T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3766
Karar No : 2023/1048
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2020/2204, K:2022/3158 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin beşinci fıkrasının, ''İkinci basamak sağlık tesislerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 9. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin, ''Üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ikinci basamak sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendi ile anılan Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2020/2204, K:2022/3158 sayılı kararıyla;
Davacı tarafından, her ne kadar dava dilekçesinin konu kısmında, Yönetmeliğin 5. maddesi, 10. maddesinin üçüncü fıkrası ile Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısının; sonuç kısmında Yönetmeliğin 5. maddesi, 10. maddesinin üçüncü fıkrası ile Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listenin iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesinde yer alan iddiaları ve nihai talebi dikkate alınarak, uyuşmazlık, Yönetmeliğin 5. maddesinin beşinci fıkrası, 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendi ile Yönetmeliğe Ekli-2 sayılı listede tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısına hasren incelenerek,
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları; 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak, davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi, 4. maddesinin birinci fıkrasının (I), (ü) ve (y) bentleri, 5. maddesinin beşinci fıkrası, 9. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi, 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendi aktarıldıktan sonra Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında branş bazında hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verildiği, tıbbi biyokimya uzmanları açısından, (2,20) hizmet alanı-kadro unvan katsayısının belirlendiği belirtilerek,
Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin beşinci fıkrası yönünden;
Yönetmeliğin 5. maddesinin beşinci fıkrasında; enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji uzmanlarının mesai içi ham puan hesaplamasında dikkate alınacak sağlık tesisi puan ortalamasının, ilgili branş için Personel Dağılım Cetveli'nde öngörülen uzman sayısının çalışan uzman sayısına oranı kadarının kullanılacağı, çalışan uzman sayısı belirlenirken de askerlik, ücretsiz izin, analık izni veya geçici görev sebebiyle görevinden ayrılanlar ile üniversite kadrosundakiler hariç olmak üzere diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanların ilgili branştaki uzman sayısına dahil edileceğinin düzenlendiği,
Sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına tabi personel için hazırlanan Personel Dağılım Cetvel'inin, Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nde; il ve birim bazında, yılda en az bir defa yenilenen unvan ve branşlar itibarıyla bulunması gereken personel sayısını gösteren Cetvel şeklinde tanımlandığı; bu Cetvel'in, personelin unvan ve branşlara göre sayısını belirlemeye yönelik bir çalışma olduğu, personel sayısının dağılımında; hastaneye başvuru, poliklinik ve ameliyat sayısı, özellik arz eden birimlerin bulunması, hekime başvuru sıklığı, tıbbi cihaz ve fiziki mekan kapasitesi gibi ölçütlerin dikkate alındığının anlaşıldığı,
Bu oranın ek ödeme hesabında dikkate alınması yönünden ise, madde kapsamında sayılan branşlar açısından, Cetvel'de belirlenen sayının üzerinde uzman tabibin bulunmasının, her bir tabip açısından iş hacminde azalmaya yol açacağından, performans sistemiyle uyumlu olduğu; öte yandan, tıbbi işlemler puanı bulunan hekimlerin anılan düzenlemeye dahil edilmemesi yönünden değerlendirildiğinde; Cetvel'de belirtilen sayının üzerinde uzman çalıştırıldığı durumlarda, anılan hekimler açısından da hasta sayısının azalmasına bağlı olarak ek ödeme oranının düşeceğinin sabit olduğu,
Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personele yapılan ek ödemenin, tıbbi işlemler puanı bulunmadığı için sağlık tesisi puan ortalaması esas alınarak hesaplanan tıbbi biyokimya uzmanlarına, Personel Dağılım Cetveli'nde öngörülen sayının üzerinde çalışmaları durumunda, hekim başına düşen iş hacmindeki azalma oranında ek ödeme yapılmasını öngören, ayrıca madde kapsamında belirtilenler dışında, diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanların çalışan uzman sayısına dahil edilmesine ilişkin düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''İkinci basamak sağlık tesislerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 9. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi yönünden;
