T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3769
Karar No : 2023/1043
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Huk. Müş. Av. …
Huk. Müş. Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2020/2175, K:2022/3152 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (l), (n), (t) bentleri, 5. maddesinin beşinci fıkrası, eksik düzenleme iddiasıyla 5. maddesinin altıncı fıkrası, 17. maddesinin beşinci fıkrasının (b) bendi, "Ek-2 Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları" listesinin "Anadal ve Yandal Uzman ve TUTG Uzman olanlar - HAKUK" başlıklı bölümü, Ek-3 sayılı "Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranı Tablosunun" 30. satırı, 9. maddesinin üçüncü fıkrası ile 10. maddesinin üçüncü fıkrasının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2020/2175, K:2022/3152 sayılı kararıyla;
Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmının bir bütün olarak iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesinde yer alan davacının iddiaları ve nihai talebi dikkate alınarak, uyuşmazlığın, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listede tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısına hasren incelenerek görüşüldüğü ve davalı idarenin usule ilişkin itirazlarının yerinde görülmediği belirtilerek,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 99. maddesi, 100. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları, 101. maddesinin birinci fıkrası, 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları; anılan Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak, davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ''Amaç'' başlıklı 1. maddesi, 4. maddesinin birinci fıkrasının (d), (I), (n), (p) ve (t) bentleri, 5. maddesinin beşinci ve altıncı fıkraları, 9. maddesinin üçüncü fıkrası, 10. maddesinin üçüncü fıkrası, 17. maddesinin beşinci fıkrasının (b) bendi aktarıldıktan sonra Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında branş bazında hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verildiği, tıbbi biyokimya uzmanları açısından (2,20) hizmet alanı-kadro unvan katsayısı; ''Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranları''nın düzenlendiği (3) sayılı tablonun 30. sırasında ise biyokimya tıbbi hizmet sunum alanı için %0 oran belirlendiği vurgulanmış,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendi yönünden;
Yönetmeliğin ''Hizmet puanının hesaplanması'' başlıklı 11. maddesinde; mesai içi, mesai dışı, özellikli tıbbi işlemler ve uluslararası sağlık hizmetleri hizmet puanlarının, 9. ve 10. maddesine göre hesaplanan ilgili ham puanların, hizmet verimlilik katsayısı ve hizmet alanı kadro unvan katsayısı ile çarpılarak hesaplanacağının belirtildiği, hizmet puanı hesabında; ham puan ve hizmet alanı kadro unvan katsayısı yanında hizmet verimlilik katsayısının da çarpan olarak yer aldığı,
Hizmet verimlilik katsayısının ise, sağlık tesisinde hizmet veren personelin maliyet kontrolü ve verimliliğe teşviki amacıyla, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkikler ile hasta memnuniyeti gibi kriterler dikkate alınarak usul ve esasları Bakanlıkça belirlenen (0,9) ile (1,1) arasındaki katsayıyı ifade ettiği, Bakanlıkça konuya ilişkin esaslar yayımlanıncaya kadar tüm personel için, hizmet verimlilik katsayısının (1) olarak kabul edileceğinin kurala bağlandığı,
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, ek ödemenin oranı ile esas ve usullerinin, maddede belirtilen unsurlar esas alınarak, Yönetmelikle belirlenmesinin öngörüldüğü, iptali istenilen Yönetmelik maddesindeki düzenleme ile hizmet verimlilik katsayısının, ek ödeme tutarlarının belirlenmesi yöntemine dahil edildiği, katsayı hesabında sağlık tesisinde hizmet veren personelin maliyet kontrolü ve verimliliğe teşviki amacıyla, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkikler ile hasta memnuniyeti gibi kriterlerin dikkate alınacağının belirlendiği,
Sağlık sisteminin temel unsurunu insan sağlığı oluşturduğundan, doğru zamanda doğru neticenin alınmasının önem arz ettiği, bu amaca ulaşılması açısından idarenin Kanun'la verilen yetki uyarınca hukuka aykırılık teşkil etmeyecek şekilde düzenleme yapabileceğinin sabit olduğu,
