Danıştay 2022/3663 Esas 2023/5542 Karar

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/3663
Karar No : 2023/5542

DAVACI : … İnşaat Turizm Otelcilik Tarım Hayvancılık Gıda ve
Hizmet İşletmeleri İthalat İhracat Sanayi Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu …
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …, Av. …

DAVANIN KONUSU :
11/08/2022 tarih ve 31920 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 16. maddesi ile Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesine eklenen 16. fıkranın ve aynı tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmelik ve Kurul kararının normlar hiyeraşisine göre üst norm olan 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun ile 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'na aykırı olduğu, anılan Kanunlar ile lisanssız elektrik üreticilerinin ihtiyacının fazlası olan elektrik enerjisini 10 (on) yıl süreyle satabileceği ve görevli tedarik şirketlerinin bu elektriği almasının zorunlu olduğu düzenlenmiş iken dava konusu düzenlemeler ile üst hukuk normlarına aykırı şekilde ihtiyaç fazlası olarak satılabilecek enerjinin tüketim miktarı ile sınırlandığı, dava konusu Yönetmelik düzenlemesi ile 12/05/2019 tarihinden sonra başvuru yapılan tesisler de kapsama alınarak geriye dönük olarak kısıtlamalar getirildiği, tesisleri faaliyete başladıktan sonra ihtiyaç fazlası elektriğin dava konusu yönetmelik yayımlanana kadar satıldığı, bu durumun kendileri açısından kazanılmış hak oluşturduğu, ancak dava konusu düzenlemeler ile kazanılmış haklarının gözetilmediği ve tesislerinin atıl hale geldiği, dava konusu düzenlemeler ile tesislerden faydalanma ve buna bağlı olarak gelir elde etme imkanlarının kısıtlandığı, bu durumun mülkiyet hakkının ihlali niteliğinde olduğu, mülkiyet hakkının Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca ancak kamu yararı amacıyla ve kanun ile sınırlanabileceği, dava konusu düzenlemeler ile 12/05/2019 tarihinden önce başvuru yapan tesisler ihtiyaç fazlası elektriği herhangi bir sınırlama olmaksızın satabilecek iken bu tarihten sonra başvuru yapan tesislere yönelik olarak getirilen kısıtlamanın eşitlik ilkesine de aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Lisanssız elektrik üretimi yapılabilmesi için bir tüketim tesisine sahip olunması ve bu tesiste elektrik tüketiminin mevcut olması gerektiği, bu koşulların mevcut olması halinde tüketilen elektriğin inşa edilecek üretim tesisinden sağlanması ve tüketimden arta kalan ihtiyaç fazlası enerji için gelir elde edilebileceği, 12/05/2019 tarihinde yürürlüğe giren Yönetmelik ile tamamen tüketim ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla yola çıkılarak tüketim gücüne kadar üretim tesisi kurulabileceğine yönelik hükümler eklendiği, Yönetmelik yayımlandıktan sonra yapılan duyuruda da Yönetmeliğin nihai amacının tüketilen enerjinin yerinde üretilmesi ve şebekeye olan ihtiyaçların en aza indirilmesi olduğunun belirtildiği, ihtiyaç fazlası olarak sisteme verilen enerji bedelinin YEKDEM kapsamında elektrik abonelerine yansıtıldığı, aktif enerji bedelinde yaşanan artışlar, mevzuatın yürütücüsü konumunda yer alan ilgili şebeke işletmecilerince iletilen hususlar ile gerçek tüketicilerin haklarının suistimal edilmesine yönelik gayretlere rastlandığı şeklindeki şikayetler üzerine dava konusu düzenlemelerin tesis edildiği, 6446 sayılı Kanun'da ihtiyacın üzerindeki elektriğin satışa konu edilebileceğinin belirtildiği ve satışa ilişkin düzenleme yapma yetkisinin Kuruma verildiği, belirtilen yetki kapsamında satışa konu edilebilecek miktarın belirlendiği, tüketim tesisinin sözleşme gücünün belirlenmesinin tüketicinin beyanı ile başladığı, bu güce istinaden kurulacak üretim tesisi gücünün de baştaki beyanla ilişkili olduğu, gerçek dışı beyanda bulunularak kurulan tüketim tesisi ve bu tesise istinaden kurulan üretim tesisleri açısından mağduriyetten ziyade suistimalden söz edilebileceği, dava konusu düzenlemelerin doğru beyanlar ile kurulan tesisler açısından herhangi bir mağduriyet oluşturmadığı, tüketim karşılığı yapılan üretimin her aşamada mahsuplaştırılacağı, dava konusu düzenlemeler ile geçmişte gelir elde edilen aylara yönelik düzenleme yapılmadığı ve düzenlemelerin Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren uygulanacağı, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ:
Dava, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesinin 16. fıkrası ile bu madde uyarınca alınan 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu işlemler ile lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen ve ilişkili tüketim tesislerinde tüketilemeyen ihtiyaç fazlası elektrik miktarına yönelik olarak düzenleme yapılmakta olup, Yönetmelik değişikliği ile ihtiyaç fazlası olarak ortaya çıkan elektriğin satışa konu edilebilecek miktarı, üretim tesisinin ilişkili olduğu tüketim tesisinde tüketilen elektrik miktarı olarak belirlenmiştir. Davacı 5346 ve 6446 sayılı Kanunlarda ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik enerjisi şeklinde bir tanımlama olmadığı, Kanun hükümleri gereğince ihtiyacın üzerindeki enerjinin tamamının satışa konu edilebileceğini ileri sürmektedir.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete'de yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte hükümler getirmesine imkân bulunmamaktadır.
İdarelerin, düzenleyici işlem tesis ederken objektif bir şekilde hareket etmeleri, kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Düzenleyici nitelikteki hukukî metinlerin yargısal denetiminde yargı organlarınca göz önünde bulundurulacak husus, bir hukuk kuralının, üst hukuk kurallarının tümüne uygunluğunun denetlenmesidir. Başka bir anlatımla, hiyerarşik olarak kendinden daha üstte bulunan herhangi bir kuralla çelişen düzenlemenin hukuka aykırı olacağı açıktır.
Dava konusu düzenlemelerin dayanağı niteliğindeki üst normlar olan 5346 ve 6446 sayılı Kanun'da, lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinden ilişkili tüketim tesisinde tüketilmeyen miktar olarak tanımlanabilecek ihtiyaç fazlası enerjinin herhangi bir sınırlama olmaksızın görevli tedarik şirketi tarafından satın alınacağının kurala bağlandığı, dava konusu Yönetmelikte ise söz konusu Kanunlarda yer almayan "ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı" şeklinde yeni bir tanımlama yapıldığı ve Kanunların aksine ihtiyaç fazlası enerjiden satışa konu edilebilecek miktarın ilişkili tüketim tesisinde tüketilen enerji miktarı ile sınırlandırıldığı, bu miktarın üzerinde sisteme enerji verilmesi halinde YEKDEM'e bedelsiz gelir kaydedilmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesi gereği, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanuna aykırı olmamak üzere yönetmelik çıkarılabileceğinden, 5346 ve 6446 sayılı Kanunlar gereğince yenilenebilir enerji kaynakları kullanılarak elektrik enerjisi üretimi yapan tesislerin ihtiyaçlarının üzerindeki elektrik enerjisinin on yıl süreyle 1 sayılı cetveldeki fiyatlar üzerinden görevli tedarik şirketlerince satın alınmasının zorunlu olduğu öngörülmüş iken, Yönetmelik ile ihtiyacın üzerindeki elektrikten satışa konu edilebilecek miktar Kanun'da yer alan emredici hükme aykırı biçimde sınırlandırılmış ve kanun ile tanınan bir hak idarî bir işlem olan yönetmelikle daraltılmıştır.
Bu itibarla, 5346 ve 6446 sayılı Kanunlar ile verilen ihtiyacın üzerindeki elektriğin sınırlama olmaksızın on yıl süreyle destekleme fiyatlarından satılabilmesine ilişkin hakkı daraltan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesinin 16. fıkrası ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ: Dava; 11/08/2022 tarih ve 31920 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 16. maddesi ile Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesine eklenen 16. fıkranın ve aynı tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemi ile açılmıştır.
6446 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." kuralı yer almış; "Lisanssız yürütülebilecek faaliyetler" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf faaliyetler belirlenmiş; anılan maddenin 3. fıkrasında, "Lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/5/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınır." ; 4. fıkrasında ise, "Bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.
5346 sayılı Kanun' un "Lisanssız elektrik üretim faaliyeti" başlıklı 6/A maddesinde, "Kendi tüketim ihtiyacını karşılamaya yönelik olarak yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten lisanssız elektrik üretim faaliyetinde bulunan gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri halinde I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda iletim veya dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin görevli tedarik şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, ilgili görevli tedarik şirketi tarafından YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir.” kuralı yer almıştır.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesidir." hükmü yer almaktadır.
11/08/2022 tarih ve 31920 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 16. maddesi ile Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesine eklenen 16. fıkra hükmünde; " 12/5/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan kişilerin, ihtiyacının üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı, ilişkili tüketim tesisinin toplam elektrik enerjisi tüketimini geçemez. Bu miktarın üzerinde sisteme verilen enerji YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınır. Bu fıkra hükmü, kurulu gücü 50 kW ve altındaki mesken abone grubundaki tüketim tesisleri ile ilişkilendirilen üretim tesisleri için uygulanmaz. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul tarafından belirlenir.” düzenlemesi yer almaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete'de yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte hükümler getirmesine imkân bulunmamaktadır.
İdarelerin, düzenleyici işlem tesis ederken objektif bir şekilde hareket etmeleri, kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Dava konusu düzenlemenin dayanağı niteliğindeki üst normlar olan 5346 ve 6446 sayılı Kanun'da, lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinden ilişkili tüketim tesisinde tüketilmeyen miktar olarak tanımlanabilecek ihtiyaç fazlası enerjinin herhangi bir sınırlama olmaksızın görevli tedarik şirketi tarafından satın alınacağının kurala bağlandığı, dava konusu Yönetmelikte ise söz konusu Kanunlarda yer almayan "ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı" şeklinde yeni bir tanımlama yapıldığı ve Kanunların aksine ihtiyaç fazlası enerjiden satışa konu edilebilecek miktarın ilişkili tüketim tesisinde tüketilen enerji miktarı ile sınırlandırıldığı, bu miktarın üzerinde sisteme enerji verilmesi halinde YEKDEM'e bedelsiz gelir kaydedilmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri olan "hukuk güvenliği" ile kişilerin hukukî güvenliğinin sağlanması amaçlanmakta olup, söz konusu ilke, yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de kanunî düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılmaktadır.
İdare, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, her zaman yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer düzenleyici idarî işlemleri yürürlüğe koyma ve bu düzenlemelerle, değişen şartları gözeterek önceki düzenlemeler ile doğmuş olan objektif hukukî durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip bulunmaktadır. Ancak idare, bu konudaki yetkilerini kullanırken önceki düzenlemeler kapsamında kişilerin kazanılmış haklarını ve haklı beklentilerini korumalıdır. Bu durum, hukuk devleti ilkesinden hareketle hukuk güvenliğinin ve hukukî istikrarın sağlanması açısından vazgeçilmez niteliktedir.
İdare hukukunda beklenti, idarenin faaliyetleri, uygulamaları veya işlemleri sonucunda, kişilerin bu işlem, uygulama veya faaliyette belirtilen durum veya taahhütlerin alacağı biçimler konusundaki öngörüsü ya da gerçekleşmesini beklediği şeyi ifade etmekte olup, bu beklentinin hukuken korunabilmesi, mâkûl, haklı veya meşru olmasına bağlıdır.
