T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/3806
Karar No : 2023/1531
DAVACI : ... Konfederasyonu
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Mali Yönetim ve Dönüşüm Genel Müdürlüğünün "Mali ve Sosyal Haklar" konulu 04/07/2022 tarih ve 1342135 sayılı, 9 Sıra Nolu Genelge'sinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : 25/08/2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan, kamu görevlilerinin 2022 ve 2023 yıllarında yararlanacakları mali ve sosyal haklara ilişkin 6. Dönem Toplu Sözleşme'de, enflasyon farkı, özel hizmet tazminatları, ulaşım ve yemek ücretleri yönünden tatmin edici bir artış yapılmadığı; öte yandan, dava konusu Genelge'de hatalı şekilde hesaplama yapılarak, Temmuz 2022 tarihinden itibaren kamu emekçileri yönünden uygulanacak zam oranının % 41,69 olarak belirlendiği; söz konusu artış oranının, TÜİK tarafından % 42,35 oranında açıklanan enflasyonun altında kaldığı, 6. Dönem Toplu Sözleşme uyarınca, memurlar ve memur emeklilerine toplam %46,96 oranında artış yapılması gerektiği; anılan Toplu Sözleşme'de, Ocak 2022 döneminde %5, Temmuz 2022 döneminde %7 zam yapılmasının öngörüldüğü, 8. maddesinde, Ocak-Haziran 2022 döneminde TÜFE endeksinin %5'i aşması halinde katsayılar ve ücretlerin aşan kısım kadar artırılacağının belirtildiği; Ocak 2022’de maaş ve ücretlere 22 Ocak 2022 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 7351 sayılı Kanun uyarınca %2,5 oranında iyileştirme niteliğinde ek zam yapıldığı, Temmuz 2022 dönemi maaş artışında söz konusu ek zammın son 6 aylık enflasyon oranından mahsup edilemeyeceği; ilgili dönemde enflasyon %42,35 oranında hesaplandığından, bu orandan %5 oranında eksiltme yapılarak, %37,35 oranında artış yapılması, bulunacak rakama, Temmuz 2022 dönemi artışı olan %7 oranındaki zam miktarının uygulanması gerektiği; idare tarafından, bu hususlar göz ardı edilerek hukuka aykırı şekilde eksik hesaplama yapıldığı, yargılama sırasında çeşitli kurum ve kuruluşlardan enflasyon verileri temin edildikten sonra bilirkişi incelemesi yaptırılması halinde haklılıklarının ortaya çıkacağı ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI : Anayasa'nın 53. ve 128. maddeleri ile 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun ilgili maddeleri uyarınca 2012 yılından itibaren memurlar ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal hakları ile memur emeklilerinin aylıklarında yapılacak artışların, karşılıklı müzakereyle yürütülen toplu sözleşmeler ile belirlendiği, 2022 ve 2023 yıllarında yapılacak artışların hali hazırda uygulanmakta olan 6. Dönem Toplu Sözleşme uyarınca yapıldığı; Toplu Sözleşme'nin 8. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, son 6 aylık dönemde gerçekleşen enflasyonun, Sözleşme'de belirlenen artış oranını aşması halinde, bu oranın aşan kısım miktarınca artırılacağının düzenlendiği; 5. maddenin beşinci fıkrasında ise, 8. maddede öngörülen hallerin gerçekleşmesi halinde, ilgili dönem artış oranı ile enflasyon farkını yansıtacak şekilde katsayılar, sözleşme ücreti artış oranları, ücret tavanları ile 7. maddede yer alan ortalama ücret toplamı üst sınırlarını belirleyerek, duyurma konusunda Bakanlıklarına görev ve yetki verildiği, 2022 yılının birinci 6 aylık döneminde TÜFE endeksinde %42,35 oranında artış gerçekleştiği, söz konusu oran genel artış oranı olan %7,5 rakamını aştığından, 01/07/2022-31/12/2022 döneminde uygulanacak %7 oranındaki genel artışın, enflasyon farkını da yansıtacak şekilde %41,69 olarak hesaplanarak, dava konusu Genelge ile duyurulduğu, Genelge uyarınca yapılan hesaplamalarda herhangi bir hukuka aykırılık ve maddi hata bulunmadığı savunulmuştur.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hakimi ...'ün açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
Davacı Konfederasyon tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Mali Yönetim ve Dönüşüm Genel Müdürlüğünün "Mali ve Sosyal Haklar" konulu 04/07/2022 tarih ve 1342135 sayılı, 9 Sıra Nolu Genelge'sinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT VE HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; 14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dava açıldıktan sonra dilekçelerin ilk incelemeye tabi tutulacağı; dördüncü fıkrasında, dilekçeler ilk inceleme konuları yönünden kanuna aykırı görülürse, 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; altıncı fıkrasında, bu hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de, davanın her safhasında 15. maddesindeki kuralın uygulanacağı; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, dava dilekçesinde ehliyet yönünden kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinde "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Kanuna tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup; Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir konu olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları yerleşik içtihat niteliği kazanmıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Sendikaların ve üst kuruluşların dava açma ehliyetiyle ilgili olarak Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında; 4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinin, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanıdığı; kanun koyucunun, anılan madde ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donattığı; buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerektiği, bir başka anlatımla kanun koyucunun, getirdiği bu düzenleme ile, idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu verdiği belirtilmiştir.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun bu kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, kanunla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.
Bu bağlamda, dava konusu düzenleme ile ilgili olarak, hakları veya menfaatleri ihlal edilmiş kişiler ile bu kişilerin üyesi olduğu sendika tarafından dava açılabileceği dikkate alındığında, en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturduğu konfederasyonun, doğrudan kendi üyesi sendikalara uygulanma olanağı olmayan dava konusu Genelgeye karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, konfederasyonlarca açılan davalara yönelik kararları da bu yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen ... -TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın, kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/03/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.