Yönetmeliğin 9. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, mesai içi çalışan personelin ham puanlarının hesaplama yöntemine yer verildiği; mesai saatleri içinde yapılan çalışmalar ile nöbet ve icap nöbetlerindeki çalışmaların, mesai içi çalışma şeklinde tanımlandığı,
Yönetmeliğe ekli (4) sayılı tablo kapsamında sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alacak tabipler ve diğer personel açısından; mesai içi çalışmada ham puan hesabında, mesai içi sağlık tesisi puan ortalamasının, mesai içi aktif çalışma gün katsayısı ile birim performans katsayısının çarpan olarak yer aldığı,
2004 yılından bu yana Sağlık Bakanlığına bağlı tüm sağlık tesislerinde uygulanmakta olan performansa dayalı ek ödeme sisteminde, emek yoğun tıbbi hizmetlerin ağırlıkları ölçüsünde puanlandırıldığı ve tabiplerin verdikleri hizmetlerin aylık olarak bu puanlar aracılığı ile ölçülerek döner sermayeden katkıları oranında pay almalarının sağlandığı; hizmeti puanlandırılamayan, klinik branşlar dışında görevli tabipler ve diğer sağlık görevlileri ile yöneticilerin, kurumun ortalama puanına göre değerlendirildiği ve böylece kurumun toplam performansının tüm çalışanlara yansıtılmasının hedeflendiği,
Tabip muayene ve girişimsel işlemler puanı bulunmayan, laboratuvar hizmetlerinde çalışan, biyokimya, mikrobiyoloji ve diğer ilgili uzmanlar yönünden; laboratuvar işlemlerinde hekim payının düşük olması, teşhis ve tedavi aşamasında bütün branşlar tarafından istenilen işlemler olması, yoğun olarak tıbbi cihaz ağırlıklı işlemlerin yapılması hususlarıyla, döner sermayeye yaptıkları katkının niteliği göz önünde bulundurulması neticesinde, bu işlemlerin puanlandırılmayarak, hastanenin genelini ilgilendiren bu işlemlerden dolayı laboratuvar hizmetlerinde çalışan hekimlerin hastane hizmet puan ortalaması üzerinden ek ödemeden faydalandırılmaları yoluna gidildiği,
Bu nedenle, sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alan tabiplerin, mesai içi ham puan hesabında, mesai içi sağlık tesisi puan ortalamasının bir çarpan olarak yer almasına ilişkin düzenlemede, üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ikinci basamak sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendi yönünden;
Yönetmeliğin 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendinde, mesai içi çalışan personelin ham puanlarının hesaplanması yöntemine yer verildiği; enfeksiyon hastalıkları ile mikrobiyoloji yanında biyokimya kliniklerinde çalışan eğitim sorumlusu, eğitim görevlisi, başasistan, uzman tabipler ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar ile ÜYTE merkezlerinde çalışan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları ve tıbbi işlem puanı oluşmayan kliniklerdeki asistanlar ve yan dal asistanları açısından, mesai içi çalışmaya ilişkin ham puan hesabında, mesai içi sağlık tesisi puan ortalamasının ve mesai içi aktif çalışma gün katsayısının çarpan olarak sayıldığı,
Yukarıda yer verildiği üzere, tabip muayene ve girişimsel işlem puanı bulunmadığından, sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alan tabiplerin, mesai içi ham puan hesabında, mesai içi sağlık tesisi puan ortalamasının esas alınmasına ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listede tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) hizmet alanı-kadro unvan katsayısı belirlenmesi yönünden;
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemelerin; performansa dayalı olarak, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden riskli birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği,
Anılan Kanun'un 5. maddesiyle yukarıda sayılan unsurlar dikkate alınarak, ek ödemenin oranı, usul ve esasları ile diğer hususların belirlenmesi amacıyla, verilen takdir yetkisine uygun olarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının; Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğunun belirtildiği; bu kapsamda, ek ödemenin personele sayılan unsurlar gözetilerek ödenen, teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödeme olduğunun sabit olduğu,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinde; hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı ifade ettiği belirtilmiş olup, Ek-2 sayılı listede, anadal ve yandal uzman tabip ve TUTG uzman olanlar kısmında, branşlar baz alınarak, hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verildiği; davacının branşı olan tıbbi biyokimya uzmanlık alanı açısından ise (2,20) oranında hizmet alanı-kadro unvan katsayısının belirlendiği,