Lisanssız elektrik üretimine ilk olarak 4628 sayılı Kanun'un 3. maddesine 5627 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile eklenen ek fıkra ile imkan sağlanmış ve yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulu gücü azami ikiyüz kilovatlık üretim tesisleri lisans almaktan muaf tutulmuştur. Söz konusu maddenin ilk halinde "yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla" kurulacak tesislerin lisans almaktan muaf olduğu belirtilmiş iken, anılan maddede 5784 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik ile azami güç sınırı beş yüz kilovalta çıkarılmış, ayrıca "yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılama" şartı kaldırılarak ihtiyacın üzerinde üretilen enerjinin sisteme verilmesi ve satışının yapılabilmesine imkan sağlanmıştır. Yapılan bu değişikliğin gerekçesinde ise yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı küçük santrallerde üretilen enerjinin de sisteme verilebilmesi ve böylece bu alandaki potansiyelin değerlendirilmesinin sağlanmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
5346 sayılı Kanun'a eklenen 6/A maddesi ile de lisanssız elektrik üretimi yapılan tesislerde ihtiyacın üzerinde üretilen enerjinin on yıl süreyle YEK Destekleme mekanizması kapsamında belirlenen fiyatlardan satılabilmesi öngörülmüştür. Devam eden süreçte 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesi ile lisanssız yürütülebilecek faaliyetler ayrı bir madde ile düzenlenmiş, anılan maddede lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf olan tesisler sayılmış ve ihtiyacın üzerinde üretilen elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde yapılacak işlem ile uygulanacak fiyatlar belirlenmiş olup, gerek 5346 sayılı Kanun'da gerekse de 6446 sayılı Kanunda lisanssız olarak elektrik üretimi yapılan tesislerde ihtiyaç fazlası enerjinin sisteme verilmesi halinde bu enerjinin satışa konu edilebilecek miktarı bakımından herhangi bir sınırlamaya yer verilmemiş, bu enerjinin sisteme verilmesi halinde on yıl süreyle YEK Destekleme mekanizması kapsamında belirlenen fiyatlardan son kaynak tedarik şirketlerince satın alınması gerektiği kurala bağlanmıştır.
İlgili mevzuatlar incelendiğinde; gerek 5346 sayılı Kanun'da gerekse de 6446 sayılı Kanun'da ihtiyaç fazlası elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde sisteme verilen bu enerjinin son kaynak tedarik şirketlerince alınmasının zorunlu olduğunun kurala bağlandığı, Yönetmelik düzenlemesinde yer aldığı şekilde ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik enerjisi şeklinde herhangi bir tanımlamaya veya kısıtlamaya yer verilmediği görülmektedir.
5346 sayılı Kanun ile 6446 sayılı Kanun'da belirtilen ihtiyacın üzerinde üretilen elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde bu enerjinin görevli tedarik şirketlerince satın alınmasının zorunlu olduğuna ilişkin hükümlerin, Yönetmelik değişikliği ile getirilen sınırlamanın henüz yürürlükte olmadığı tarihte Kanunda yer alan düzenlemelere istinaden yatırım kararı alan ve taahhüt edilen alım garantisi ve süresini esas alarak ticarî ve malî planlamalar yaparak üretim tesisinin kapasitesini belirleyen davacı bakımından haklı bir beklenti meydana getirdiği açıktır.
Bu itibarla, 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmeliğin yayımlandığı tarihten önce lisanssız elektrik üretimi yapmak için başvuru yapan tesislerde üretilecek ihtiyaç fazlası enerjinin sınırlama olmaksızın satışa konu edilebilmesine ilişkin olarak 5346 ve 6446 sayılı Kanunlardaki düzenlemelerden kaynaklı beklentinin haklı beklenti niteliğinde olduğu, dava konusu Yönetmelik kuralı ile 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan kişileri de kapsayacak şekilde düzenleme yapıldığı, düzenlemenin yalnız Yönetmelik değişikliğinden sonra yapılacak olan başvurular açısından değil 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmelik değişikliğinden önce başvuru yapıp tesisini kuran kişiler açısından da ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik miktarına sınırlama getirildiği anlaşıldığından, dava konusu düzenleme ile haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâl edildiği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 11/08/2022 tarih ve 31920 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 16. maddesi ile Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesine eklenen 16. fıkranın ve aynı tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 12/12/2023 tarihinde, davacı vekili Av. … ve davalı idare vekilleri Av. …, Av. …, Av. … ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Uzmanı …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDÎ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
11/08/2022 tarih ve 31920 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 16. maddesi ile Yönetmelik'in 26. maddesine, "(16) 12/5/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan kişilerin, ihtiyacının üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı, ilişkili tüketim tesisinin toplam elektrik enerjisi tüketimini geçemez. Bu miktarın üzerinde sisteme verilen enerji YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınır. Bu fıkra hükmü, kurulu gücü 50 kW ve altındaki mesken abone grubundaki tüketim tesisleri ile ilişkilendirilen üretim tesisleri için uygulanmaz. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul tarafından belirlenir." kuralı eklenmiştir.
6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 4. fıkrası ile Yönetmeliğin anılan maddesi uyarınca alınan ve aynı tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Kurul kararı ile de "1) 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan lisanssız üretim tesislerinde üretilerek satışa konu edilebilecek ihtiyacının üzerindeki elektrik enerjisi miktarının hesabında kullanılacak tüketim miktarının, ilgili tüketim tesisinin bir önceki takvim yılında şebekeden çektiği, mahsuplaşılmamış toplam elektrik enerjisi tüketimi olarak esas alınmasına,
2) 1 inci madde kapsamındaki tüketim tesislerinde bir önceki takvim yılını kapsayacak şekilde tüketim olmaması halinde tüketim miktarının, mevcut aylık tüketimlerinin ortalaması alınarak yıllık bazda hesaplanmasına,
3) İlgili tüketim tesisinin içinde bulunulan yılda şebekeden çektiği mahsuplaşılmamış toplam elektrik enerjisi tüketiminin 1 inci veya 2 nci madde uyarınca belirlenen toplam elektrik enerjisi tüketimini geçmesi halinde, satışa konu edilebilecek ihtiyaç fazlası enerjinin içinde bulunulan yıl verileri dikkate alınarak hesaplanmasına,
4) Üretimle tüketim tesisinin aynı ölçüm noktasında yer aldığı tesislerde mahsuplaşılmamış ham tüketim miktarının tesis edilecek tek yönlü üretim sayacı verileri dikkate alınarak belirlenmesine,
5) Bu Kurul Kararı uyarınca hesaplanan tüketim miktarı esas alınarak belirlenen satışa konu edilebilecek ihtiyaç fazlası enerjinin üzerinde üretilerek şebekeye verilen enerjinin, görevli tedarik şirketi tarafından üretilerek sisteme verilmiş olarak kabul edilmesine ve bu enerji ile ilgili olarak piyasa işletmecisi ve görevli tedarik şirketi tarafından herhangi bir ödeme yapılmayarak bu kapsamda sisteme verilen enerjinin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına,
6) 5 inci madde uyarınca YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınan enerji miktarı için oluşacak sistem kullanım bedelinin ilgili şebeke işletmecileri tarafından EPİAŞ’a bildirilmesine ve görevli tedarik şirketi aracılığıyla ilgili şebeke işletmecisine ödenmesine ve YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınan enerji için lisanssız üretim tesisi sahibi kişilere herhangi bir fatura tebliğ edilmemesine,
7) Bu Kurul Kararının kurulu gücü 50 kW ve altındaki mesken abone grubu ile ilişkilendirilen üretim tesislerine uygulanmamasına" karar verilmiştir.
Bunun üzerine davacı tarafından anılan düzenlemelerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, Kurum'un bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu kurala bağlanmış; 5. maddesinde, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak ve dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
6446 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." kuralı yer almış; "Lisanssız yürütülebilecek faaliyetler" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf faaliyetler belirlenmiş; anılan maddenin 3. fıkrasında, "Lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/5/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınır." ; 4. fıkrasında ise, "Bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.
5346 sayılı Kanun' un "Lisanssız elektrik üretim faaliyeti" başlıklı 6/A maddesinde, "Kendi tüketim ihtiyacını karşılamaya yönelik olarak yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten lisanssız elektrik üretim faaliyetinde bulunan gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri halinde I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda iletim veya dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin görevli tedarik şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, ilgili görevli tedarik şirketi tarafından YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir.” kuralı yer almıştır.
10/05/2019 tarih ve 30770 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 09/05/2019 tarih ve 1044 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarına Dayalı Üretim Faaliyeti Gösteren Tesisler İçin Uygulanacak Fiyat Ve Süreler İle Yerli Katkı İlavesine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanı Kararı'ın 1. Maddesinde, "Yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim faaliyeti gösteren tesisler için uygulanacak fiyat ve süreler ile yerli katkı ilavesine ilişkin 18/11/2013 tarihli ve 2013/5625 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının eki Kararın ek 1 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. EK MADDE 1- (1) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bağlantı anlaşması çağrı mektubu almaya hak kazanan YEK Destekleme Mekanizmasına tabi üretim tesislerinden, kurulu gücü tüketim tesisinin bağlantı anlaşması sözleşme gücü ile sınırlı olmak koşuluyla;
a) Üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olmak üzere, mesken aboneleri için 10 kW’a kadar (10 kW dâhil) ve sanayi, ticarethane ve aydınlatma aboneleri için kurulan çatı ve cephe uygulamalı güneş enerjisi kaynaklı üretim tesisleri ile diğer yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinde,
b) Üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olmak üzere, tarımsal sulama aboneleri ile içme suyu tesisleri ve atık su arıtma tesislerinin ihtiyaçları için ve kamu kurum ve kuruluşları tarafından kurulan çatı, cephe ve arazi uygulamalı yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinde,
c) Üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olma şartı aranmaksızın birden fazla tüketim tesisinin ihtiyacını karşılamak üzere, tüketim tesisi/tesislerinin bağlantı anlaşmalarındaki sözleşme gücü toplamı ile sınırlı olmak kaydıyla, kamu kurum ve kuruluşları tarafından çatı, cephe ve arazi uygulamalı yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinde, üretilen ihtiyaç fazlası elektrik enerjisi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından ilan edilen kendi abone grubuna ait perakende tek zamanlı aktif enerji bedeli, tesisin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süre ile uygulanır.”; 2. maddesinde, "Aynı Karara aşağıdaki ek madde eklenmiştir. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bağlantı anlaşması çağrı mektubu almaya hak kazanan, 6446 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan lisanssız faaliyet yapabilecek yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin kurulu güç üst sınırı beş megavata çıkarılmıştır." kurallarına yer verilmiştir.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesidir."; 4. maddesinde, "Bu Yönetmelikte geçen; ...c) Bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü: Bir kullanım yerinin elektrik projesinde belirtilen kurulu gücün kullanım faktörü ile çarpılmış halini özel trafolu müşteriler için tek terimli tarife sınıfına tabi olan kullanıcılar için kurulu gücün 0,60 katı, cos φ=1 alınarak hesaplanan hali ile çift terimli tarife sınıfına tabi kullanıcılar için talep edilen gücü veya iletim sistemi için bağlantı anlaşmasında yer alan güç değerini, ... ifade eder,"; 5. maddesinin 2. fıkrasında, "Önlisans ve lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten gerçek veya tüzel kişilerin ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde söz konusu elektrik enerjisi, ilgili görevli tedarik şirketi aracılığı ile YEKDEM kapsamında değerlendirilir." ; 7. maddesinin 10. fıkrasında "5 inci maddenin birinci fıkrasının (c), (f), (ğ) ve (ı) bendi kapsamında kurulacak olan üretim tesislerinin kurulu gücü, ilgili üretim tesisi ile ilişkilendirilecek tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünden fazla olamaz."; 23. maddesinin 1. fıkrasında "Lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları esastır. Ancak 5 inci maddenin birinci fıkrasının (c), (d), (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, üretim tesisi ile aynı yerde kurulu tüketim tesisi ya da tesislerinde tüketilemeyen miktarı, aynı dağıtım bölgesinde olması şartıyla aynı kişiye ait başka bir tüketim tesisinde ya da tesislerinde tüketilebilir."; 26. maddesinde, "e) Piyasa işletmecisi tarafından sisteme verilen enerjiye istinaden kendisine yapılan ödemeye ilişkin olarak dördüncü fıkra kapsamındaki tesisler için aylık mahsuplaştırma sonucunda ihtiyaç fazlası enerji oluşması halinde bu fıkranın (a) bendi kapsamında hesaplanan ödemenin söz konusu ihtiyaç fazlası enerjiye tekabül eden kısmını kendisine ödeme yapılan takvim ayını izleyen ayın en geç beşinci işgününe kadar ilgili üreticilere öder ve ödemelerin tamamlanıp tamamlanmadığına ilişkin Kuruma bildirimde bulunur." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
DAVA KONUSU İŞLEMLERİN İNCELENMESİ:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemler tesis eden idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallara yer vermiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Davanın konusunu Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesinin 16. fıkrası ile bu madde uyarınca alınan 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) Kararı oluşturmakta olup her iki işlem de düzenleyici işlem niteliğindedir. Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 26. maddesinin 16. fıkrası ile 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan tesislerde ihtiyacının üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı belirlenmiş ve satışa konu edilebilecek enerjinin üretim tesisiyle ilişkili tüketim tesisinin toplam elektrik enerjisi tüketimini geçemeyeceği, bu miktarın üzerinde sisteme verilen enerjinin ise YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınacağı kurala bağlanmıştır. Söz konusu madde uyarınca alınan dava konusu Kurul kararı ile de satışa konu edilebilecek miktara esas alınacak olan tüketim miktarının nasıl belirleneceği, belirlenen tüketim miktarının üzerinde üretilen enerjiye yönelik olarak hangi işlemlerin gerçekleştirileceği ve bu enerjinin sistem kullanım bedelinin ne şekilde ödeneceği belirlenmiştir.
