T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3600
Karar No : 2023/1321
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …Derneği
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
İSTEMİN KONUSU :Danıştay Onuncu Dairesinin 17/03/2022 tarih ve E:2019/8164, K:2022/1411 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in eki EK-2/B Hizmet Başı İşlem Puan Listesi ile EK-2/C Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi'nde yer alan “Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları” başlıklı uygulamaların işlem puanlarının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 17/03/2022 tarih ve E:2019/8164, K:2022/1411 sayılı kararıyla;
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1., 63. ve 72. maddesi hükümlerine yer verilerek,
İdari işlemlerin tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanacağı; idarenin irade açıklamalarının, önceden birtakım kurallara bağlı olduğu; idari işlemde "şekil" unsurunun da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade ettiği,
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerektiği; aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluğun idari işlemin sakatlığı sonucunu doğuracağı,
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme varsa ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksikliğin idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacağı,
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunduğu; görüşe uyulmasının ihtiyari olmasının da bu zorunluluğu ortadan kaldırmayacağı,
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülüğün, yasal olarak zorunlu bir yükümlülük olduğu; burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü almasının zorunlu olduğu; aksi takdirde işlemin, şekil unsuru açısından hukuka aykırı olacağı,
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; Sağlık Uygulama Tebliği'nde öngörülen hizmet başı işlem puan listesi ile tanıya dayalı işlem puan listesinde değişikliğe giden dava konusu düzenlemeler çıkarılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden dava konusu değişikliklerin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlandığının anlaşıldığı; bu nedenle düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmediği,
Öte yandan, uyuşmazlık konusu olaya ilişkin davalı idarelerin dosyaya sundukları savunmalar ve ara kararı cevaplarının incelenmesi sonucunda, dava konusu düzenlemelerin gerekçesinin somut olarak ortaya konulamadığı; idareleri anılan düzenlemeleri yapmaya iten etkenlerin açıklanamadığının anlaşıldığı,
Oysa ki, idari işlemlerin gerekçeli olması gerektiği ilkesi ile idari işlemin sebep unsurunun yakın ilişki içerisinde olduğu; belli etkenlerin idareyi işlem tesis etmeye ya da o alana ilişkin düzenleme yapmaya sevk ettiği; dolayısıyla idare tarafından tesis edilen her işlemin ya da düzenlemenin belli bir gerekçesi bulunduğu; idari işlemin sebep unsurunu da, idareyi bu tasarrufu yapmaya yani işlemi/düzenlemeyi tesis etmeye sevk eden hukuki veya fiili objektif durumun ya da nedenin oluşturduğu,
Eğer idare, işlemin gerekçesini açıklayamıyor ve salt düzenleme yapma yetkisine dayanarak işlemi tesis etmiş ise, işlemin sebep unsuru açısından hukuka aykırı olacağı,
İdarenin, düzenleme yaparken dayandığı gerekçeyi ya da idareyi o alanda düzenleme yapmaya iten etkenleri yazılı olarak işlem ya da düzenleme metninde açıklamak zorunda olmadığı fakat düzenlemeye ya da işleme karşı iptal davası açıldığı zaman yargı yerlerine işlem tesis etmesinin ya da düzenleme yapmasının gerekçelerini açıklamak zorunda olduğu,
Buna göre, davalı idareler tarafından dava konusu düzenlemelerin gerekçelerinin de ortaya konulamadığı anlaşıldığından, işlemin sebep unsuru açısından da hukuka aykırı olduğu sonucuna varıldığı,
Bu durumda, Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması zorunluluğu yerine getirilmeden ve düzenlemelerin gerekliliği somut ve bilimsel olarak ortaya konulmadan hazırlanarak Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle anılan düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin 5510 sayılı Kanun’un 63. maddesinin, sağlık hizmetlerinin karşılanmasına ilişkin usul ve esasları; hangi sağlık hizmetinin karşılanacağını, sağlık hizmetinin hangi sağlık tesislerince, hangi branşlar tarafından sağlanabileceğini, sağlık raporu kurallarını, reçeteleme kurallarını, sağlık hizmetinin tekrarına ilişkin kurallar gibi sağlık hizmetinin sunumuna ilişkin düzenlemeleri içerdiği; anılan Kanun'da, sağlık hizmetlerinin ödenecek bedellerinin belirlenmesi yetkisinin 72. maddesi ile ilgili tüm tarafların katılımı ile oluşturulan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna verildiği; anılan düzenleme ile sağlık hizmetlerinin ödenecek bedellerinin belirlenmesi konusundaki bu yasal zorunluluk ile Kurumun nasıl bir işlem yapacağına ilişkin hukuksal kuralın saptandığı ve Sağlık Bakanlığının görüşünün alınmasını zorunlu kılan herhangi bir hüküm bulunmadığı; Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna Sağlık Bakanlığından katılan "genel müdür" seviyesindeki üyenin Bakanlığı temsil ettiği; davalı Kurum tarafından görüş talep edildiğinde de Sağlık Bakanlığı adına ilgili genel müdürün görüş verdiği, dolayısıyla Daire kararının gerekçesinin yerinde olmadığı; dava konusu işlem tesis edilirken takdir yetkisinin hizmet gerekleri ve kamu yararına uygun kullanıldığı; dava konusu Tebliğ'de farklı tarihlerde değişiklikler yapılarak artışlar yapıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu düzenlemelerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 17/03/2022 tarih ve E:2019/8164, K:2022/1411 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 08/06/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Anayasa'nın 65. maddesinde, Devletin sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceği öngörülmüştür.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş, son fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu ancak, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınması (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı, Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, Komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, kaynakların etkin ve verimli kullanılması, daha etkin ödeme ve denetim sisteminin kurulması, yersiz ödemelerin önüne geçilebilmesi ve mali sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi adına 5510 sayılı Kanun'un ilgili hükümleri çerçevesinde yayımlanan Sağlık Uygulama Tebliği ve eki listeler kapsamında geri ödeme kurallarının belirlenmesi zorunluluk arz etmektedir.
Bu nedenle 5510 sayılı Kanun'un ilgili hükümleri doğrultusunda yapılan davaya konu düzenlemelerin hukuki dayanağının mevcut olduğu, sağlık hizmeti sunumu ile sosyal güvenlik sisteminin ekonomik bakımdan sürdürülebilir kılınması amacıyla geri ödeme kapsamındakilerin özel koşulları gözetilmek suretiyle ve sağlığa erişim haklarının engellenmemesi koşuluyla çeşitli tedbirler alınabilmesini sağlamak amacıyla idareye düzenleme yetkisi verildiği izahtan varestedir.
Davalı idarece, dava konusu düzenlemenin belirtilen mevzuat doğrultusunda yapıldığı, Sağlık Bakanlığının yetkili temsilcisinin komisyon çalışmalarında yer aldığı ve Sağlık Bakanlığının düzenleme hakkında olumsuz bir görüşünün bulunmadığı da göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu düzenlemelerin dayanağı mevzuata uygun olduğu, kamu yararı ile hizmet gerekleri gözetilerek tesis edildiği anlaşılmakla anılan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.