ile tespit edildiğinden adli yargı yerinde görülen bedel tespiti davasında tazminata hükmedilmesi yolunda verilecek kararın dayanaksız kalacağı ortadadır. İdari yargıda kamulaştırma(ma) kararına karşı açılacak davanın, öncelikle görülmesi ve bedel tespiti ve tescili davası yönünden de bekletici mesele yapılmasının sebebi de budur. Dolayısıyla uygulamada karışıklığa yol açacak nitelikte olan anılan düzenleme Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin temel ilkelerinden olan hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu gibi adil yargılama hakkına da açıkça aykırıdır.
Buna göre, hak arama hürriyetine, hukuk devletinin temel ilkelerinden olan hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine dolayısıyla Anayasanın 2. 36. 125. ve 142. maddelerine aykırı olması nedeniyle 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenlemenin iptali için öncelikle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği düşüncesiyle Dairemiz kararının bu kısmına katılmıyorum.
Öte yandan; Anayasanın 125. maddesinde idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu şeklindeki düzenlemenin, idarenin hem özel hukuk alanındaki eylem ve işlemlerinden hem de kamu hukuku alanındaki eylem ve işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıkları kapsadığı kuşkusuzdur. Buna göre kamu idarelerinin kamu hukukundan doğan idari işlem ya da idari eylemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi bu konuda uzmanlaşmış idari yargı yerlerinin görev alanı içindedir. İdari işlem ya da eylemlerin hukuka uygunluk denetiminin idari yargı tarafından yapılması hukuk devleti ilkesinin en önemli şartlarından olup bu yolla idarece hukuka aykırı olarak tesis edilebilecek işlem ya da eylemlerin tespit edilerek idarenin hukuka uygun davranmasının sağlanması amaçlanmaktadır.
Anayasanın 46. maddesinde düzenlenen kamulaştırmaya ilişkin usul ve esaslar ise 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununda düzenlenmiştir. Kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, taşınmaz malın ve irtifak hakkının idare adına tescilini (…) bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenlemek amacıyla hazırlanan 2942 sayılı Kanunun Kamulaştırma bedelinin mahkemece tespiti ve taşınmaz malın idare adına tescili başlıklı 10. maddesinde, kamulaştırmanın satın alma usulü ile yapılamaması halinde idarenin asliye hukuk mahkemesinden taşınmazın kamulaştırma bedelinin tespitine ve idare adına tesciline karar verilmesini isteyebileceği, Mahkemece yaptırılacak keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde tespit edilecek kamulaştırma bedelinin hak sahibine ödenmesine ve taşınmaz malın idare adına tesciline karar verileceği hüküm altına alınmıştır.
Hukuki el atma durumunda malikin mülkiyet hakkı üzerinde tasarruf hakkının kısıtlanması, idari bir işlem niteliğinde olduğu tartışmasız olan imar planından kaynaklanmaktadır ve taşınmazın kamulaştırılmaması suretiyle, malikin tasarruf hakkının kısıtlanmasından kaynaklanan davalar idari yargıda açılacak iptal ve tam yargı davalarına konu edilebilir. Bu kapsamda 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinde öngörülen 5 yıllık sürenin sonunda kamulaştırmama işlemi iptal davasının, mülkiyetin idareye geçtiği tarihe kadar varsa uğranılan zararın tazmini ise tam yargı davasının konusunu oluşturmaktadır.
Kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle açılacak davada, idarenin kamulaştırma işlemi tesis etmek ve kamulaştırma bedeli ödemek suretiyle taşınmaz mülkiyetini üzerine alması sağlanmak istenmektedir. İmar planının uygulanması nedeniyle mülkiyet hakkının kısıtlanıp kısıtlanmadığı, kamulaştırma zorunluluğunun bulunup bulunmadığı, kamulaştırma yapması gereken idarenin tespiti, kanunda öngörülen sürede kamulaştırma işleminin yapılıp yapılmadığı, idarenin İmar Kanununda ve Kamulaştırma Kanununda düzenlenen usul ve hükümlere uygun hareket edip etmediği ancak kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak dava yoluyla denetlenebilecektir. İdarenin kamulaştırmama işleminin hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmesi halinde karar gereğinin yerine getirilmesi için idarece kamulaştırma işleminin tesisi gerekeceğinden, kamulaştırma yükümlülüğü Mahkeme kararıyla tespit edilen idare tarafından adli yargıda açılması gereken ve mülkiyetin bedele çevrilmesini amaçlayan bedel tespiti ve tescil davası ise kamulaştırma işleminin sonucu ve tamamlayıcısıdır. Sonuç olarak, hukuki el atma nedeniyle mülkiyet hakkından kaynaklanan davalar, öncelikle imar kanununun uygulanmasından doğan idari işlemlerin iptali istemiyle idari yargıda açılan iptal davaları, akabinde bedele ilişkin Asliye Hukuk Mahkemelerinde açılan bedel tespiti ve tescil davalarından oluşmaktadır.
Açılan bütün davaların ortak özelliği, mülkiyetin bedele dönüştürülmesi suretiyle, kısıtlılığın giderilmesi ve taşınmaz bedelinden oluşan zararın ödenmesi istemlerine ilişkin olmasıdır. Uyuşmazlığın kaynağı, imar planı ile ilgili uygulamalar olduğundan idarelerin imar kanunundan kaynaklanan hukuka aykırı işlem(ler)i tespit edilmeden bedel tespiti yoluna gidilmesi mümkün değildir.