Davacı, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği kapsamında üretim faaliyeti gerçekleştirmekte olup lisanssız elektrik üretimi yapan diğer tesis sahipleri gibi üretmiş olduğu enerjinin bir kısmını ilişkili tüketim tesisinde tüketmekte, üretiminin tüketiminden fazla olması halinde ise fazladan ürettiği ve sisteme verdiği elektriği satışa sunmaktadır. Davacı genel olarak düzenlemelerin hukuka aykırı olduğunu iddia etmekle birlikte, esas itibarıyla Yönetmelikte yapılan değişiklik ile ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik miktarının (üretiminin tüketiminden fazla olması halinde satışa sunduğu enerji miktarı) sınırlandırıldığı, bu durumun, ihtiyacın üzerindeki enerjinin herhangi bir koşul olmaksızın görevli tedarik şirketlerince satın alınmasını öngören 5346 ve 6446 sayılı Kanun hükümlerini sınırlandırıcı nitelikte olduğunu, ayrıca düzenlemelerin 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazananları kapsaması nedeniyle Yönetmelik değişikliği yürürlüğe girmeden önce başvuru yapan veya tesislerini kuran kişilerin önceki düzenlemeler uyarınca ihtiyaç fazlası enerjiyi herhangi bir sınıra bağlı olmaksızın satabilecekleri yönünde oluşan haklı beklenti ve kazanılmış haklarının ihlal edildiğini, geçmişe dönük olarak düzenleme yapıldığını, mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmektedir. Öte yandan, Yönetmelik ve 04/08/2022 tarih ve 11098 sayılı Kurul kararına ilişkin anılan hukuka aykırılık iddiaları dışında Kurul kararına yönelik özel olarak ileri sürülen farklı bir hukuka aykırılık iddiasının mevcut olmadığı anlaşılmaktadır.
-Dava konusu düzenlemelerin üst norm olan 5346 ve 6446 sayılı Kanun hükümlerini sınırlandırıcı nitelikte olduğu yönündeki iddia yönünden yapılan inceleme;
Dava konusu Yönetmelik hükmü ile lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen elektrikten ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek olan miktar, üretim tesisi ile ilişkili tüketim tesisinin toplam elektrik enerjisi tüketimi olarak belirlenmiştir. Davacı 5346 ve 6446 sayılı Kanunlarda ihtiyacın üzerinde satışa edilebilecek elektrik enerjisi şeklinde bir tanımlama olmadığı, Kanun hükümleri gereğince ihtiyacın üzerindeki enerjinin tamamının satışa konu edilebileceğini, Yönetmelik ile bu konuda bir sınırlama yapılamayacağını ileri sürmektedir.
Davalı idare tarafından savunma dilekçesi ve dava konusu işlem tesis edilmeden önce hazırlanan müzekkerede; 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 4. fıkrası gereğince "satışa" ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi yetkisini haiz olduklarını, lisanssız elektrik piyasasında ortaya çıkan gelişmeler nedeniyle ihtiyaç fazlası elektrik enerjisinin ne olduğu ve bu enerjiye ödeme yapılırken hangi miktarın esas alınması gerektiği hususunda düzenleme yapılması gerekliliğinin ortaya çıktığını, bu kapsamda Kanun ile tanınan yetki uyarınca piyasa koşulları ve ihtiyaç fazlası enerji için ödenen aktif enerji bedeli gibi hususlar göz önüne alınarak satışa konu edilebilecek enerji miktarının Yönetmelik ile belirlendiğini belirtilmiştir.
İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idareler tarafından düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Ayrıca kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapılabilecektir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise ilgili bulundukları sektörde düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Kamu hizmetlerinin değişen koşullara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idarî otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi sektörün dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Aktarılan mevzuat düzenlemeleri gereği; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen gerekli düzenlemeleri yapmak Kurum'un yetkileri arasında olup, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 4. fıkrası ile de lisanssız elektrik üretimi faaliyetlerine özgü olarak, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esaslara ilişkin düzenleme yapma yetkisi Kurum'a verilmiştir.
Kurum tarafından kendisine tanınan bu yetkilerin dava konusu kuralın da yer aldığı Yönetmeliğin yayımlanması suretiyle kullanıldığı görülmektedir. Buna göre, lisans alma yükümlülüğü olmaksızın elektrik enerjisi üretebilecek gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usûl ve esaslar Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nde belirlenerek, katılımcıların hak ve yükümlülükleri ile sistem işletmecisi olarak dağıtım şirketlerinin ve görevli tedarik şirketlerinin yetki ve sorumluluğu ile her aşamada hangi işlemlerin nasıl tesis edileceği ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Yönetmeliğin amacının tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi olduğu vurgulanmıştır.
Elektrik piyasasında lisanslı üretim esas, lisanssız üretim ise istisnai üretim şeklidir. 6446 sayılı Kanun'da bazı şartlarda lisanssız üretime izin verilmiş, üretim sonucu ihtiyaç fazlasının sisteme verilerek satın alınması öngörülmüştür. Bu nedenle, lisanssız elektrik üretiminde asıl amaç kişilerin kendi ihtiyaçlarını gidermesi olup bu piyasaya yönelik olarak yapılacak düzenlemelerde de lisanssız elektrik üretiminin belirtilen niteliklerinin göz önüne alınması gerekmektedir.
Bu itibarla, iptali istenilen Yönetmelik kuralı yapılan açıklamalar çerçevesinde değerlendirildiğinde, lisanssız elektrik üreticilerinin ihtiyacının üzerindeki elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde bu elektriğin satışının hangi usuller çerçevesinde yapılacağına ilişkin olarak üst norm olan 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 4. fıkrası ile verilen yetki kapsamında düzenleme yapıldığı, bu kapsamda lisanssız elektrik üretim tesisinde üretilen enerji ile tüketim tesisinde tüketilen enerjinin mahsuplaşılması suretiyle tüketim için herhangi bir bedel ödenmemesi ayrıca tükettiği kadar enerjinin de satışa konu edilerek yatırımlarının geri dönüşüne katkı sağlanmasının öngörüldüğü göz önüne alındığında, dava konusu düzenlemelerin lisanssız üretimin ihtiyaç fazlasının sisteme verilerek gelir elde edilmesinden ziyade üreticilerin öncelikle kendi ihtiyaçlarını gidermek üzere üretim yapmalarını sağlama amacına uygun olarak ve Kanun ile verilen yetki kapsamında tesis edildiği sonucuna varılmakta olup davacının aksi yöndeki iddialarına itibar edilmemiştir.
-Dava konusu düzenlemelerin 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazananları kapsayacak şekilde yapılması nedeniyle geçmişe dönük olarak düzenleme yapıldığı, dava konusu Yönetmelik yayımlanmadan önce başvuru yapan veya tesisini kuran kişilerin haklı beklentilerinin ve kazanılmış haklarının ihlal edildiği yönündeki iddialar yönünden yapılan inceleme;
Dava konusu Yönetmelik değişikliğinin "12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan" tesis sahiplerini kapsayacak şekilde düzenlenmiş olması nedeniyle, düzenleme yalnızca Yönetmelik değişliğinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra yapılacak başvuruları kapsamamakta, 12/05/2019 tarihinden sonra başvuru yapılan tesisler de düzenlemenin kapsamına dahil edilmektedir. Davacı, düzenlemenin kapsamının 12/05/2019 olarak belirlenmiş olması nedeniyle mevcut başvuruların da bu düzenlemeden etkileneceğini iddia etmektedir. Bu bakımdan, geçmişe dönük düzenleme yapılıp yapılmadığı, davacının kazanılmış hakkının veya haklı beklentisinin mevcut olup olmadığı, eğer mevcut ise bunların ihlal edilip edilmediğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
-Geçmişe dönük olarak düzenleme yapıldığı iddiası yönünden yapılan inceleme;
Dava konusu düzenlemelerin "12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazananları" kapsayacak şekilde yapılması nedeniyle geçmişe dönük olarak düzenleme yapıldığı ve idari düzenlemelerin geriye yürümezliği ilkesinin ihlal edildiği iddia olunmakla birlikte, aşağıda ayrıntılı biçimde açıklanacağı üzere Yönetmeliğin ilk halinin yayımlandığı 12/05/2019 tarihi itibarıyla tüketim tesislerinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olarak üretim tesisi kurulabileceğine ilişkin düzenlemenin Yönetmelik'te yer aldığı ve lisanssız elektrik üretiminin temel amacının tüketicilerin kendi ihtiyacını karşılamaya yönelik tesis kurmak olduğu dikkate alındığında, 12/05/2019 tarihinden sonra kurulacak tesislerde kişilerin, gerçek/fiili tüketim miktarları ile uyumlu olacak şekilde üretim tesisi kurulu gücünü belirlemesi gerektiğinden, üretim tesisi kurulu gücünü mevzuata aykırı şekilde belirleyen tesis sahipleri bakımından dava konusu düzenlemenin geçmişe dönük yükümlülük getirdiğinden söz edilmesi mümkün değildir.