Bu durumda; Kanun'da sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin; personelin görev yeri, performansı, çalışma koşulları ve sorumlulukları dikkate alınarak düzenlendiği anlaşıldığından, Eki (2) sayılı listede tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısı oranında hukuka ve dayanağı olan üst norm kurallarına aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin tıpta uzmanlık dalları arasında herhangi bir hukuki ya da bilimsel temele dayanmayan eşitsizlik ve adeta hiyerarşi yarattığı; davalı idareye 209 sayılı Kanun'un 5. maddesi ile uygulamaya yönelik yönetmelik düzenleme yetkisi verildiği ve bu yetkinin kullanımında idareye takdir yetkisi tanındığı açık olmakla birlikte bu yetkinin, objektif ölçütler çerçevesinde, hak ve nefaset kurallarına uygun olarak kullanılması gerektiği; dava konusu edilen Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayısı (HAKUK) başlıklı Ek- 2 tablosunda davalı idare bünyesinde çalışmakta olan tüm uzmanlar için herhangi bir kriter gözetilmeksizin ya da bu oranların neye göre tespit edildiğine dair herhangi bir izahata yer verilmeksizin ayrı bir oran belirlendiği, bu durumun davalı idareye bağlı tüm uzmanlar arasında gizli bir hiyerarşi oluşturduğu; nitekim kendisinin görev unvanı olan tıbbi biyokimya bakımından uygulanacak Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayısı (HAKUK)'nın 2,20 olarak tespit edildiği, bu katsayının davalı idarenin uzman kadroları için getirdiği ayrıştırıcı düzenlemede yer verilen en düşük oran olduğu ve hangi objektif kriter, tespit ya da belirleyici unsur dikkate alınarak belirlendiğinin bilinmediği; dava konusu edilen düzenleme ile davalı idare bünyesinde çalışan tüm uzman doktorlar ve Tıpta Uzmanlık Tüzüğü'ne göre uzman olanlar arasındaki çalışma barışının ortadan kaldırıldığı; hak ve yükümlülükleri aynı olan uzman doktorlar ve Tıpta Uzmanlık Tüzüğü'ne göre uzman olanlar arasında hiçbir somut gerekçeye dayanmayan ayrımcılık içeren düzenlemenin herhangi bir hukuk normu ya da hakkaniyet ölçüsü içerisinde kabul edilebilir bir yönü bulunmadığı; Yönetmeliğin 'Tanımlar' başlıklı 4. maddesinde, birçok ibarenin tanımına yer verilmiş olmakla birlikte, uzman doktorlara uygulanmak üzere her branş için ayrı ayrı olarak tespit edilen katsayıların tanımlarına yer verilmediği, dava konusu Yönetmeliğin çıkarılmasındaki esas amaç olan ek ödemenin kime ne şekilde ve hangi kriterlere göre dağıtılacağını belirleyen katsayıların ne surette ve hangi kriterlere göre tespit edildiği ortaya konulmayarak açıkça hukukî güvenlik ve belirlilik ilkelerinin ihlâl edildiği; biyokimya uzmanlarının vermiş oldukları hizmetlerin karşılığı olamayacak, adilane olmaktan çok uzak olan, yeni Ek Ödeme Yönetmeliği'nde belirlenmiş HAKUK katsayıları ile biyokimya uzmanlarının mantıklı bir izahati olmayan, cezalandırılma niteliğinde bir uygulamaya mahkum edildiği; uzmanlık alanı olan tıbbi biyokimya bölümü için tespit edilen “2,20” katsayısının önceki Yönetmelik'te belirlenen “2,50” katsayısından düşük olması sebebiyle bu dal mensuplarının açıkça cezalandırıldırıldığı; vermiş olduğu hizmetin gerekleri ile davalı idareye ve doğal olarak sağlık sistemine sağlamış olduğu katkıda herhangi bir düşüş olmadığı tersine bir artış olduğu; dava konusu Yönetmelik'te laboratuvar bölümleri arasında da ayrımcılık yapıldığı ve patoloji uzmanları kendi performanslarından ek ödeme alabilirken hiçbir haklı neden gösterilmeden bu hakkın biyokimya uzmanlarına tanınmadığı; biyokimya uzmanlarına ortalamadan ek ödeme yapılmasının diğer bir olumsuz yönünün ise aynı kurumda görevli bütün uzmanlar arasında ayrım yapmadığı için çalışan, daha çok çalışan, sorumluluk alan uzman ile daha az çalışan arasında bir fark gözetilmemesi olduğu ve bu nedenle laboratuvar içinde uzmanlar arasındaki çalışma ortamının olumsuz etkilendiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınması gerektiği belirtilmiştir. Bu durumda, dava konusu Ek-2 sayılı cetvelde, hekimlerin kadro, görev ve unvanlarının dikkate alınması gerektiği fakat bunun yerine uzmanlık alanlarının dikkate alındığı; bu durumun tabip dışı personel için de geçerli olduğu; onlar için de aynı şekilde branş üzerinden değerlendirme yapıldığı; davalı idare tarafından, bu tür bir değerlendirme yapılmasını gerekli kılacak şekilde somut bir gerekçe sunulamadığı anlaşıldığından ve sağlık hizmetinin bir bütün olarak dikkate alınması gerektiği düşünüldüğünde, anılan düzenlemelerin çalışma barışını bozacabileceği ve verimi düşürebileceği sonucuna varıldığından davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile Daire kararının anılan kısım yönünden bozulması gerektiği; diğer kısımlar yönünden ise onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 31/05/2022 tarih ve E:2020/2204, K:2022/3158 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 18/05/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.