Yönetmelik maddesi uyarınca; döner sermaye dağıtımında esas alınacak kriter olarak, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkiklerin dikkate alınmasının, sistemin sağlıklı bir şekilde işlemesine katkı sunacağı, dolayısıyla hem emek ve zaman hem de maliyet bakımından tasarruf sağlayacağı; öte yandan, davacının iddiasının aksine, hasta memnuniyetinin de bir ölçüt olarak alınmasının, hekim hasta arasındaki ilişkinin bütünselleşmesine yol açıp, hastanın kendisini değersiz hissetmesi algısına son vereceği, böylece bireylerin memnuniyet derecesinin belirlenmesiyle, sağlık hizmetlerinde aktif rol almalarının sağlanacağı,
Bu nedenle, madde kapsamında yer alan kriterlerin ek ödeme hesabında dikkate alınmasının, ayrıca konunun özel ve teknik bilgiyi gerektirmesi nedeniyle, bu konudaki ayrıntıların usul ve esaslarla düzenleneceğine ilişkin Yönetmelik maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (t) bendi yönünden;
Yönetmelik'te mesai içi aktif çalışılan gün katsayısının; o dönem içindeki toplam gün sayısından çalışılmayan günlerin çıkarılması sonucu bulunan çalışılan gün sayısının, o dönem içindeki toplam gün sayısına bölünmesi sonucu bulunan katsayıyı; mesai içi çalışılmayan günlerin ise resmî tatil günleri, nöbet izinleri ile görevi sırasında veya görevinden dolayı bir kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi ve başhekimin onaylaması halinde kullandıkları hastalık izin süreleri hariç olmak üzere, tüm çalışılmayan günleri ifade edeceğinin belirtildiği,
209 sayılı Kanun'un 5. maddesi incelendiğinde; ek ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin tespitinde, personelin unvanı, görevi, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar yanında hizmete katkısının, çalışma şartları ve süresinin önem arz ettiğinin açık olduğu,
Performansa dayalı ek ödeme sisteminde, ek ödeme tutarlarının belirlenmesinde 209 sayılı Kanun'un anılan maddesinde belirtilen kriterler dikkate alınarak, emek yoğun tıbbî hizmetler ağırlıkları ölçüsünde puanlandırıldığı ve tabiplerin verdikleri hizmetlerin aylık olarak bu puanlar aracılığı ile ölçülerek döner sermayeden katkıları oranında pay almalarının sağlandığı,
Bu durumda, ek ödeme hesabında personelin hizmete katkısı ile çalışma şartları ve süresinin de dikkate alınacağı açık olduğundan, aktif çalışılan ve hizmete katkı sağlanan sürenin ek ödeme hesaplamalarında ölçüt olarak kullanılmasında üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan, davacı tarafça, aktif çalışılan gün katsayısının ek ödemenin hesabına etki etmesinin, sağlık çalışanlarının yıllık izinlerini kullanmasını engellediği ileri sürülmüş ise de, 2020-2021 yıllarını kapsayan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı'nın sağlık ve sosyal hizmet koluna ilişkin mali ve sosyal haklar kısmının 25. maddesinde, 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca yapılan döner sermaye ödemelerinde, ayda 5 güne ve yılda toplam 12 güne kadar olan yıllık izin sürelerinin, döner sermaye ödemelerinde çalışılmayan gün kapsamında değerlendirilmeyeceğinin belirtildiği,
Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin beşinci fıkrası yönünden;
Yönetmeliğin 5. maddesinin beşinci fıkrasında; enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji uzmanlarının mesai içi ham puan hesaplamasında dikkate alınacak sağlık tesisi puan ortalamasının, ilgili branş için Personel Dağılım Cetveli'nde öngörülen uzman sayısının çalışan uzman sayısına oranı kadarının kullanılacağı, çalışan uzman sayısı belirlenirken de askerlik, ücretsiz izin, analık izni veya geçici görev sebebiyle görevinden ayrılanlar ile üniversite kadrosundakiler hariç olmak üzere diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanların ilgili branştaki uzman sayısına dahil edileceğinin düzenlendiği,
Sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına tabi personel için hazırlanan Personel Dağılım Cetvel'inin, Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nde; il ve birim bazında, yılda en az bir defa yenilenen unvan ve branşlar itibarıyla bulunması gereken personel sayısını gösteren Cetvel şeklinde tanımlandığı; bu Cetvel'in, personelin unvan ve branşlara göre sayısını belirlemeye yönelik bir çalışma olduğu, personel sayısının dağılımında; hastaneye başvuru, poliklinik ve ameliyat sayısı, özellik arz eden birimlerin bulunması, hekime başvuru sıklığı, tıbbi cihaz ve fiziki mekan kapasitesi gibi ölçütlerin dikkate alındığının anlaşıldığı,