-Kazanılmış hak kavramı yönünden yapılan inceleme;
"Kazanılmış hak", yürürlükteki hukuka uygun olarak doğan ve böylece kişiye özgü lehte sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geri alınması gibi durumların varlığına rağmen hukuk düzenince korunması gereken bir haktır. Bir hakkın, kazanılmış hak olarak nitelendirilebilmesi için, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş olması gerekmektedir.
Bu bağlamda, bir faaliyetin belirli koşullar altında ve çeşitli imkânlar tanınarak gerçekleştirilebilmesi yetkisini veren hukukî düzenlemelerin kalıcı olduklarının kabulü mümkün olmadığından, sonradan ortaya çıkan yeni şartların, değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılması hâlinde hukukî düzenlemelerin değişebileceği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yayınlandığı tarihten sonraki dönemlerde gerçekleştirilecek olan üretim faaliyeti kapsamında satışa konu edilebilecek ihtiyaç fazlası enerji bedelinin tüketilen enerjinin bir katı olarak belirlenmesinin davacı yönünden kazanılmış hak ihlâli olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.
-Haklı beklenti kavramı yönünden yapılan inceleme;
"Haklı beklenti", idarenin ister düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Kazanılmış hak ilkesinde olduğu gibi, haklı beklentilerde de, kamu hizmetlerinin değişkenliği ve adaptasyonu ilkesi ile hakkaniyet, hukukî güvenlik ve idarî istikrar ilkeleri arasında bir tür uzlaşma veya dengeleme sağlanmaktadır. Bu nedenle, kişilerin idareden bu tür beklentilerinin ilelebet veya çok uzun bir gelecek için değil, ancak mâkul ve öngörülebilir bir gelecek için haklı olacağı kabul edilmelidir. Buradaki mâkul süre için somut ve genel bir süre bulunmamakla birlikte, bahsi geçen hakkın niteliğine, kişiler nezdinde doğuracağı mağduriyetin derecesine ve kamu açısından getireceği mali külfetlerin ve kamusal yükümlülüklerin ağırlığına göre idarece takdir edilebilecektir (ULUSOY Ali D., Yeni Türk İdare Hukuku, 2021, Ankara, s. 453).
Haklı beklentilere ilişkin Anayasa Mahkemesi'nin yaklaşımı incelendiğinde, Mahkeme'nin 20/09/2012 tarih ve E:2012/65, K:2012/128 sayılı kararına göre, kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren, hukukî iş ve işlemlere girişen bireyin, bu kanunların uygulanacağı yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekmekle birlikte, hukukî güvenlik ilkesi, her türlü beklentinin korunmasını zorunlu kılmamaktadır. Bir beklentinin hukuken koruma görebilmesi için, haklı beklenti seviyesine ulaşması gerekmektedir. Beklentinin haklı olup olmadığı tespit edilirken başvurulacak ölçüt ise "hakkaniyet"tir.
Diğer yandan, Anayasa Mahkemesi'nin 15/11/2017 tarih ve E:2016/133, K:2017/155 sayılı kararında da ifade edildiği üzere, kişilerin mevcut kurallar çerçevesindeki tüm beklentilerinin mutlak suretle hukuken korunması, kuralların değişmezliğine yol açabileceği gibi, kuralların değiştirilmesini anlamsız kılabilecek sonuçlara da yol açabilmektedir. Oysa hukuk, toplumun değişimine ve gelişimine koşut olarak değişime açık ve yaşayan bir varlık olduğundan, her değişiklikte olduğu gibi kişilerin değişen kurallardan etkilenmesi kaçınılmazdır. Bir kuralda yapılan değişikliğin kişilerin elde etmeyi bekledikleri haklara etkisinin saptanmasında ise söz konusu kuralın değiştirilme gerekçelerinin gözetilmesi zorunludur.
Haklı beklentilerin korunmasının genel olarak üç aşamalı bir değerlendirmenin sonucunda mümkün olduğu kabul edilmektedir. Buna göre ilk aşamada bir beklentinin var olması, ikinci aşamada beklentinin haklı olması ve üçüncü aşamada ise beklentiyi korumamayı gerektiren baskın kamu yararının olmaması gerekmektedir. Eğer beklenti tüm bu şartları taşıyor ise hukuken korunmaya değer asgarî koşulları taşıdığı varsayılır (GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 107).
Lisanssız elektrik üretim tesislerinin, kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları esas olup lisanssız elektrik üretim tesislerinin kapasitesinin belirlenmesi ve bu tesislerde üretilen elektriğin satışı konu edilmesine yönelik olarak yapılacak düzenlemelerde bu hususun göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Kaldı ki Kanunda sayılan koşulları sağlayan tesisleri kurmak suretiyle üretim yapan kişilerin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf tutulması, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamını taşımamaktadır.
Dava konusu düzenlemeler esas itibarıyla 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisanssız elektrik üretimi tesisi kurmak için başvuruda bulunan ve çağrı mektubu almaya hak kazanan kişileri etkilemektedir. Belirtilen dönemde mevcut Yönetmelikte olduğu gibi üretilen enerjiden yalnız tüketilen kadarının satılabileceğine yönelik açık bir düzenleme bulunmadığından davacı o dönemde mevcut olan mevzuatın verdiği haklar çerçevesinde ihtiyaç fazlası enerjiyi herhangi bir sınırlama olmaksızın satabileceği yönündeki bir beklentiye girmiş olabilir. Bununla birlikte davacının bu iddiasına dayalı olarak ortaya çıktığını belirttiği beklentisinin korunması gereken haklı beklenti niteliğinde olup olmadığının değerlendirilmesi gerekir.
Yönetmelik değişikliği ile 12/05/2019 tarihinden itibaren bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu alan tesisleri kapsayacak şekilde düzenleme yapıldığından, öncelikle belirtilen tarih itibarıyla lisanssız elektrik üretimi yapmak isteyenlerinin hangi koşullara tabi olduklarının ortaya konulması gerekmektedir.
Bilindiği üzere lisanssız elektrik üretimine ilk olarak 4628 sayılı Kanun'un 3. maddesine 5627 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile eklenen ek fıkra ile imkan sağlanmış ve yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulu gücü azami 200 (iki yüz) kilovatlık üretim tesisleri lisans almaktan muaf tutulmuştur. Söz konusu maddede 5784 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik ile azami güç sınırı 500 (beş yüz) kilovalta çıkarılmış, ayrıca ihtiyacın üzerinde üretilen enerjinin sisteme verilmesi ve satışının yapılabilmesine imkan sağlanmıştır. 5346 sayılı Kanun'a eklenen 6/A maddesi ile de lisanssız elektrik üretimi yapılan tesislerde ihtiyacın üzerinde üretilen enerjinin 10 (on) yıl süreyle YEK Destekleme mekanizması kapsamında belirlenen fiyatlardan satılabilmesi öngörülmüştür. Devam eden süreçte 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesi ile lisanssız yürütülebilecek faaliyetler ayrı bir madde halinde düzenlenmiş, madde ile lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf olan tesisler sayılmış, ihtiyacın üzerinde üretilen elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde yapılacak işlem ile uygulanacak fiyatlar belirlenmiş, ayrıca davalı idarenin hangi hususlara ilişkin olarak yönetmelik ile düzenleme yapacağı belirlenmiştir.
Belirtilen yasal düzenlemeler çerçevesinde mülga Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik ile tesislerin kurulumu ve işletilmesine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Bu yönetmelik kapsamında kurulan tesislerde tüketim tesisinin bağlantı anlaşması sözleşme gücüyle sınırlı olmaksızın o dönemki azami güç olan 1 MW'a kadar kurulu güç ile üretim tesisi kurulmasına imkan tanınmış, ayrıca bu tesislerde üretilen enerjinin ihtiyaç fazlası olan kısmının Amerikan Doları bazlı destekleme fiyatlarından yararlanması öngörülmüştür. Söz konusu Yönetmelikte 2016 yılında yapılan değişiklik ile üretim tesislerinin kurulu gücünün, ilgili üretim tesisi ile ilişkilendirilecek tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünün 30 (otuz) katından fazla olamayacağına yönelik düzenleme yapılmış ve tüketim tesisinde tüketilen miktardan bağımsız olarak üretim tesisi kurulu gücü belirlenmesi yönündeki uygulamaya sınırlama getirilmiştir.
YEK Destekleme Mekanizmasına tabi üretim tesislerinde uygulanacak fiyatların belirlenmesine ilişkin olarak 5346 sayılı Kanun'un 6. maddesi ile verilen yetki kapsamında 10/05/2019 tarih ve 30770 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 09/05/2019 tarih ve 1044 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile lisanssız elektrik üretim tesislerinin sisteme verecekleri ihtiyaç fazlası elektrik enerjisine uygulanacak fiyatlar belirlenmiş, söz konusu kararda destekleme fiyatlarının "kurulu gücü tüketim tesisinin bağlantı anlaşması sözleşme gücü ile sınırlı olmak koşuluyla" uygulanacağı kurala bağlanmıştır. 12/05/2019 tarihinde yayımlanan dava konusu Yönetmelik'in 7. maddesinin 10. fıkrasında da Cumhurbaşkanlığı Kararı ile benzer düzenlemeye yer verilmiş ve üretim tesislerinin kurulu gücünün, ilgili üretim tesisi ile ilişkilendirilecek tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünden fazla olamayacağı hüküm altına alınmıştır. Belirtilen düzenlemeler ile lisanssız elektrik üretiminin tüketime özgülenmiş bir faaliyet olma özelliğine uygun olarak üretim tesisinin kurulu gücünün ilişkili tüketim tesisinin sözleşme gücüyle sınırlı olması öngörülmüştür. Bu şekilde yapılacak başvurular ile gerçek/fiili tüketim değerleri esas alınarak üretim tesisi kurulu gücünün belirlenmesi, buna bağlı olarak mevcut kapasitenin üretim yapmak isteyen tüm tüketicilere tahsisinin kolaylaştırılması amaçlanmıştır.
Bu aşamada, lisanssız elektrik üretim tesislerinin kurulum sürecinde tesisin kurulu gücünün nasıl belirlendiği hususuna da değinmek gerekmektedir. Üretim tesisi kurulabilmesi için öncelikle bir tüketim tesisinin mevcut olması gerekmekte olup bu tüketim tesisinde ne kadar elektrik tüketileceğini gösteren proje başvuru sahipleri tarafından oluşturulmakta, buna bağlı olarak proje uyarınca tüketim tesisinde tüketilecek enerji miktarını gösteren tüketim tesisi sözleşme gücü lisanssız elektrik üretimi yapmak için başvuru yapan kişilerin beyanına dayalı olarak bağlantı anlaşmasıyla belirlenmektedir. Yönetmelik düzenlemesi gereğince de, kurulacak olan lisanssız elektrik üretim tesisinin gücü tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olarak belirlenmektedir. Başka bir deyişle başvuru sahiplerinin üretim tesisi kurulu gücü, tüketim tesisi için beyanları ile belirlenen bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü kadar olmakta ve başlangıçta beyan edilen tüketim tesisi gücüne kadar üretim tesisi kurulup üretim yapılabilmektedir.