2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenlemeye dayanılarak, kamulaştırmama işlemi nedeniyle taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin olarak adli yargıda açılacak davalarda bedele hükmedilebilmesi için öncelikle kamulaştırmama işleminin hukuki denetiminin yapılması gerektiği, söz konusu denetim ise ancak idari yargı tarafından iptal davası yoluyla yapılabileceğinden kamulaştırmama işleminin iptal davası yoluyla hukuki denetimi yapılmaksızın ya da söz konusu denetimin görevli olmadığı halde adli yargı mercileri tarafından yapılmak suretiyle taşınmaz bedeline hükmedilmesinin, hukuki el atmaya ilişkin Anayasa Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarıyla çelişeceği gibi Anayasa ve yasalar ile yargı kolları arasında belirlenen görev ve yetki kurallarına aykırılık oluşturacağı açıktır.
Adli yargı yerinde bedele ilişkin olarak açılacak dava, kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak iptal davasının sonucunu beklemek zorundadır. Kamulaştırma Kanununun 10. maddesindeki düzenleme de esasen bu şekildedir. Nitekim hukuki el atma nedeniyle idari yargıda açılan davanın reddi durumunda, taşınmaz mülkiyetinde herhangi bir kısıtlılığın bulunmadığı yargı kararı ile tespit edildiğinden adli yargı yerinde görülen bedel tespiti davasında tazminata hükmedilmesi yolunda verilecek kararın dayanaksız kalacağı ortadadır. İdari yargıda kamulaştırma(ma) kararına karşı açılacak davanın, öncelikle görülmesi ve bedel tespiti ve tescili davası yönünden de bekletici mesele yapılmasının sebebi de budur.
Dosyanın incelenmesinden; davanın, Antalya İli, Konyaaltı İlçesi, … Mahallesi … ada … parsel sayılı taşınmazın imar planında "park alanı" olarak belirlendiğinden bahisle kamulaştırmasız el atma nedeniyle uğranıldığı iddia olunan şimdilik 3.213.000,00-TL tazminatın idareye başvuru tarihi olan 24.12.2019 tarihinden itibaren kamu alacaklarına uygulanan en yüksek faiz ile birlikte ödenmesi istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince; anılan taşınmazın imar planındaki kullanım kararına göre "park alanı" olarak ayrılan bu taşınmaz sonrasında "rekreasyon alanı" olarak ayrılmak suretiyle bu taşınmazın üzerine özel mülkiyete konu tesislerin yapılabileceği anlaşıldığından tazminatı gerektirir mağduriyetin ve mülkiyet hakkının süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlanması durumunun gerçekleşmediği anlaşıldığından davaya konu tazminat istemini haklı kılacak koşulların oluşmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği, yapılan istinaf başvurularının da, … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla reddedildiği anlaşılmaktadır.
Bakılmakta olan davanın esasını, Kamulaştırmama işlemi oluşturmakta olup bedel tespiti yoluyla tazminat isteminin incelenebilmesi için öncelikle imar planından kaynaklanan herhangi bir kısıtlılığın dolayısı ile idarenin tazmine konu bir sorumluluğunun idari yargı mercii tarafından incelenip karara bağlanması gerekmektedir. İlk derece Mahkemesi ve İstinaf Dava Dairesi tarafından idarenin dava konusu taşınmazı kamulaştırma zorunluluğunun bulunup bulunmadığı irdelenmiş ve nihayetinde dava konusu taşınmazın, rekreasyon alanında kalması nedeniyle kamulaştırılması zorunlu taşınmazlardan olmadığı tespit edilerek, hukuki el atma nedeniyle mülkiyet hakkından kaynaklı herhangi bir kısıtlılığın bulunmadığı sonucuna varılarak davanın reddine karar verilmiştir. İdari yargı mercii tarafından idarenin tazminata konu herhangi bir sorumluluğunun bulunmadığı tespit edilerek karara bağlanmış iken, idarenin bedel tespiti yolu ile tazminat ödemeye zorlanamayacağının açık olması nedeniyle, davanın adli yargı mercilerince incelenmek üzere temyize konu kararın görev nedeniyle bozulması, usul hükümlerine aykırı olduğu gibi göreve ilişkin Anayasa Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarına da aykırıdır.
Nitekim bu konudaki ayrıntılı değerlendirmeleri Dairemizin 30/11/2022 tarih ve E:2021/7461, K:2022/10466 sayılı kararında yer almaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 2942 sayılı Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen cümlenin idari yargıda halen devam eden hukuki el atma davalarının görülmesine engel olmayacağı, bu nedenle yapılmakta olan temyiz incelemesine devam edilmesi gerektiği oyuyla, söz konusu yasa değişikliği gerekçe gösterilerek Daire kararının görev nedeniyle bozulmasına ilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum.
KARŞI OY(XX) :
Dairemizin 30/11/2022 tarihli, E:2021/7461, K:2022/10466 sayılı kararında yer alan gerekçelerle karara katılmıyorum.