Bu oranın ek ödeme hesabında dikkate alınması yönünden ise, madde kapsamında sayılan branşlar açısından, Cetvel'de belirlenen sayının üzerinde uzman tabibin bulunmasının, her bir tabip açısından iş hacminde azalmaya yol açacağından, performans sistemiyle uyumlu olduğu; öte yandan, tıbbi işlemler puanı bulunan hekimlerin anılan düzenlemeye dahil edilmemesi yönünden değerlendirildiğinde, Cetvel'de belirtilen sayının üzerinde uzman çalıştırıldığı durumlarda, anılan hekimler açısından da hasta sayısının azalmasına bağlı olarak ek ödeme oranının düşmesi sonucunu doğuracağı,
Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personele yapılan ek ödemenin, tıbbi işlemler puanı bulunmadığı için sağlık tesisi puan ortalaması esas alınarak hesaplanan tıbbi biyokimya uzmanlarına, Personel Dağılım Cetveli'nde öngörülen sayının üzerinde çalışmaları durumunda, hekim başına düşen iş hacmindeki azalma oranında ek ödeme yapılmasını öngören, ayrıca madde kapsamında belirtilenler dışında, diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanların çalışan uzman sayısına dahil edilmesine ilişkin düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin altıncı fıkrasındaki eksik düzenleme yönünden;
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında; özellik arz eden birimlerde çalışan personel için döner sermaye ek ödeme tutarının, artırımlı olarak uygulanacağının düzenlendiği; Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin altıncı fıkrasında ise, tabip dışı personel için Ek-2 sayılı tablodaki hizmet alanı-kadro unvan katsayılarının, Ek-3 sayılı tıbbi hizmet sunum alan oranı tablosunda belirtilen oranlarda artırımlı olarak uygulanacağının, tıbbi hizmet sunum alan oranı hesaplanırken ilgili ek ödeme döneminde en uzun süre ile görev yaptığı alanın esas alınacağının kurala bağlandığı,
Bu çerçevede, Ek-2 sayılı listede anadal ve yandal uzman tabip ve TUTG uzman olanlar açısından, hizmet alanı ve branş bazında hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına, Ek-3 sayılı tabloda ise tabip dışı personel açısından, tıbbi hizmet sunum alanları ile tıbbi hizmet sunum alan oranlarına yer verildiği,
Bu durumda, tabip sınıfı personelin hizmet alanı-kadro unvan katsayıları zaten Ek-2 sayılı listede belirlenmiş olduğundan, özellikli birimlerde hizmet veren tabip dışı personel açısından hizmet alanı-kadro unvan katsayılarının Ek-3 sayılı tabloda belirlenen oranlarda artırımlı olarak uygulanmasına ilişkin düzenlemede, tabip sınıfına yer verilmemesi yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''İkinci basamak sağlık tesislerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 9. maddesinin üçüncü fıkrası ile ''Üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ikinci basamak sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 10. maddesinin üçüncü fıkrasındaki eksik düzenleme yönünden;
657 sayılı Kanun'un 99. maddesinde, memurların haftalık çalışma süresi genel itibarıyla 40 saat olarak belirlenmesine rağmen, devamı maddelerinde yürütülen hizmetin özelliğine göre farklı çalışma sürelerinin tespit edilebileceğinin, günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurların çalışma saat ve şekillerinin kurumlarınca düzenlenebileceğinin belirtildiği, 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında, nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılacağı kuralına yer verildiği,
Yönetmelik'te mesai dışı çalışmanın, mesai saatleri içinde yapılan çalışmalar ile nöbet ve icap nöbetlerinde yapılan çalışmalar hariç, sınırları başhekim tarafından belirlenen çalışma günlerinde yapılan çalışmalar şeklinde tanımlandığı, mesai dışı çalışmanın, nöbet ve icap nöbeti dışında yapılan çalışmalar olduğu,
Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinin üçüncü fıkrasında, ikinci basamak sağlık tesislerinde mesai dışı çalışan personelin ham puanının nasıl hesaplanacağının kurala bağlanarak, genel tıbbi işlemler puanı bulunan uzman tabip ve tabip açısından mesai dışı genel tıbbi işlemler puanının, tabip dışı personel açısından mesai dışı sağlık tesisi puan ortalaması ile mesai dışı aktif çalışma gün katsayısı çarpan olarak yer aldığı; 10. maddesinin üçüncü fıkrasında ise, üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ikinci basamak sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde mesai dışı çalışan personelin ham puanları yönünden, klinik ve bireysel olarak mesai dışı çalışanlar şeklinde hesaplama yöntemlerine yer verildiği,