Davalı idare tarafından dosyaya sunulan savunma dilekçesi ile dava konusu Yönetmelik değişikliğine ilişkin olarak yapılan kamuoyu duyurularında, lisanssız elektrik üretiminin tüketime özgülenmiş bir üretim olduğu ve bu kapsamdaki tesislerin kurulumundaki asıl amacın kendi ihtiyacının karşılanması olduğu belirtilmiş, Yönetmelik kapsamında üretim yapmak isteyen kişilerin gerçek kapasiteleri üzerinden beyanda bulunarak tesislerinin kurulu gücünü belirlemesi gerekirken yüksek miktarda üretim yapıp ihtiyaç fazlası enerjinin satılabilmesi amacıyla gerçek dışı tüketim miktarı beyanlarında bulunulduğu, yüksek miktardaki tüketim gücü beyanına dayalı olarak üretim yapılabilecek kurulu gücün artırılması suretiyle yüksek kapasitede üretim tesislerinin kurulduğu, bu şekilde kurulan tesislerde düşük miktardaki gerçek tüketimin üzerindeki enerjinin satışa sunulduğu ve lisans almaksızın lisanslı elektrik üreticisi gibi hareket edilerek elektrik enerjisi satışı yapılmak suretiyle mevzuatın suistimal edildiği ifade edilmiştir.
Davacı tarafından, tüketim tesisin kapasitesinin belirlenmesinde hangi verilerin göz önüne alındığı belirtilmemekle birlikte, Kanunda ihtiyaç fazlası elektriğin satışına yönelik herhangi bir sınırlama bulunmadığı iddia olunmakta ve davalı idare tarafından bu konuda sınırlayıcı düzenleme yapılamayacağı, kaldı ki tesisin kurulduğu tarih itibarıyla Yönetmelikte bu yönde bir sınırlama olmaması nedeniyle ihtiyaç fazlası enerjinin tamamının fiili tüketimden bağımsız biçimde ve sınırlama olmadan satışa sunulacağı yönünde haklı beklentilerinin bulunduğu belirtilmektedir. Bu bakımdan, ihtiyaç fazlası elektrik enerjisi miktarının belirlenmesinin tüketim ve üretim için başlangıçta beyan edilen bağlantı anlaşması sözleşme gücü ile ilgili olduğu göz önüne alındığında, başvuru sahiplerinin tesislerin kurulumu aşamasında gerçek/fiili tüketim miktarlarını belirleyerek bununla uyumlu bir biçimde üretim tesislerini kurması gerektiği açık olup beklentinin haklı olup olmadığının bu çerçevede değerlendirilmesi gerekmektedir.
Lisanssız elektrik üretim tesislerinde satışa konu edilebilecek olan ihtiyaç fazlası enerji miktarı, tesislerin tüketim ve buna bağlı olarak belirlenen üretim kapasitesi uyarınca ortaya çıkan üretim ve tüketim verileri dikkate alınarak belirlenmektedir. Yönetmelikte, tesislerde üretilen enerjiden tüketilen miktarın mahsuplaşılması sonrasında tüketimin üzerinde şebekeye verilen enerjinin mevcut olması halinde bunun ihtiyaç fazlası olarak kabul edileceği ve sisteme verilen bu enerjinin karşılığı olan bedeli hesaplanarak görevli tedarik şirketince üreticilere ödeneceği hüküm altına alınmıştır. Dava konusu Yönetmelik yayımlanmadan önce bu sürecin nasıl işlediğini bir örnek üzerinden açıklamak gerekirse; 100 birim tüketim yapacağını beyan ederek bağlantı anlaşması imzalayan ve bu bağlantı anlaşması dayanak gösterilmek suretiyle 100 birimlik üretim tesisi kuracağını belirten bir kişinin tesisinde 100 birim elektrik üretilmesi ancak bağlantı anlaşmasında öngörülenin aksine 10 birim elektrik tüketilerek kalan miktarın sisteme verilmesi halinde, 90 birimlik enerji ihtiyaç fazlası kabul edilerek bu miktarın tamamı satışa konu edilebilmekte ve 5346 sayılı Kanun uyarınca belirlenen destekleme fiyatları üzerinden hesaplanan bedel üreticilere ödenmekteydi. Dava konusu düzenlemeler yayınlandıktan sonra ise sisteme verilen ve ihtiyaç fazlası olarak kabul edilen 90 birimlik enerjinin 10 birimi satışa konu edilebilecek, kalan miktar ise YEKDEM'e bedelsiz gelir kaydedilecektir.
Yapılan anlatımlardan da görüldüğü üzere üretilen elektrik enerjisinden ihtiyaç fazlasına konu edilebilecek enerji miktarının belirlenmesinde bağlantı anlaşmasında beyan edilen tüketim miktarı büyük önem arz etmektedir. Çünkü elektrik üretim tesisinin gücü tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki gücüne bağlı olarak belirlenmekte olup kişilerin yüksek kapasitede elektrik üretim tesisi kurabilmesi ve buna bağlı olarak fiili tüketiminin üzerindeki ihtiyaç fazlası enerjiyi satabilmesi için tüketim yapılacak tesisin kapasitesinin de yüksek miktarda belirlenmesi gerekmektedir. Bu noktada bağlantı anlaşmasındaki güç ile uyumlu olmayan tüketim üzerinden oluşturulan ve gerçek tüketimin çok üzerineki üretim kapasiteleri sayesinde sınırlı bir tüketim miktarı ile çok yüksek miktarda elektrik üretimi yapılarak fazla enerjinin satıldığı davalı idare tarafından tespit edilmiş, esas amacı kendi tüketimini karşılamak olan lisanssız elektrik üretim tesislerinin, lisanslı elektrik üretim tesislerine benzer şekilde yalnızca elektrik üretimi yapmaya matuf olarak kurulan tesislere dönüştüğü belirtilerek bu durumun önlenmesi amacıyla dava konusu işlemlerin tesis edildiği ifade edilmiştir.
Bu durumda, Yönetmeliğin ilk halinin yayınladığı 12/05/2019 tarihi itibarıyla tüketim tesislerinin bağlantı anlaşması sözleşme gücü ile sınırlı olarak üretim tesisi kurulabileceğine ilişkin düzenlemenin Yönetmelikte mevcut olduğu ve lisanssız elektrik üretiminin temel amacının tüketicilerin kendi ihtiyacını karşılamaya yönelik tesis kurmak olduğu dikkate alındığında, 12/05/2019 tarihinde sonra kurulacak tesislerde kişilerin gerçek/fiili tüketim miktarları ile uyumlu olacak şekilde üretim tesisi kurulu gücünü belirlemesi gerektiği, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin esas itibarıyla bu duruma aykırı biçimde gerçek olmayan tüketim miktarı üzerinden yüksek kapasitede üretim tesisi kuran kişileri etkilediği, başka bir deyişle davacının iddia ettiği şekilde herhangi bir sınıra tabi olmaksızın ihtiyaç fazlası enerjinin tamamının satışa konu edilebilmesi şeklindeki uygulamanın gerçek olmayan kapasiteye dayalı olarak kurulan tesislerden kaynaklandığı, gerçek kapasiteye dayalı olarak kurulacak tesisler bakımından davacının iddia ettiği şekilde sınırsız bir enerji satışına yönelik beklenti oluşmasının mümkün olmadığı göz önüne alındığında, 12/05/2019 tarihinden sonra kurulan tesisler açısından fiili tüketim ile uyumlu olmayan bağlantı anlaşması sözleşme gücüne dayalı olarak yüksek kapasitede elektrik üretimi yapıp, fiili tüketim miktarının üzerindeki enerjinin tamamının satışa konu edilebilmesi yönünde bir haklı beklentinin mevcut olduğundan söz edilemeyeceği sonucunda varılmıştır.
Yönetmelik değişikliği öncesindeki düzenlemeler fiili tüketim ile uyumlu olmayan bağlantı anlaşması tüketim gücü esas alınarak yüksek kapasitede üretim tesislerinin kurulması şeklindeki uygulamanın, lisanssız elektrik üretim tesislerinin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları suretiyle tüketim azaltılması ve iletim hatlarının korunması amaçlarına hizmet etmediği, aksine yüksek kapasitedeki üretim tesisleri nedeniyle iletim hatları kurulması ihtiyacının ortaya çıktığı, ayrıca kapasitenin bu şekilde kullanılması nedeniyle gerçek tüketicilerin (gerçek bir tüketim tesisi olup da yalnızca kendi elektriğini üretmek için tesis kurmak isteyen) kapasiteye ulaşmasını zorlaştırdığı görülmekte olup dava konusu düzenlemeler ile belirtilen sakıncıların önüne geçilerek gerçek tüketicilerin üretim yapmak için ihtiyaç duyduğu kapasiteye ulaşmasının sağlanması ve şebekeye olan ihtiyacın azaltılmasının amaçlandığı anlaşıldığından davacının beklentisinin korunmamasında baskın bir kamu yararı da bulunmaktadır.
Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesine eklenen (g) bendi ile belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sanayi tesisleri ve tarımsal sulama amaçlı tesisler tarafından bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünün iki katına kadar üretim tesisi kurulabilecek iken ihtiyaç fazlası olarak satışa sunulabilecek üretim miktarının tüketim miktarının bir katı ile sınırlanmasının da Kanun'a aykırı olduğu belirtilmekte ise de üretim tesisi kurulurken gerçek tüketim miktarı esas alınarak kurulu gücü belirlenen üretim tesislerinde tüketilen miktara denk düşen üretim miktarına ek olarak tüketim miktarı kadar ilave elektrik üretileceği ve bu ilave üretimin de Yönetmelik gereği satışa konu edilebileceği açık olduğundan, bu şekilde kurulan tesisler bakımından da Kanuna aykırı herhangi bir sınırlama yapılmadığı ve haklı beklentilerin ihlal edilmediği anlaşılmaktadır.
-Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddia yönünden yapılan inceleme;
Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir." denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamakta olup mülkiyet hakkının ihlal edildiğinin ileri sürülmesi halinde öncelikle böyle bir hakkın varlığının kanıtlaması gerekmektedir.
Öte yandan, mülkiyet hakkı kişinin şahsında mündemiç olmayıp Anayasa’nın 35. maddesi kapsamında hukuki korumadan istifade edilebilmesi için öncelikle mülkiyet hakkının var olması aranır. Anayasa’nın 35. maddesi ile 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesi mülk edinme talebini değil, kişinin var olan mülkiyet hakkını güvence altına almaktadır. Bu durum hakkın kazanılmış olması veya mevcut olması şeklinde de ifade edilebilir.
