T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3802
Karar No : 2023/1767
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR) : 1- … Dernekleri Federasyonu
2- …
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay İkinci Dairesinin 22/03/2022 tarih ve E:2017/2735, K:2022/1425 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacılar tarafından; Aile Hekimliği Birimlerinin Gruplandırma İşlemleri konulu 21/07/2017 tarih ve 99858683-010.07.01.E.01-1828 sayılı Kararın 5. maddesinin (a), (b) ve (c) bentlerinin, 6. maddesinin, 12. maddesinin (a) bendinin, 12. maddesinin (b) bendinde yer alan "Bulunduğu grup şartlarını kaybettiğinin tespiti halinde değerlendirme esnasında hangi grup şartlarını taşıyorsa değerlendirme o grup üzerinden yapılacaktır" ibaresinin, ilgili Kararın eki "Gruplandırma Değerlendirme Formunun" (C) Bölümünün "Değerlendirme Sonucu"nda yer alan; A-Gruplandırma Başvurusu başlıklı bölümünün 2. ve 3. maddelerinin, B-İzleme/Değerlendirme Rutin Denetim başlıklı 2. maddesinin, "Gruplandırma Değerlendirme Formunda" yer alan 8. maddesinin (ç) ve (d) bentlerinin, 9. maddesinin (d) ve (e) bentlerinin, 10. maddesinin (d) ve (e) bentlerinin, yine anılan Formda (Gruplandırma Değerlendirme Formu) yer alan 8/Not, 9/Not 2 ve 10/Not 2 bölümünde yer alan " ..izin vb." ibaresi ile 15. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 22/03/2022 tarih ve E:2017/2735, K:2022/1425 sayılı kararıyla;
Davacılardan Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonunun dava konusu düzenlemelere yönelik iptal istemine ilişkin olarak;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2.; 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96.; 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 2.; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3 ve 19. madde düzenlemelerine yer verildikten sonra,
Dava konusu olayda, en az beş derneğin bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, kendi üyesi derneklere uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte doğrudan bir menfaatinin bulunmadığı,
Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 tarih ve E:2015/2549; K:2018/866 sayılı,18/04/2016 tarih ve E:2014/3275; K:2016/1628 sayılı, 18/04/2016 tarih ve E:2014/3276; K:2016/1625 sayılı kararlarının da bu yönde olduğu,
Davacılardan Orhan Tekin'in dava konusu düzenleyici işlemlere yönelik iptal istemine ilişkin olarak;
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 2, 5 ve 8.; Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 23.; (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 16. madde düzenlemelerine yer verildikten sonra,
Dava konusu Genel Yazının 5. maddesinin (a), (b) ve (c) bentlerinin, 6. maddesi ile 12/a maddesinin, 12. maddesinin (b) bendinde yer alan “Bulunduğu grup şartlarını kaybettiğinin tespiti halinde değerlendirme esnasında hangi grup şartlarını taşıyorsa değerlendirme o grup üzerinden yapılacaktır” ibaresi ile “Gruplandıma Değerlendirme Formu”nun C bölümünde yer alan “Değerlendirme Sonucu”nun "A- Gruplandırma Başvurusu" başlıklı bölümünün 2. ve 3. maddelerinin, "B- İzleme / Değerlendirme Rutin Denetim" başlıklı 2. maddesinin iptali istemi yönünden;
Dava konusu düzenlemelerin, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 1/c fıkrasına istinaden aile sağlığı merkezi giderleri için yapılacak ödemelere esas aile hekimliği birimi grubunun tespitine yönelik kriterleri belirlemek amacıyla hazırlandığı, düzenlemede gruplandırma işlemlerinin, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 23. ve 24. maddelerinde belirtilen asgari fiziki şartlar ve teknik donanımlar ile aynı Yönetmeliğin Ek (1) inde yer alan gruplandırma kriterleri çerçevesinde yapılacağının belirtildiği,
Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin dava konusu düzenlemenin dayanağı olan 16. maddesinin 1/c fıkrasında aile hekiminin grup değiştirme talebinin en geç otuz gün içinde değerlendirileceği, talebin değerlendirme evrakının Müdürlüğe intikalinden itibaren on gün içinde sonuçlandırılacağının hükme bağlandığı, aile hekimlerinin grup değiştirme taleplerinin değerlendirilmesi sırasında asgari fiziki şartlar veya teknik donanım şartları bakımından talep edilen grup kriterlerinin sağlanamadığının tespit edilmesi halinde eksikliğin giderilmesi için aile hekimlerine verilen on günlük sürenin, değerlendirme sırasında eksiklik tespit edilmesi halinde grup değişikliği talebinin doğrudan reddedilmesini engelleme ve değişiklik talebinde bulunan aile hekimine eksiklikleri giderme konusunda süre verme amacını taşıdığının görüldüğü, aynı amacın Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin ekinde yer alan Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveline göre "Aile sağlığı merkezinin tıbbi donanım eksiğini on gün içinde gidermemek" ve "Aile sağlığı merkezinin asgarî fizikî şartlarını ve teknik donanımlarını on gün içinde uygun hâle getirmemek" fiilleri için verilecek ihtar puanlarının uygulanması sırasında da taşındığının görüldüğü, buna göre aile hekimliği birimlerinde yapılan denetimlerde anılan eksikliklerin bulunduğunun tespit edilmesi halinde aile hekimine doğrudan ihtar cezası verilmeyecek, bu eksikliklerin giderilmesi için verilen on günlük sürenin sonunda eksiklikler giderilmemişse ancak bu durumda ihtar puanı verilebileceği,
Dava konusu düzenlemenin dayanağı olan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 1/c fıkrası gereğince aile hekimleri herhangi bir gruba dahil olmaksızın (E Grubu) aile hekimliği hizmetlerini sunabilmekte olduğu, gruplandırmaya dahil olan aile sağlığı merkezlerine ise ilave bir ödeme yapıldığı, gruplandırmaya dahil olmanın yasal bir zorunluluk olmayıp, davalı idarece ancak ilgili aile hekiminin grup değişikliği başvurusunda bulunması halinde grup değerlendirmesinin yapılmakta olduğu,
Şu halde; dava konusu düzenlemenin 5. maddesi gereğince eksikliklerin giderilmesi için on günlük süre verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı gibi gruplandırmaya ilk defa müracaat edenlerin bu süre zarfında grupsuz sayılmasında ve belli bir grupta yer alanların da on günlük süre zarfında bulundukları grupta değerlendirilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Düzenleyici işlemin iptali talep edilen 6. maddesinin, dayanak işlem olan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine paralel bir hüküm içerdiği görüldüğünden, bu maddede de hukuka aykırılık görülmediği,
Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 1/c maddesinde aile hekimliği birimlerinin hizmet kalite standartları açısından Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin Ek-1'ine göre altı ayda bir denetleneceği, bu denetimlerde aile hekimliği birimlerinin ödeme aldığı hizmet kalite standartları grubunun şartlarını kaybettiği tespit edilirse bu şartların hangi tarihten itibaren kaybedildiği ve hangi gruba göre ödenme alınması gerektiğinin denetim raporunda belirtileceğinin hüküm altına alındığı,
Aile hekimliği birimlerinin açılabilmesi ve faaliyetlerini devam ettirebilmeleri açısından Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 23. ve 24. maddesinde belirtilen asgari ve fiziki şartların sağlanmasının zorunluluk arz ettiği, anılan maddelerde sayılan şartların sonradan kaybedilmesinin sağlık hizmetlerinin sunumunda aksamaya sebebiyet vereceği açık olduğundan, dava konusu düzenlemenin 12. maddesinin (a) bendi gereğince bu şartları kaybeden ve en geç on günlük süre sonunda eksikliği tamamlamayan aile hekimliği biriminin grupsuz sayılmasında hakkaniyete ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmediği,
Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin "Aile Sağlığı Merkezi Gideri Olarak Yapılacak Katkıların Tespitinde Kullanılmak Üzere Aile Hekimliği Birimi Gruplandırması" başlıklı Ek-1'inde yer alan tablo incelendiğinde gruplandırmaya esas kriterlerin tamamının fiziki kriterlerden oluşmadığı, tabloda esnek mesai uygulaması gibi kriterlerin de yer aldığı, zamana bağlı olarak sonradan tamamlanması mümkün olmayan bu gibi kriterlerdeki eksiklik durumunda on günlük süre tanınmasının da mümkün olmadığının anlaşıldığı, bu durumda, dava konusu düzenlemenin 12/b maddesinin ilk cümlesi gereğince, aile hekimliği birimi o an itibarıyla hangi grup kriterlerini taşıyorsa değerlendirmenin o grup üzerinden yapılmasında ve eksikliklerin tamamlanması için herhangi bir süre öngörülmemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Dava konusu düzenlemenin ekinde yer alan gruplandırma değerlendirme formunun "Değerlerlendirme sonucu" kısmında gruplandırma işlemlerini gerçekleştirmek üzere görevlendirilen ekip tarafından yapılan işlemlerde kararda irdelenen maddelere göre yapılacak değerlendirme sonuçlarına yer verildiği, irdelenen dayanak maddelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, düzenlemenin ekinde yer alan “Gruplandıma Değerlendirme Formu”nun C bölümünde yer alan “Değerlendirme Sonucu”nun A- Gruplandırma Başvurusu başlıklı bölümünün 2. ve 3. maddeleri ile B- İzleme / Değerlendirme Rutin Denetim başlıklı 2. maddesinde de hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava konusu düzenlemeye ek grup değerlendirme formunda yer alan 8/ç-d, 9/d-e, 10/d-e maddeleri ile 8. maddesinde yer alan “Not” bölümü, 9. ve 10. maddelerde yer alan “Not 2” bölümlerinin iptali istemi yönünden;
Değerlendirme formunun 8, 9. ve 10. maddelerinde yer alan kriterlerden de anlaşılacağı üzere aile hekimliği birimlerinin geçmek istedikleri grup şartlarını yerine getirebilmeleri için belgelendirmek kaydıyla haftada asgari on saat temizlik personeli ve ilave yardımcı sağlık personeli çalıştırmasının gerektiği, müdürlükler tarafından altı ayda bir yapılan denetimlerde aile hekimliği birimlerinin bulundukları grubun şartlarını devam ettirip ettirmediklerinin denetlendiği, temizlik personeli ve ilave sağlık personeli çalıştırma şartının sağlanmaya devam edip etmediğinin tespiti bakımından anılan personelin çalışma gün ve saatlerinin, kullanacağı izinlerin ve çalışma planındaki değişikliklerin Müdürlükçe bilinmesinin gerektiği, anılan personel bakımından işveren konumunda yer alanın, onun istihdamını sağlayan aile hekimi olduğunda duraksama bulunmamakla birlikte, aile sağlığı birimleri tarafından sunulan sağlık hizmetlerinin asıl sorumlusunun Sağlık Bakanlığı olduğu ve bu hizmetlerin sunumunun il sağlık müdürülüklerince organize edilip denetlendiği göz önüne alındığında, anılan personelin çalışma gün ve saatlerinin, izinlerinin ve çalışma planlarındaki değişikliklerin Müdürlüklere bildirilmesi şartının aranmasında hukuka aykırılık bulunmadığı, öte yandan, "Not" bölümlerinde yer alan ve aile hekimlerine kendi istihdam ettikleri personelin çalıştırılmasında herhangi bir kesinti olması durumunda grup kriterlerinin devamı bakımından tanınan on dört günlük sürenin, bulunulan grubun düşürülmesini engellemek amacını taşıdığının açık olduğu, bu süreyi aşan durumlarda sağlık hizmetinin aksamadan yürütülmesini temin bakımından başka bir personelin çalıştırılması gerektiğine yönelik düzenlemede de hukuka aykırılık görülmediği,
Düzenlemeye ek grup değerlendirme formunun 15. maddesinin iptali istemi yönünden;
Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin aile sağlığı merkezinin teknik donanımının düzenlendiği 24. maddesinin 7. fıkrasında "Üç ve üzeri aile hekimliği birimi bulunan aile sağlığı merkezlerinde, aile hekimlerince aile sağlığı merkezi girişinin, bekleme alanlarının ve oda girişlerinin görüntülendiği güvenlik kamera sistemi kurulur." düzenlemesine yer verildiği, dava konusu düzenlemenin de anılan Yönetmelik hükmü doğrultusunda ve onu açıklayıcı nitelikte hükümler ihtiva ettiği, sağlıkta şiddet olaylarının önlenmesi bakımından caydırıcı nitelik taşıyan ve bu gibi istenmeyen olayların yaşanması durumunda ispat aracı olarak kullanılan kameraların, kamuya açık alanların görüntüleneceği şekilde kurulması ve hasta ve çalışan mahremiyetini dikkate alarak yerleştirilmesinde üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı gibi aile sağlığı merkezlerinin sevk ve idaresinin aile hekimlerinin sorumluluğunda olması ve aile sağlığı merkezinin giderleri için aile hekimlerine cari ödeme yapıldığı dikkate alındığında kameraların aile hekimleri tarafından taktırılmasında da hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan, davacı tarafından her ne kadar güvenlik kameralarının çalışan personelin izlenmesi ve mesaisinin kontrolü için kullanılabileceği, kayıtların Müdürlük tarafından talep edildiğinde ibraz edilmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmekte ise de; Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin "Denetim" başlıklı 33. maddesi gereğince "aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının denetimlerinin Kurum tarafından belirlenen denetleme formları ile gerçekleştirileceği" hükmü ve yine Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 8/2. maddesi gereğince "sağlık hizmeti sunumu sırasında meydana gelen şiddet olayının belgelendirilmesi durumunda, aile hekimi veya aile sağlığı çalışanına şiddet uygulayan kişinin mevcut aile hekimi kaydının silineceği" hükmü karşısında davacının iddiasına itibar edilmediği ve sağlık personelinin güvenliğinin sağlanması amacıyla güvenlik kamera sistemi kurulmasında kamu yararı ile hizmet gereklerine aykırılık görülmediği gerekçesiyle, davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu bakımından, 2577 sayılı Yasa'nın 14/3-e ve 15/1-b maddeleri uyarınca davanın ehliyet yönünden reddine diğer davacı Orhan Tekin bakımından, davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacılar tarafından, iptal davası açılabilmesi için davacının menfaat ihlali koşulunu karşılamasının yeterli olduğu, taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat alakasının varlığının, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlendiği, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin bulunduğunun anlaşılmasının, dava açma ehliyeti için yeterli sayıldığı, Federasyonlarının kuruluş amaçları doğrultusunda dernek ve dernek üyelerinin hukuki menfaatlerini korumak için dava açabileceği; dava konusu düzenlemenin 5. maddesinin (a), (b) ve (c) bentleri ile 6. maddesinde 10 günlük süre içinde grupsuz değerlendirilmesinin ve 12. maddesinin (a) ve (b) bentleri kapsamında fiziki ve teknik şart olmaması nedeniyle eksikliğin giderilmesi için süre tanınmamasının hakkaniyete aykırı olduğu, Ek Grup Değerlendirme Formunda yer alan 8/ç-d, 9/d-e, 10/d-e maddeleri ile 8. maddesinde yer alan “Not” bölümü ve 9. ve 10. maddelerde yer alan “Not 2” bölümlerine ilişkin olarak ise, çalışanların yasal izin sürelerinin ihlal edildiği ve aile hekimlerine olanaksız yükümlülükler getirdiği, ek grup değerlendirme formunun 15. maddesinin kamu görevlilerin denetlenmesine ilişkin hükümlere ve idare için öngörülen denetleme usulüne aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması",
sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacıların temyiz istemlerinin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu bakımından; 2577 sayılı Yasa'nın 14/3-e ve 15/1-b maddeleri uyarınca davanın ehliyet yönünden reddine, diğer davacı Orhan Tekin bakımından davanın reddine ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin 22/03/2022 tarih ve E:2017/2735, K:2022/1425 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 28/09/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.