Bu durumda; mesai dışı çalışmanın, ilgili sağlık personelinin tamamen isteğine bağlı bir çalışma olduğu, personelden bu yönde bir isteğin gelmemesi halinde mesai dışı çalışma mecburiyetinin bulunmadığı, mesai dışı uygulama ile mesai dışında hastalara sağlık hizmeti verilmek suretiyle sağlık hizmetinin daha etkin ve verimli bir şekilde sunulması, hastaların sağlık hizmetine kolayca ulaşabilmeleri, ihtiyaç duyulan sağlık hizmeti talebinin öncelikle karşılanması amaçlanarak, mesai dışı çalışma uygulamasına katılacak tabiplerin ve çalışma saatlerinin düzenlenmesi hususunun, hizmet gerekleri ve kapasiteye bağlı olarak hastane yöneticisi tarafından belirlendiğinin anlaşıldığı,
Bu nedenle; 24 saat kesintisiz hizmet veren birimler arasında yer alan biyokimya laboratuvarları açısından, mesai dışı çalışma planlaması yapılmasına imkan bulunmadığı dikkate alındığında, mesai dışı çalışan personelin ham puanının hesaplanmasına ilişkin ilgili Yönetmelik maddelerinin tıbbi biyokimya uzmanlarına yer verilmeyen kısmında, dayanağı ve üst normu olan 209 sayılı Kanun hükümlerine aykırılık görülmediği,
Yönetmeliğin ''İkinci basamak sağlık tesislerinde birim performans katsayısının belirlenmesi'' başlıklı 17. maddesinin beşinci fıkrasının (b) bendi yönünden;
Yönetmelik'te birim performans katsayısının; sağlık tesislerinde görev yapan tabiplerin görev yaptığı birim için bu Yönetmeliğin üçüncü ve dördüncü bölümlerindeki usul ve esaslara göre belirlenen ve tabiplere yapılacak ek ödemenin hesaplanmasında kullanılacak olan (0,85) ile (1) arasında değişen katsayıyı ifade ettiğinin belirtildiği; Yönetmeliğin ikinci basamak sağlık tesislerinde ortalama birim performans katsayısının belirlenmesine ilişkin 17. maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde ise; sağlık tesisi ortalama birim performans katsayısının, birim performans katsayısı hesaplanan tüm uzman tabiplerin birim performans katsayılarının ortalaması esas alınarak belirleneceği, (b) bendinde ise patoloji, anesteziyoloji, radyoloji, acil tıp, temel tıp bilimleri, halk sağlığı, nükleer tıp, aile hekimliği, radyasyon onkolojisi, tıbbi ekoloji ve hidroklimatoloji, sualtı hekimliği ve hiperbarik tıp, dermatoloji, kapalı psikiyatri servisi bulunmayan sağlık tesislerinde çalışan erişkin ve çocuk psikiyatri uzmanları, spor hekimleri, adli tıp, çevre sağlığı, tıbbi genetik, hava ve uzay hekimliği, askeri sağlık hizmetleri, yan dal uzmanları, pratisyen tabipler, uzman diş tabipleri, diş tabipleri, semt polikliniklerinde, yoğun bakımlarda, evde bakım hizmetlerinde, dal hastanelerinde farklı branşta konsültan olarak çalışan uzman tabipler ile sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alan tüm tabiplerin birim performans katsayısı olarak sağlık tesisi ortalama birim performans katsayısının esas alınacağı kuralının yer aldığı,
Yönetmeliğin dava konusu 17. maddesi incelendiğinde; dahili ve cerrahi branş, kadın hastalıkları ve doğum ile anestezi ve reanimasyon branşı açısından, birim performans katsayısının belirlenmesi yöntemine yer verildiği; söz konusu katsayının belirlenmesinde; dört branş bazında, yine branşların kendi içinde vizit puanı, ameliyat ve girişimsel işlem puanı gibi hususlar dikkate alınarak, çeşitli tablolar halinde katsayılar gösterildiği,
2004 yılından bu yana Sağlık Bakanlığına bağlı tüm sağlık tesislerinde uygulanmakta olan performansa dayalı ek ödeme sisteminde, emek yoğun tıbbi hizmetler ağırlıkları ölçüsünde puanlandırıldığı ve tabiplerin verdikleri hizmetlerin aylık olarak bu puanlar aracılığı ile ölçülerek döner sermayeden katkıları oranında pay almalarının sağlandığı; hizmeti puanlandırılamayan, klinik branşlar dışında görevli tabipler ve diğer sağlık görevlileri ile yöneticilerin, kurumun ortalama puanına göre değerlendirildiği ve böylece kurumun toplam performansının tüm çalışanlara yansıtılmasının hedeflendiği,