Anayasa’nın 35. maddesinin koruma alanı içinde yer alan menfaatlerin kapsamına, mevcut bir mülk girebileceği gibi alacak hakları veya kesin bir şekilde tanımlanmış talep hakları da girebilir. Bu kapsamda bir alacak hakkı ya da talep; mahkeme hükmü, hakem kararı veya idari karar yoluyla yeterli derecede icra edilebilir kılınması hâlinde bir “mülk” teşkil edebilir ve mülkiyet hakkı kapsamında korunabilir. Ancak hakkın tam olarak kazanılmamış olduğu bazı hâllerde, özellikle ekonomik hayatın gerekleri ve hukuki güvenlik anlayışı, hakkın ileride mevcut olacağına dair hukuki umudu ifade eden bir kısım meşru beklenti hâllerinin de mülkiyet hakkının güvence kapsamına dâhil edilmesi gereğini ortaya koymaktadır. Ancak bu hâllerde, hakkın kazanılacağı yönünde salt bir umudun ötesinde kişinin, hakkın mevcudiyeti yönünde meşru bir beklentisi olması gerekir. Bir başka ifadeyle mülk edinme yönündeki bir beklenti, ancak hukuken belli bir dayanağa sahip olduğu takdirde, belli koşullar altında mülk olarak nitelendirilebilir. (Anayasa Mahkemesi'nin Abbas Emre, B. No: 2014/5005, 6/1/2016 sayılı kararı, §.50,52,56)
Anayasa Mahkemesi bir başka kararında gelecekte elde edileceği iddia edilen kazanca yönelik "Anayasa ve AİHS'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkı, mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi olmadığı bir mülkün, bu mülkte gelecekteki değer artışını da içerecek şekilde mülkiyetini kazanma hakkı, kişinin bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun Anayasa ve Sözleşme'yle korunan mülkiyet kavramı içerisinde değildir. Gelecekte elde edileceği iddia edilen bir kazanç, kazanılmadığı veya bu kazanca yönelik icrası mümkün bir iddia mevcut olmadığı sürece mülk olarak değerlendirilemez. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda, bir "ekonomik değer" veya icrası mümkün bir "alacak" iddiasını elde etmeye yönelik "meşru bir beklenti", Anayasa'nın ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti, makul bir şekilde ortaya konmuş icra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik ve istikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece ulusal hukukta mülkiyet hakkı kapsamında savunulabilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli değildir." değerlendirmesine yer vermiştir. (M. Savni Kafadaroğlu, B.No: 2013/5996, 15/10/2014,§ 22,23)
Davacı, dava konusu düzenlemeler uyarınca satışa konu edilebilmesine imkan tanınan elektrik miktarının dışında bir elektrik üretiminin olması ve sisteme verilmesi halinde söz konusu elektriğin, karşılığında herhangi bir ödeme yapılmayarak YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasının öngörüldüğünü, üretilen elektriğin bir kımsının bedelinin ödenmemesi anlamına gelen bu uygulamanın tesisinin semerlerinden faydalanma hakkının elinden alınarak mülkiyet hakkının ihlal edilmesine yol açtığını, başka bir anlatımla gelecekte tesisinde üretilen elektrik enerjisinin karşılığı olan bedeli elde edemeyeceğini iddia etmektedir.
Öncelikle lisanssız elektrik üretimi tesislerinde gerçekleştirilen üretimin ve buna bağlı olarak ihtiyaç fazlası elektriğin sisteme verilmesinin tesis sahipleri açısından zorunlu bir faaliyet olup olmadığı hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Lisanssız elektrik üretiminin temel amacı tüketim ihtiyaçlarının karşılanması olup buna bağlı olarak üreticilerin bir tüketim tesisi bulunmakta ve bu tesisin ihtiyacı için elektrik üretimi yapılmaktadır. Bu bakımdan tüketim tesisinin elektriğinin nasıl sağlanacağı tesis sahiplerinin tercihine bırakılmıştır. Tesis sahipleri tüketim ihtiyaçlarını üretim yapmadan şebekeden sağlayabilecekleri gibi üretim tesisinde elektrik üretimi yaparak tüketimlerini üretilen bu elektrik ile mahsuplaşma yapmak suretiyle de karşılayabileceklerdir. Başka bir anlatımla lisanssız elektrik üretim tesisi sahiplerinin kendi ihtiyacından fazla elektrik üretimi yapma ve sisteme verme zorunluluğu bulunmamakta olup, ihtiyaçları kadar üretim yapmalarında ise yasal olarak herhangi bir engel mevcut değildir.
Davacının tesisinin de aralarında bulunduğu elektrik üretim tesislerinde tercihen üretim yapılması halinde üretilen elektrik niteliği itibariyle (bazı istisnalar hariç olmak üzere) depolanma imkanına sahip bulunmamakta, bir tesiste elektrik üretimi yapılması halinde bu enerjinin derhal şebekeye verilme zorunluluğu bulunmaktadır. Belirtilen zorunluluk nedeniyle şebekeye verilen elektriği alıcı konumunda olan dağıtım veya iletim şirketleri ile OSB'lerin de bu elektriği kabul etmeme imkanı bulunmamakta, aracı konumunda olan bu şirketler tarafından elektrik nihai tüketicilerin kullanımına sunulmak üzere görevli tedarik şirketlerine iletilmektedir. Başka bir anlatımla elektrik üretildiği anda derhal şebeke üzerinden dolaşıma girmekte ve aracı şirketler ile arz-talep eşleştirmesini yapan piyasa işletmecisi marifetiyle nihai tüketicilerin kullanımına sunulmaktadır. Bu kapsamda, elektrik enerjisine ilişkin düzenlemelere yönelik olarak yapılan incelemelerde elektriğin depolama imkanı sahip olmadığı ve kesintisiz bir arz-talep süreci içerisinde üretilerek kullanıldığı hususlarının göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Elektrik enerjisinin açıklanan özelliği dikkate alınarak dava konusu düzenlemeler incelendiğinde, bu düzenlemelerin davacıların ürettikleri elektrik enerjisine bedelsiz el koyma şeklinde yorumlanması mümkün olmayıp, düzenlemenin; zorunlu olmadığı halde fazla üretim yapılarak sisteme verilen ve sisteme kabul edilmeme imkanı bulunmayan elektriğin belirlenen miktarın üstündeki kısmı için bedel ödenmeyeceğine ilişkin olarak öngörülen bir kural şeklinde yorumlanması gerekmektedir.
Somut olay yukarıda yapılan detaylı açıklamalar çerçevesinde değerlendirildiğinde; her ne kadar davacı tarafından dava konusu düzenleme ile belirlenen miktarın üzerinde sisteme enerji verilmesi halinde bunun bedelsiz olarak alınması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edileceği belirtilmekte ise de, mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden söz edilebilmesi için ilerleyen dönemde sisteme verilecek elektrik enerjisinin satılması halinde bu enerji karşılığında gelir elde edileceğine yönelik olarak en azından meşru bir beklentinin mevcut olması gerektiği, oysa davacının dava konusu düzenleme ile belirlenen miktar üzerindeki enerjinin satışa konu edilebilmesi yönünde haklı bir beklentisinin mevcut olmadığının yukarıda detaylı biçimde açıklandığı, kaldı ki tesis sahiplerinin elektrik üretimi yapma zorunluluğu bulunmadığı ve tercihen elektrik üretimi yapıp dava konusu düzenleme ile belirlenen miktarın üzerindeki elektrik enerjisinin şebekeye vermeleri halinde bu elektriğin şebekeye kabul edilmeme imkanının da bulunmadığı, fiili tüketim ile uyumlu olmayan bağlantı anlaşması sözleşme gücüne dayalı olarak yüksek kapasitede elektrik üretimi yapılması sonucunda ortaya çıkan ve sistemsel zorunluluk nedeniyle alınan bu elektriğin YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasının öngörüldüğü anlaşıldığından, mülkiyet hakkının ihlal edildiği yönündeki iddianın yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer yandan; dava konusu düzenlemeler ile ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik miktarının ilgili dönemde tüketilen toplam elektrik enerjisi miktarı olarak belirlendiği ve bu şekilde yapılan kısıtlamanın ölçülülük ilkesine aykırılık teşkil ettiği iddia olunmakla birlikte, ayrıntılı biçimde açıklandığı üzere lisanssız elektrik üretiminin esas itibarıyla kendi tüketimini karşılamaya yönelik bir faaliyet olduğu, bu kapsamda üretim tesisinin kurulu gücünün gerçek/fiili tüketim miktarı dikkate alınarak belirlenmesi halinde ancak anlık olarak tüketimin düştüğü durumlarda ihtiyacın üzerinde elektrik üretiminin söz konusu olacağı ve anlık olarak ortaya çıkan ihtiyaç fazlasının satışa konu edilebileceği, oysa dava konusu düzenlemeler ile herhangi bir şarta bağlı olmaksızın tüketim miktarı kadar enerjinin ihtiyaç fazlası elektrik olarak satışa sunulabilmesine imkan tanındığı göz önüne alındığında Yönetmelik değişikliği ile getirilen düzenlemelerin bu konuda kısıtlayıcı bir hüküm içermediği aksine tüketim kadar elektriği satışa sunmasına imkan sağladığı anlaşıldığından bu yöndeki iddiaya da itibar edilmemiştir.
Nitekim davalı idare tarafından 24/11/2022 tarihli ara kararımıza cevaben sunulan 05/01/2023 tarihli yazıda da "satışa konu edilebilecek üretim miktarının neden tüketim miktarı ile sınırlı tutulduğu"na ilişkin olarak, yatırımcıların yatırımlarının makul sürede geri dönüşünün sağlanmasına katkıda bulunulması ve YEKDEM'in doğal finasörü konumundaki son tüketiciye ilave maliyetler getirilmemesi amacı doğrultusunda "tüketim kadar sat" prensibinin benimsediği belirtilmiştir.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, dava konusu düzenlemeler ile lisanssız elektrik üretiminin tüketime özgülenmesi amacına uygun olarak kişilerin kendi ihtiyaçları oranında tesis kurmasının sağlanması, amaç dışında yüksek kapasiteler kurulmasının ve bu durumun şebeke sistemine olumsuz etkilerinin önlenmesi, gerçek tüketicilere kapasite tahsisi ve buna bağlı olarak üretim tesisi kurma imkanı sağlanmasının hedeflendiği, lisanssız tesis yatırımlarının geri dönüşü açısından ihtiyaç fazlası elektriğin satışı hususunda tesis sahiplerine sağlanan haklar bakımından makûl bir dengenin gözetildiği, ayrıca davacının korunması gereken haklı bir beklentisinin de mevcut olmadığı gibi diğer iddialarının da yerinde olmadığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 12/12/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu Yönetmelik hükmü ile lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen elektrikten ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı, üretim tesisi ile ilişkili tüketim tesisinin toplam elektrik enerjisi tüketim miktarı olarak belirlenmiş olup, davacı tarafından düzenlemenin kapsamının 12/05/2019 olarak belirlenmiş olması nedeniyle mevcut tesislerin de bu düzenlemeden etkileneceği, değişiklik ile getirilen sınırlamanın tesislerin kurulumu aşamasında mevzuatta yer almadığı, yatırım kararının sınırlama olmaksızın satış yapılabileceğine ilişkin düzenlemeler dikkate alınarak yapıldığı ve tesislerin kurulu gücünün önceki mevzuat uyarınca belirlendiği, değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce başvuru yapılan ve kurulan tesislerin de düzenleme kapsamına alınması nedeniyle kazanılmış haklarının ortadan kaldırıldığı ve haklı beklentilerinin ihlal edildiği ileri sürülmekte olup konunun bu çerçevede ele alınması gerekmektedir.
Lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen elektrikten ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarı ile ilgili olarak dava konusu Yönetmelik değişikliği öncesinde herhangi bir kanunî sınırlama yok iken dava konusu Yönetmelik hükmü ile bu miktarın ilişkili tüketim tesisinin toplam elektrik enerjisi tüketimi olarak belirlendiği, ayrıca düzenlemenin 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmelik değişikliğinden önce tesis kurmak için başvuru yapan veya tesis kuran kişileri de kapsadığı göz önüne alındığında, 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmelik değişikliğinden önce hukuka uygun olarak yapılan başvurular sonrasında kurulan tesislerde üretilen enerjiden satışa konu edilebilecek miktarının kısıtlanması, hukuk devleti ilkesinin temel unsurlarından olan "hukukî güvenlik" ve bu ilkenin uzantısı olan "hukukî belirlilik", "kazanılmış hak" ve "haklı beklenti" kavramları kapsamında ele alınmalıdır.
Hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri olan "hukuk güvenliği" ile kişilerin hukukî güvenliğinin sağlanması amaçlanmakta olup, söz konusu ilke, yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de kanunî düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici uygulamalardan kaçınmasını gerekli kılmaktadır.
Hukuk devleti, Devletin bütün faaliyetlerinde hukukun hâkim olduğu devlettir. Bu tür Devlette "Hukuk güvenliği"ni sağlayan bir düzenin kurulması asıldır. Devlet, görevlerini yerine getirirken, "Hukuk devleti" niteliğine aykırı davranmamalı, hukukun temel ilkelerine bağlı kalmalıdır. Böyle bir düzende, "Devlete güven" ilkesi vazgeçilmez temel öğelerdendir. Devlete güven, hukuk devletinin sağlamak istediği huzurlu ve istikrarlı bir ortamın sonucu olarak ortaya çıkar. Yasaların Anayasa'ya uygunluğu karinesi asıldır. Yasalara gösterilen güven ve saygıdan kaynaklanan oluşumların sonuçlarını korumak gerekir (AYM, E.1989/11, K.1989/48, K.T. 12/12/1989).
Hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukukî güvenlik ilkesi, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerir. Bu nedenle hukukî güvenlik ilkesi, yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak teessüs etmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde korumaktadır (AYM, E:2016/195, K:2017/158, K.T. 16/11/2017).
Haklı beklenti, idarenin ister bir düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, kişilerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. İdare, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, her zaman yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer düzenleyici idarî işlemleri yürürlüğe koyma ve bu düzenlemelerle, değişen şartları gözeterek önceki düzenlemeler ile doğmuş olan objektif hukukî durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip bulunmaktadır. Ancak idare, bu konudaki yetkilerini kullanırken önceki düzenlemeler kapsamında kişilerin kazanılmış haklarını ve haklı beklentilerini korumalıdır. Bu durum, hukuk devleti ilkesinden hareketle hukuk güvenliğinin ve hukukî istikrarın sağlanması açısından vazgeçilmez niteliktedir.
İdare hukukunda beklenti, idarenin faaliyetleri, uygulamaları veya işlemleri sonucunda, kişilerin bu işlem, uygulama veya faaliyette belirtilen durum veya taahhütlerin alacağı biçimler konusundaki öngörüsü ya da gerçekleşmesini beklediği şeyi ifade etmekte olup, bu beklentinin hukuken korunabilmesi, mâkûl, haklı veya meşru olmasına bağlıdır
Hukuk devletinin unsurları arasında "Devlete güven" veya hukuk güvenliği olarak adlandırılan ilke ile bu ilkenin uzantısı niteliğindeki "haklı beklentilerin korunması" ilkesi yer almaktadır. (...) Haklı beklentilerin korunması ilkesi, bir hukuk kuralı ile doğan hukukî durumların değişmeyeceği yönünde bireylerde oluşan inancın güvence altına alınmasını hedeflemektedir (BÜLBÜL Erdoğan, İdari İşlemlerin Yürürlükten Kaldırılması, Beta Yayınları, İstanbul 2010, s. 42). Bu ilkenin uygulanabilmesi için iki şartın gerçekleşmesi aranmaktadır. Bunlardan ilki, temellendirilmiş bir beklentinin, başka bir anlatımla, bir düzenlemenin sürekli olacağına veya değişmeyeceğine inanmak için yeterli nedenlerin bulunması; ikincisi ise ilgililerin beklentisinin, hukukî durumda önemli ve öngörülemeyen bir değişiklik nedeniyle etkilenmiş olmasıdır. Hukuk güvenliği ilkesi kuralın nasıl yazılıp uygulandığı sorununu etkilerken, haklı beklentilerin korunması ilkesi, onun bireyler tarafından nasıl algılandığı ile ilgilenmektedir (BÜLBÜL, s. 43).
Hukuk güvenliği ve haklı beklentilerin korunması ilkeleri idareyi, özellikle düzenleyici işlemler yaparken, değiştirirken ya da tamamen yürürlükten kaldırırken kişilerin bu düzenlemelerden beklenmedik bir şekilde olumsuz olarak etkilenmelerini önleyici tedbirler almaya iten ilkeler olarak ortaya çıkmaktadır (BÜLBÜL, s. 46).
Avrupa Birliği Hukukunda kavramın gelişmesine ilişkin ilk örnekler, bireylerin kamu yönetimi politikalarına güvenerek giriştikleri faaliyetlere karşılık, idare tarafından bu politikaların değiştirilmesinden kaynaklanan çıkar çatışmalarının dengelenmesine yönelik ATAD (ABAD) kararları ile ortaya çıkmıştır (OĞURLU Yücel, İdare Hukukunda Kazanılmış Haklara Saygı ve Haklı Beklentiler Sorunu, Seçkin Yayınları, Ankara 2003, s. 270). Hukuk güvenliği ilkesinin türevi olan haklı beklentilerin korunması ilkesinin, zorunlu hâller dışında, yeni düzenlemenin yürürlüğe girmesi sırasında geçiş hükümlerine yer verilmesi şeklinde somutlaştığı kabul edilmektedir. Fransız Danıştayı 2006 yılında bir iç hukuk ilkesi olarak kabul ettiği ve görünüşe göre haklı beklentilerin korunması ilkesi ile birlikte düşündüğü hukuk güvenliği ilkesinin idare için yeni düzenlemelerin yürürlüğe sokulması sırasında gerekli geçiş hükümlerinin konulması zorunluluğu getirdiğine karar vermiştir (BÜLBÜL, s. 43) (Bkz. Conseil d'Etat, Asambleé, 24/03/2006 No:288460, Erişim: https://www.conseil-etat.fr/, Ariane Web Arama Motoru).
Düzenleyici işlemler bakımından baskın bir kamu yararı olmadıkça haklı beklentilerin geçiş düzenlemeleri ile korunması gerekliliği de ayrı bir ölçüt olarak içtihatlarda varlığını sürdürmektedir.
Öte yandan, özel girişim ve sözleşme özgürlükleri açısından hukukî güvenlik özel bir önem taşımaktadır. Hukukî güvenlik ilkesinden düzenleyici işlemlerin geriye yürümemesi ve düzenlemelerin öngörülebilir olması anlaşılmakta; bu ilkeler bazen de meşru güven ilkesinin bir alt ilkesi olarak algılanmaktadır (TAN Turgut, Ekonomik Kamu Hukuku Dersleri, Turhan Kitabevi, Ankara 2010, s. 53).
Hukukî güvenliğin bulunmaması ekonomik pazarda, güvensizlik ve belirsizliğe yol açacağından, iş ve yatırım yapmak güç olacağı için, yatırımcıların ya piyasaya hiç girmemesine ya da kısa sürede piyasadan çekilmesine yol açacaktır. Bu sebeple, serbest piyasada yatırımcıların güvenini ve rasyonel karar verme imkânını sağlayabilmek için, hem kurallar oluşturulurken, iyi kural koyma ilkelerine ve öngörülebilirliğe uygun hareket edilmesi, hem de kuralların uygulamasının istikrarlı, açık ve öngörülebilir olması gerekmektedir (ÇAPTUĞ Mehpare, Hukuki Güvenlik İlkesinin Kavramsal Gelişimi, Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi, Yıl:9, Sayı:17, Haziran 2021, s. 153).
Devletin bir regülasyon faaliyeti olarak ikincil düzenleyici işlemlerle piyasalara yaptığı müdahalelerin sürekli değişkenlik göstermesi, idarenin piyasa aktörlerinde yol açtığı beklentinin aksine genel kurallara ve uygulamalarına aykırı bir şekilde kararlarını değiştirmesi ekonomik kamu düzenini de derinden sarsacak niteliktedir.
Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamakla birlikte bir hukuk devletinde idarelerin düzenleyici işlemler üzerinde değişiklik yapma konusunda sahip oldukları takdir yetkisinin, "hukukî güvenlik" ve "idarî istikrar" ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Belirtilen ilke ve kavramlar dikkate alınarak somut uyuşmazlık değerlendirildiğinde;
Dava konusu Yönetmelik hükmü tesis edilmeden önceki tarihlerde ihtiyacın üzerinde yapılan satışlardan kaynaklanan kazanımlar bakımınıdan kazanılmış hak doğmakla birlikte, Yönetmeliğin yayınlandığı tarihten sonraki dönemlerde gerçekleştirilecek olan üretim faaliyeti kapsamında satışa konu edilebilecek ihtiyaç fazlası enerji bedelinin tüketilen enerjinin bir katı olarak belirlenmesinin kazanılmış hakkın ihlâli olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle uyuşmazlığın çözümünde, düzenlemenin kapsamına giren tesislerin "12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazananlar" olarak belirlenmesi ve bu şekilde Yönetmelik hükmü yürürlüğe girmeden önce başvuru yapılarak kurulumuna başlanan veya kurulumu tamamlanan tesisler açısından satışa konu edilebilecek enerji miktarına kısıtlama getirilmesinin haklı beklenti ilkesinin ihlâli niteliğinde olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.
Lisanssız elektrik üretimine ilk olarak 4628 sayılı Kanun'un 3. maddesine 5627 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile eklenen ek fıkra ile imkan sağlanmış ve yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulu gücü azami ikiyüz kilovatlık üretim tesisleri lisans almaktan muaf tutulmuştur. Söz konusu maddenin ilk halinde "yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla" kurulacak tesislerin lisans almaktan muaf olduğu belirtilmiş iken, anılan maddede 5784 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik ile azami güç sınırı beş yüz kilovalta çıkarılmış, ayrıca "yalnızca kendi ihtiyaçlarını karşılama" şartı kaldırılarak ihtiyacın üzerinde üretilen enerjinin sisteme verilmesi ve satışının yapılabilmesine imkan sağlanmıştır. Yapılan bu değişikliğin gerekçesinde ise yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı küçük santrallerde üretilen enerjinin de sisteme verilebilmesi ve böylece bu alandaki potansiyelin değerlendirilmesinin sağlanmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
5346 sayılı Kanun'a eklenen 6/A maddesi ile de lisanssız elektrik üretimi yapılan tesislerde ihtiyacın üzerinde üretilen enerjinin on yıl süreyle YEK Destekleme mekanizması kapsamında belirlenen fiyatlardan satılabilmesi öngörülmüştür. Devam eden süreçte 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesi ile lisanssız yürütülebilecek faaliyetler ayrı bir madde ile düzenlenmiş, anılan maddede lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf olan tesisler sayılmış ve ihtiyacın üzerinde üretilen elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde yapılacak işlem ile uygulanacak fiyatlar belirlenmiş olup, gerek 5346 sayılı Kanun'da gerekse de 6446 sayılı Kanunda lisanssız olarak elektrik üretimi yapılan tesislerde ihtiyaç fazlası enerjinin sisteme verilmesi halinde bu enerjinin satışa konu edilebilecek miktarı bakımından herhangi bir sınırlamaya yer verilmemiş, bu enerjinin sisteme verilmesi halinde on yıl süreyle YEK Destekleme mekanizması kapsamında belirlenen fiyatlardan son kaynak tedarik şirketlerince satın alınması gerektiği kurala bağlanmıştır.
İhtiyacın üzerindeki elektrik enerjisi; lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilen elektrikten bu tesisle ilişkili tüketim tesisinde tüketilen elektriğin çıkarılması sonucunda geriye kalan kısım olup, konuyla ilgili kanunî düzenlemeler incelendiğinde, gerek 5346 sayılı Kanun'da gerekse de 6446 sayılı Kanun'da ihtiyaç fazlası elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde sisteme verilen bu enerjinin son kaynak tedarik şirketlerince alınmasının zorunlu olduğunun kurala bağlandığı, Yönetmelik düzenlemesinde yer aldığı şekilde ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik enerjisi şeklinde herhangi bir tanımlamaya veya kısıtlamaya yer verilmediği görülmektedir.