Tabip muayene ve girişimsel işlemler puanı bulunmayan, laboratuvar hizmetlerinde çalışan, biyokimya, mikrobiyoloji ve diğer ilgili uzmanlar yönünden; laboratuvar işlemlerinde hekim payının düşük olmasının, teşhis ve tedavi aşamasında bütün branşlar tarafından istenilen işlemler olması, yoğun olarak tıbbi cihaz ağırlıklı işlemlerin yapılması unsurlarıyla, döner sermayeye yaptıkları katkının niteliği göz önünde bulundurulması neticesinde, bu işlemler puanlandırılmayarak, hastanenin genelini ilgilendiren bu işlemlerden dolayı laboratuvar hizmetlerinde çalışan hekimlerin hastane hizmet puan ortalaması üzerinden ek ödemeden faydalandırılmaları yoluna gidildiği,
Bu nedenle, madde kapsamında da, sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alan biyokimya uzmanlarının, birim performans katsayısının da sağlık tesisi ortalama birim performans katsayısı esas alınarak hesaplanmasına ilişkin düzenlemede, üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendi ile Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısı yönünden;
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemelerin; performansa dayalı olarak, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden riskli birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği,
Anılan Kanun'un 5. maddesiyle yukarıda sayılan unsurlar dikkate alınarak, ek ödemenin oranı, usul ve esasları ile diğer hususların belirlenmesi amacıyla, verilen takdir yetkisine uygun olarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının; Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğunun belirtildiği; bu kapsamda, ek ödemenin personele sayılan unsurlar gözetilerek ödenen, teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödeme olduğunun sabit olduğu,
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinde; hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı ifade ettiği belirtilmiş olup, Ek-2 sayılı listede, anadal ve yandal uzman tabip ve TUTG uzman olanlar kısmında, branşlar baz alınarak, hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verildiği; tıbbi biyokimya uzmanlık alanı açısından ise (2,20) oranında hizmet alanı-kadro unvan katsayısının belirlendiği,
Bu durumda; Kanun'da sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin; personelin görev yeri, performansı, çalışma koşulları ve sorumlulukları dikkate alınarak düzenlendiği anlaşıldığından, Eki (2) sayılı listede tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısı oranında ve hizmet alanı-kadro unvan katsayısına ilişkin tanımın yer aldığı ilgili ibarede hukuka ve dayanağı olan üst norm kurallarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin ''Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranları''nın düzenlendiği (3) sayılı tablonun 30. sırasında biyokimya tıbbi hizmet sunum alanı için %0 oran belirlenmesi yönünden;
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında; özellik arz eden birimlerde çalışan personel için döner sermaye ek ödeme tutarının, artırımlı olarak uygulanacağının düzenlendiği, Yönetmeliğin ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin altıncı fıkrasında ise; tabip dışı personel için Ek-2 sayılı tablodaki hizmet alanı-kadro unvan katsayılarının, Ek-3 sayılı tıbbi hizmet sunum alan oranı tablosunda belirtilen oranlarda artırımlı olarak uygulanacağı, tıbbi hizmet sunum alan oranı hesaplanırken ilgili ek ödeme döneminde en uzun süre ile görev yaptığı alanın esas alınacağının kurala bağlandığı,
Ek-2 sayılı listede, tabip dışı personel açısından hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verilmiş olup, sağlık hizmetleri sınıfı personeli için (0,40); genel idare hizmetleri sınıfı ve teknik hizmetler sınıfı personeli için (0,25) oranında hizmet alanı-kadro unvan katsayısının belirlendiği; (3) sayılı tabloda ise tıbbi hizmet sunum alanlarına göre tıbbi hizmet sunum alan oranlarının düzenlendiği, biyokimya tıbbi hizmet sunum alanı özellikli birim olarak değerlendirilmediğinden, bu birim için %0 olarak tıbbi hizmet sunum alan oranı tespit edildiği,