Davacı 12/05/2019 tarihinden sonra bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan kişiler arasında yer almakta olup, Kanunda yer alan alım taahhüdene güvenerek ve tesis faaliyete geçtikten sonra ihtiyaç fazlası enerjiyi herhangi bir sınırlama olmaksızın on yıl süreyle 5346 sayılı Kanun'da yer alan 1 sayılı cetveldeki fiyatlardan satabileceği öngörüsüyle üretim kapasitesini belirleyerek yatırımını gerçekleştirdiğini, yatırımını planladığı tarihte (12/05/2019 tarihinden sonra ve dava konusu Yönetmelik değişikliğinden önce) gerek Kanunda gerek alt düzenlemelerde sınırlandırıcı herhangi bir düzenleme olmadığını, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile tesis kurulduktan sonra satışa konu edebilecek ihtiyaç fazlası elektrik miktarının kendi tüketiminin bir katı ile sınırlandırılması ve bunun üzerindeki bir miktarın sisteme verilmesi halinde bu elektrik bedelinin bedelsiz kaydedilecek olması nedeniyle tesiste üretilen elektriği on yıl süreyle 5346 sayılı Kanun'da yer alan 1 sayılı cetveldeki fiyatlardan satabilme yönündeki haklı beklentilerinin ihlal edildiğini, mevcut Yönetmelikle getirilen sınırlamanın başvuru yaptığı tarihte mevcut olması halinde yatırım kararının buna göre alınacağını, düzenlemenin geçmişte yapılan başvurular sonucu kurulan tesisleri kapsamaması gerektiğini ileri sürmektedir.
5346 sayılı Kanun ile 6446 sayılı Kanun'da belirtilen ihtiyacın üzerinde üretilen elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde bu enerjinin görevli tedarik şirketlerince satın alınmasının zorunlu olduğuna ilişkin hükümlerin, Yönetmelik değişikliği ile getirilen sınırlamanın henüz yürürlükte olmadığı tarihte Kanunda yer alan düzenlemelere istinaden yatırım kararı alan ve taahhüt edilen alım garantisi ve süresini esas alarak ticarî ve malî planlamalar yaparak üretim tesisinin kapasitesini belirleyen davacı bakımından haklı bir beklenti meydana getirdiği açıktır.
Söz konusu haklı beklenti, yalnız idarenin bu konudaki uygulamalarından değil süre bakımından sınırları belirli alım garantisine ilişkin kanunî düzenlemeden kaynaklandığından, idare tarafından oluşturulan haklı beklentinin niteliği ve piyasada faaliyet gösterenler bakımından algılanış biçimi, idare tarafından gözetilmek istenen kamu yararı ile ilgililerin idarî kararların geçerliliğine duydukları güven arasındaki dengenin sağlanması bakımından önem arz etmektedir. İhtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek üretim miktarının tüketim miktarı ile sınırlandırılması neticesinde elde edilecek kamusal menfaat ile yararlanıcıların bu tasarruftan dolayı katlanmaları gereken külfet arasındaki orantının da yapılacak değerlendirmede dikkate alınması gerekmektedir.
Dava konusu düzenlemeyle satışa konu edilebilecek üretim miktarının tüketim miktarı ile sınırlandırılması, Yönetmelik değişikliği öncesinde tesislerinin kapasitesini Kanunda yer alan ihtiyacın üzerindeki üretim miktarının satın alınmasının zorunlu olduğuna ilişkin hüküm uyarınca belirleyen ve bu kapsamda yüksek kapasiteli üretim tesisi kuran lisanssız üreticilere aşırı bir külfet yüklemekte, yüksek kapasiteli tesis kuran kişilerin ürettiği elektriğin neredeyse tamamının YEKDEM'e bedelsiz gelir kaydedilmesi gibi bir sonuç doğurmaktadır.
Dava konusu düzenlemeler ile lisanssız üreticilerin ürettiği elektrik enerjisinden satışa konu edilebilecek miktarın sınırlandırılması suretiyle Yönetmelik değişikliğinden önce herhangi bir sınırlama olmaksızın ihtiyacın üzerindeki tüm elektrik enerjisini 1 sayılı cetveldeki fiyatlardan satan üreticiler açısından esaslı ve öngörülemez bir değişiklik meydana gelmiştir. Davacıların bu konudaki beklentisi karşılıksız bir muafiyet veya alım garantisinden kaynaklanmamakta, tesislerin kurulumu için katlanılan mâlî külfet neticesinde üretilecek elektriğin satışına bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Davalı idare tarafından da düzenlemenin devamı ile oluşacak kamu zararının katlanılamayacak ölçüde olduğu yönünde yeterli bir açıklama yapılmadığı gibi nihaî tüketici fiyatlarında dava konusu düzenlemelerin maliyet bazlı toplam etkisi yönünde somut bir analiz ortaya konulamamış, fiyat artışlarının hangi oranda engellendiği belirtilmemiştir.
Öte yandan salt nihaî tüketicilerin menfaati yönünden konu ele alınarak değerlendirildiğinde de mâlî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasının güven sarsıcı bu tür işlemlerin etkisiyle mümkün olamayacağı ve bunun da uzun vadede tüketicilerin aleyhine sonuç doğuracağı açıktır.
Yönetmelik değişikliğinin etkilediği başvuruların genel olarak 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmeliğin yayınlandığı tarihten önce yapılan başvurular sonucunda tesis kurmaya hak kazanan tesislere ilişkin olduğu, başvuru sahiplerinin yatırım kararlarını ihtiyaç fazlası enerjinin herhangi bir sınırlama olmaksızın satışa konu edilebilmesine ilişkin olarak 5346 ve 6446 sayılı Kanunlarda yer alan hükümlere dayalı olarak aldıkları ve üretim kapasitelerini buna göre belirledikleri, davalı idarenin konuyla ilgili alt düzenlemelerinde Yönetmelik değişikliğinin yayınlandığı tarihe kadar herhangi bir sınırlayıcı düzenleme bulunmadığı ve ilk defa Yönetmelik değişikliği ile ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik enerjisi miktarıyla ilgili düzenleme yapıldığı, Yönetmelik değişikliğinden önceki süreçte konuyla ilgili uygulamanın da ihtiyaç fazlası elektriğin tamamının Yönetmeliğin ilgili hükümleri uyarınca satılabilmesi yönünde olduğu, Yönetmelik değişikliğinden önce başvuru yapan tesis sahiplerinin üretim tesislerinin kurulu gücünün belirlenmesine ilişkin olarak herhangi bir yasal/fiili sınırlamaya tabi tutulmadığı ve bu dönemde faaliyete geçen tesislerde üretilen ihtiyaç fazlası elektriğin tamamının satışa konu edilebildiği, yatırımcıların da tesis kurma ve üretim kapasitesinin belirlenmesine ilişkin kararlarını söz konusu düzenlemeler ve uygulamalar kapsamında aldığı görülmektedir. Buna karşın davalı idarece, yatırım kararını bahsi geçen süreç neticesinde alan kişilerin de düzenlemeden etkilendiğinin gözetilmediği, bu kişilerin tesislerini kurduğu aşamadaki haklı beklentileri ve tesis kurmak için katlandıkları külfet dikkate alınmaksızın dava konusu düzenlemenin kapsamının "12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde çağrı mektubu almaya hak kazanan kişiler" şeklinde belirlendiği anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, Daire kararında tüketim miktarının ve buna bağlı olarak ihtiyaç fazlası üretimin tesis sahiplerinin başlangıçtaki beyanı neticesinde belirlendiği, 12/05/2019 tarihinde yayınlanan Yönetmelik ile üretim tesisinin kurulu gücünün tüketim tesisinin kurulu gücü ile sınırlandırıldığı ve fiili tüketim ile uyumlu olmayan tüketim tesisi bağlantı anlaşması sözleşme gücüne dayalı olarak üretim tesislerinin kurulu gücünün yükseltildiği ve bu şekilde ihtiyaç fazlası enerjinin yüksek miktarda oluşmasının sağlandığı belirtilmekte ise de, üretim tesisinin kurulu gücünün tüketim tesisinin kurulu gücü ile sınırlı olmasına ilişkin düzenleme tesislerin kurulu gücünün belirlenmesine yönelik olup, dava konusu düzenlemelerden önce gerek Yönetmelik gerekse de Kanunda ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik enerjisine ilişkin bir sınırlama mevcut olmadığı ve ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik enerjisi tanımının ilk defa Yönetmelik değişikliği ile yapıldığı göz önüne alındığında, 12/05/2019 tarihinden sonra ve dava konusu Yönetmelik değişikliğinden önce başvuru yapılan tesisler açısından söz konusu değerlendirmenin geçerli olmayacağı açıktır.
Öte yandan, davalı idare tarafından; 12/05/2019 tarihinde yürürlüğe giren Yönetmelik ile tamamen tüketim ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla yola çıkılarak tüketim gücüne kadar üretim tesisi kurulabileceğine yönelik hükümlere yer verildiği, Yönetmelik yayımlandıktan sonra yapılan duyuruda da Yönetmeliğin nihai amacının tüketilen enerjinin yerinde üretilmesi ve şebekeye olan ihtiyaçların en aza indirilmesi olduğunun ilan edidliği, dava konusu düzenlemeler ile üretim gücüne yönelik olarak 12/05/2019 tarihinde getirilen kurallara rağmen üretim gücünün belirlenmesi aşamasında mevzuatın suistimal edildiği yönünde şikayetler gelmesi üzerine bu durumun önüne geçilmesi amacıyla ilk olarak 12/05/2019 tarihinde konuyla ilgili düzenleme yapılması nedeniyle söz konusu tarih dikkate alınarak dava konusu düzenlemelerin tesis edildiği belirtilmekle birlikte, 24/10/2023 tarih ve 32349 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 19/10/2023 tarih ve 12138 sayılı Kurul kararı ile 06/02/2023 tarihinde meydana gelen depremler nedeniyle olağanüstü hal kararı alınan ve/veya afet bölgesi ilan edilen şehirlerde yer alan lisanssız üretim tesislerinden 2023 yılında ilk kez devreye alınan tüketim tesisleri ile ilişkilendirilen ve 2023 yılında devreye alınan üretim tesislerinin dava konusu Kurul kararı kapsamı dışına çıkarılarak bu tesislerde üretilen elektriğin tamamının satışına imkan tanındığı, anılan Kurul kararı kapsamındaki tesislerinde 12/05/2019 tarihinden sonra devreye alındığı ve bu bakımdan iş bu davaya konu tesisler ile aralarında bir farklılık bulunmamasına rağmen satış sınırlamasında muaf tutulduğu anlaşıldığından söz konusu savunmaya itibar edilmemiştir.
Bu itibarla, 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmeliğin yayımlandığı tarihten önce lisanssız elektrik üretimi yapmak için başvuru yapan tesislerde üretilecek ihtiyaç fazlası enerjinin sınırlama olmaksızın satışa konu edilebilmesine ilişkin olarak 5346 ve 6446 sayılı Kanunlardaki düzenlemelerden kaynaklı beklentinin haklı beklenti niteliğinde olduğu, dava konusu işlemler ile 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan kişileri de kapsayacak şekilde düzenleme yapıldığı, düzenlemenin yalnız Yönetmelik değişikliğinden sonra yapılacak olan başvurular açısından değil 12/05/2019 tarihinden sonra ve Yönetmelik değişikliğinden önce başvuru yapıp tesisini kuran kişiler açısından da ihtiyacın üzerinde satışa konu edilebilecek elektrik miktarına sınırlama getirildiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemeler ile anılan tesis sahipleri bakımından haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlâl edildiği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle karara katılmıyoruz.