(3) sayılı tablo incelendiğinde; ameliyathane, yoğun bakım, acil hizmetler şeklinde sayılan özellikli birimlerin, hasta açısından risk unsurunun daha fazla olması ve bu sebeple personelin de sorumluluğunun daha çok olması gibi hususlar dikkate alınarak belirlendiği, Ek-3 sayılı tabloda sayılan özellikli birimlerde çalışan tabip dışı personelin, Ek-2 sayılı tabloda belirlenen kadro unvan katsayılarının, Ek-3 sayılı tabloda belirtilen oranlarda arttırılarak uygulandığı, biyokimya hizmet sunum alanı özellikli birim olarak değerlendirilmediğinden, tabip dışı personel için de herhangi bir artış oranı öngörülmediği,
Bu durumda; tabip dışı personel açısından, (2) sayılı listede belirlenmiş olan hizmet alanı-kadro unvan katsayılarının, biyokimya hizmet sunum alanı için, artırımsız şekilde %0 olarak belirlenmesine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, idari işlemin hukukilik denetiminin yapılmadığı, adil yargılanma hakkının ihlal edildiği; ek ödeme hesabında maliyet kontrolü ölçütünün dikkate alınmasının kamu yararına aykırı olduğu; hasta memnuniyeti ölçütünün dikkate alınmasının sağlık hizmetinin gerekleriyle uyuşmadığı; hizmet verimlilik esaslarının yönerge ile düzenlenmesinin üst hukuk normlarına aykırılık teşkil ettiği; HAKUK ile uzmanlık dalları arasında önemli/önemsiz şeklinde yapay bir hiyerarşi oluşturulmasının, 657 sayılı Kanun ile sağlık hizmetinin ve çalışma barışının gereklerine aykırı olduğu; tıbbi biyokimya uzmanları yönünden belirlenen katsayının diğer uzmanlık dallarına göre hakkaniyete ve tıbbın gereklerine aykırı ölçüde düşük olduğu; ek ödeme hesabında uzmanlık dallarına göre farklı katsayıların hesaba katılmasının uzmanlar arasında eşitliği bozduğu, yapay bir hiyerarşi oluşturduğu, bir uzmanlık dalının diğerine göre daha değerli/önemli olduğuna ilişkin hatalı bir algı yarattığı; tıbbi biyokimya uzmanlarının mesai dışı çalışmalarına karşılık ek ödeme verilmemesinin angarya yasağına aykırı olduğu; personel dağılım cetvelinde (PDC) belirlenen sayıların tıbbi biyokimya uzmanlarının alacağı ek ödemeyi sınırlamasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, Bakanlık tarafından sağlık kuruluşlarında ihtiyaca uygun şekilde görevlendirme yapılabilmesi amacıyla PDC dağılım listesi oluşturulduğu ancak Bakanlığın, yaptığı atama ve görevlendirmelerde kendi hazırladığı listeye aykırı işlem yaptığı; Bakanlığın kendi koyduğu kurallara uymaması sonucunda ise, tıbbi biyokimya uzmanlarının daha az ek ödeme alması olarak ortaya çıktığı; mesai içi aktif çalışılan gün katsayısının ek ödeme hesabında kullanılmasının hukuka aykırı olduğu; Yönetmeliğin tümünde olduğu gibi birim performans katsayısı yönünden de diğer branş hekimleri ile tıbbi biyokimya hekimleri arasında haklı bir nedene dayanmayan eşitsiz bir durum yaratıldığı;Yönetmeliğin 5. maddesinin altıncı fıkrasında, hekim dışı çalışan personel yönünden, çalıştıkları birimler dikkate alınarak hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, Ek-3 sayılı tabloda belirtilen oranlarda arttırımlı olarak uygulanacağının düzenlendiği, ancak bu düzenlemede yalnızca tabip dışı personele yer verildiği, bu birimlerde çalışan hekimlerin kadro unvan katsayısında bir artış öngörülmediği, böylece tıbbi biyokimya uzmanlarının mesleklerini icra ederken karşılaştıkları riskin göz ardı edildiği, tıbbi biyokimya laboratuvarlarının enfeksiyon hastalığı etkeni olan ajanlara maruziyet riskinin bulunduğu bir birim olduğu, laboratuvara gelen insana ait biyolojik örneklerin bulaşma riski taşıdığı, bu örneklerin tıbbi atık olarak bertaraf edilmelerine kadar olan tüm süreçte tıbbi biyokimya laboratuvarlarında bulunduğu, sayılan hususlar ve Covid-19 süreci bu alanın riskli bir branş olduğunu göstermesine rağmen tıbbi hizmet sunum alan oranının %0 olarak belirlendiği, bu belirlemenin de hizmetin gereklerine uygun yapılmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Yönetmeliğin dava konusu edilen 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde, "Hizmet verimlilik katsayısı", "Sağlık tesisinde hizmet veren personelin maliyet kontrolü ve verimliliğe teşviki amacıyla, sarf malzeme kullanımı, ilaç tüketimi, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkikler ile hasta memnuniyeti gibi kriterler dikkate alınarak usul ve esasları Bakanlıkça belirlenen 0,9 ile 1,1 arasındaki katsayıyı, (Bakanlıkça konuya ilişkin esaslar yayımlanıncaya kadar tüm personel için, hizmet verimlilik katsayısı 1 olarak kabul edilir)... ifade eder." şeklinde tanımlanmıştır.
Hizmet verimlilik katsayının belirlenmesinde dikkate alınacak unsurlardan sarf malzemesi, ilaç kullanımı, laboratuvar ve görüntüleme gibi tetkiklere maliyet kontrolü ve verimliliğe teşviki amacıyla yer verilmesi, personelin hizmet verimlilik katsayısını yükseltmek ve ek ödemeden alacağı tutarı artırabilmek için hastalığın teşhis veya tedavisinde gerekenden daha az ilaç ve malzeme kullanması veya tetkiklerden kaçınmasına yol açabileceği, başka bir deyimle sağlık çalışanlarını tıbbi işlemlerin gereklilikleri ile aylık gelirlerini koruma arasında ikilemde bırakabileceği, bunun sağlık hizmetindeki tıbbi gereklilikler ve etik değerlerle uygun düşmeyeceği gibi tedavi aşamasında kişilere özgü farklı komplikasyonların ortaya çıkabileceği, bu durumlarda kullanılan ilaç veya sarf malzemelerinin artacak olması ve her bir teşhis operasyon veya tedavide ne kadar ilaç, malzeme kullanılacağı veya tetkik veya görüntüleme yapılacağının standartları belirlenmeden takibinin de zor olacağı düşünüldüğünden doğru sonuçlar verecek bir maliyet kontrolü yapılmasının olanaksız olduğu; ayrıca, hasta memnuniyeti kriteri açısından da, insanların kişilik ve karekterleri, ruhsal durumları ve beklentilerinin birbirinden farklı olması karşısında aynı hastalıktan dolayı aynı sağlık tesisinde, aynı tabip tarafından, aynı tedaviyi gören hastaların, memnuniyetilerinin göreceli olması nedeniyle aynı sağlık hizmetini almalarına rağmen memnuniyet konusunda farklı değerlendirmelerde bulunabileceği dikkate alındığında bu kriter esas alınmak suretiyle sağlıklı ve objektif bir değerlendirme yapılamayacağı sonucuna ulaşıldığından dava konusu edilen düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı düşünülmektedir.
Ayrıca, 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınması gerektiği belirtilmiştir. Bu durumda, dava konusu Ek-2 sayılı cetvelde, hekimlerin kadro, görev ve unvanlarının dikkate alınması gerektiği fakat bunun yerine uzmanlık alanlarının dikkate alındığı; bu durumun tabip dışı personel için de geçerli olduğu; onlar için de aynı şekilde branş üzerinden değerlendirme yapıldığı; davalı idare tarafından, bu tür bir değerlendirme yapılmasını gerekli kılacak şekilde somut bir gerekçe sunulamadığı anlaşıldığından ve sağlık hizmetinin bir bütün olarak dikkate alınması gerektiği düşünüldüğünde, anılan düzenlemelerin çalışma barışını bozacabileceği ve verimi düşürebileceği sonucuna varıldığından Ek-2 sayılı cetvelin hukuka aykırı olduğu düşünülmektedir.
Bu nedenlerle, davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile Yönetmeliğin dava konusu edilen 4. maddesinin 1. fıkrası (n) bendi ile Ek-2 sayılı cetvel yönünden temyize konu kararın bozulması; diğer yönlerden ise davacının temyiz isteminin reddi ile kararın onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 31/05/2022 tarih ve E:2020/2175, K:2022/3152 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 18/05/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.